Помощь студентам в учебе
Доходы муниципального бюджета: нетрадиционные подходы к укреплению финансовой базы местного самоуправления
|
Введение 3
ГЛАВА 1 Теоретические основы формирования финансовых ресурсов муниципального образования и объективные предпосылки укрепления финансовой базы местного самоуправления 12
1.1 Место доходов бюджета и их значение для формирования финансовых ресурсов местного самоуправления 12
1.2 Становление и развитие системы финансового обеспечения самоуправления муниципального образования 36
1.3 Обоснование необходимости укрепления финансовой базы
местного самоуправления 65
ГЛАВА 2 Анализ доходов бюджета и их роль в формировании финансовых ресурсов местного самоуправления 79
2.1 Сравнительная характеристика доходов бюджета г. Благовещенска и муниципальных образований Амурской области 79
2.2 Оценка процессов формирования доходов бюджетов муниципальных образований Амурской области и их использования 89
2.3 Анализ сложившихся традиционных подходов к укреплению
финансовой базы муниципального образования г. Благовещенск 102
ГЛАВА 3 Нетрадиционные подходы в совершенствовании механизма формирования доходной части бюджета муниципального образования 117
3.1 Рекомендации по совершенствованию процесса формирования доходов бюджета муниципального образования: традиционные и нетрадиционные подходы 117
3.2 Метод оценки влияния изменения уровня доходов на отдельные
статьи расходов бюджета муниципального образования 142
Заключение 163
Список использованных источников 173
Приложения 189
ГЛАВА 1 Теоретические основы формирования финансовых ресурсов муниципального образования и объективные предпосылки укрепления финансовой базы местного самоуправления 12
1.1 Место доходов бюджета и их значение для формирования финансовых ресурсов местного самоуправления 12
1.2 Становление и развитие системы финансового обеспечения самоуправления муниципального образования 36
1.3 Обоснование необходимости укрепления финансовой базы
местного самоуправления 65
ГЛАВА 2 Анализ доходов бюджета и их роль в формировании финансовых ресурсов местного самоуправления 79
2.1 Сравнительная характеристика доходов бюджета г. Благовещенска и муниципальных образований Амурской области 79
2.2 Оценка процессов формирования доходов бюджетов муниципальных образований Амурской области и их использования 89
2.3 Анализ сложившихся традиционных подходов к укреплению
финансовой базы муниципального образования г. Благовещенск 102
ГЛАВА 3 Нетрадиционные подходы в совершенствовании механизма формирования доходной части бюджета муниципального образования 117
3.1 Рекомендации по совершенствованию процесса формирования доходов бюджета муниципального образования: традиционные и нетрадиционные подходы 117
3.2 Метод оценки влияния изменения уровня доходов на отдельные
статьи расходов бюджета муниципального образования 142
Заключение 163
Список использованных источников 173
Приложения 189
Продолжение экономических реформ в России объективно связано с совершенствованием управления социально-экономическими процессами на уровне конкретных территорий. В настоящее время требуется совершенно иное качество организации местного управления, адекватное новым политическим и экономическим реалиям.
Формирование и дальнейшее развитие муниципальных образований является одним из важнейших условий становления действенного механизма самоуправления в регионах. Развитие системы муниципальных образований происходит в условиях сложного, малоизученного и противоречивого взаимодействия факторов, определяющих уровень, масштабы и динамизм социально-экономических процессов как в муниципалитетах, так и регионах и обществе в целом.
Перспективы социально-экономического развития муниципального образования напрямую связаны с уровнем финансового обеспечения конкретной территории. В сложившихся условиях экономического развития страны и дотационности большинства территорий РФ на первый план выдвигаются задачи эффективного управления финансовыми ресурсами территории, наращивания финансовых ресурсов, являющихся основным фактором реализации местного самоуправления. При этом весьма актуальными становятся вопросы, связанные с выработкой органами местного самоуправления подходов, способствующих укреплению финансовой базы муниципального образования.
В разное время в ряде работ отечественных и зарубежных экономистов исследованы проблемы функционирования бюджетов различного уровня и их роль в социально-экономическом развитии общества. Среди отечественных исследований можно выделить работы А.М. Александрова, А.М. Бирмана, Л.А. Велихова, О.В. Врублевской, В.В. Ковалёва, В.Е. Леонтьева, И.Х. Озерова, Л.П. Павловой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти,
4
Н.В. Фадейкиной и др.
Широко известны публикации и монографии современных специалистов в области финансового планирования и бюджета, таких как А.Г. Воронин, И.В. Горский, О.А. Гришанова, К.Н. Знаменская, Л.А. Коломиец, О.А. Киниченко, Т.Г. Морозова, М.П. Победина, Г.Б. Поляк, Б.Р. Пайкин, В.Е. Рохчин, Ю.А. Соколов, Е.В. Тишин и др. На позицию автора диссертации повлияли труды дальневосточных учёных, занимающихся проблемами функционирования бюджетных механизмов: Г.С. Зверева, В.И. Ишаева, Н.В. Кашиной, П.А. Минакира, Н.Н. Михеевой, В.А. Останина, Н.П. Радковской, Ю.В. Рожкова, И.М. Соломко, А.И. Фисенко и др.
Вместе с тем, нормативно-правовые акты Правительства РФ не всегда содержат практические механизмы для реализации поставленных в них целей. Поэтому существует потребность научного осмысления и разработки методик для использования этих актов на местном уровне управления. Таким образом, возникает необходимость выработки практических рекомендаций, новых, нетрадиционных подходов к формированию и использованию финансовых ресурсов территории, обоснованию мероприятий, способствующих укреплению финансовой базы местного самоуправления и рациональному использованию бюджетных средств на местном уровне.
Практической необходимостью в выработке новых, нетрадиционных подходов к укреплению финансовой базы муниципального образования обусловлен выбор темы диссертационного исследования.
В качестве объекта исследования определены экономические отношения, складывающиеся в процессе формирования и использования финансовых ресурсов муниципального образования.
Предметом исследования выступает механизм формирования доходной части бюджета муниципального образования, который обеспечивается традиционными и нетрадиционными подходами, направленными на повышение уровня самообеспечения муниципалитета.
Целью диссертационного исследования является анализ и разработка
5
основных теоретических и практических аспектов финансового обеспечения самоуправления муниципального образования и обоснование методических основ по совершенствованию и укреплению доходной части местного бюджета с помощью применения нетрадиционных подходов.
Достижение указанной цели потребовало решения следующих задач:
— определить место понятия «доходы бюджета» с точки зрения его значения для формирования финансовых ресурсов местного самоуправления;
— оценить роль доходов бюджета в становлении и развитии организационно-правового механизма функционирования финансового обеспечения самостоятельности муниципального образования, начиная с дореволюционного периода до наших дней;
— раскрыть предпосылки укрепления финансовой базы местного самоуправления;
— оценить процессы формирования доходов бюджетов муниципальных образований Амурской области и их использования;
— провести анализ сложившихся традиционных подходов к укреплению финансовой базы муниципального образования г. Благовещенск;
— выработать практические рекомендации по совершенствованию процесса формирования доходов бюджета муниципального образования через традиционные и нетрадиционные подходы;
— обосновать использование показателя дуговой логарифмической эластичности в качестве метода оценки влияния изменения уровня доходов на отдельные статьи расходов бюджета муниципального образования как дополнение к существующим методам финансового планирования для укрепления финансовой базы местного самоуправления и проанализировать с его помощь показатели бюджета г. Благовещенска.
Информационной базой явились статистические данные Госкомстата РФ и Амурской области, Управления Федеральной налоговой службы по Амурской области; Финансового департамента Амурской области; Управления экономического развития и инвестиций администрации
6
г. Благовещенска. Для написания работы использовались статистические данные, аналитические материалы Правительства РФ, Министерства финансов РФ, данные, собранные автором при работе в Российской государственной библиотеке и другие документы.
Методологической основой диссертационной работы послужил системный подход к изучению вопросов, связанных с укреплением финансовой базы самоуправления муниципального образования. В основе исследования лежит диалектический метод, предопределяющий изучение экономических явлений в их постоянном развитии и взаимосвязи. Применялись общенаучные методы и приёмы экономико-статистических исследований — методы системного и сравнительного анализа, обобщение, систематизация, метод ретроспективной оценки, экономико-математические методы анализа. В ходе исследования изучались теории, концепции, методологические подходы и методики по теме диссертационной работы.
Основные научные результаты исследования:
1. Раскрытие сущности понятия «финансовые ресурсы муниципального образования» позволило рассмотреть понятия «финансовый потенциал муниципального образования», «бюджетный потенциал муниципального образования» с точки зрения возможности определения уровня бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления. Если финансовый механизм муниципального образования призван обеспечивать согласованное, сбалансированное и эквивалентное взаимодействие разных субъектов финансовых отношений в части образования и использования финансовых ресурсов, то основой формирования финансового потенциала муниципального образования является балансировка потребностей и ресурсов развития местного социально-экономического комплекса, что и легло в основу авторской модели формирования и использования финансовых ресурсов муниципального образования. Обоснование необходимости укрепления финансовой базы местного самоуправления позволило дать авторскую трактовку понятию «финансовая база местного
7
самоуправления» и ввести понятия «традиционные подходы к укреплению финансовой базы местного самоуправления» и «нетрадиционные подходы к укреплению финансовой базы местного самоуправления».
Формирование и дальнейшее развитие муниципальных образований является одним из важнейших условий становления действенного механизма самоуправления в регионах. Развитие системы муниципальных образований происходит в условиях сложного, малоизученного и противоречивого взаимодействия факторов, определяющих уровень, масштабы и динамизм социально-экономических процессов как в муниципалитетах, так и регионах и обществе в целом.
Перспективы социально-экономического развития муниципального образования напрямую связаны с уровнем финансового обеспечения конкретной территории. В сложившихся условиях экономического развития страны и дотационности большинства территорий РФ на первый план выдвигаются задачи эффективного управления финансовыми ресурсами территории, наращивания финансовых ресурсов, являющихся основным фактором реализации местного самоуправления. При этом весьма актуальными становятся вопросы, связанные с выработкой органами местного самоуправления подходов, способствующих укреплению финансовой базы муниципального образования.
В разное время в ряде работ отечественных и зарубежных экономистов исследованы проблемы функционирования бюджетов различного уровня и их роль в социально-экономическом развитии общества. Среди отечественных исследований можно выделить работы А.М. Александрова, А.М. Бирмана, Л.А. Велихова, О.В. Врублевской, В.В. Ковалёва, В.Е. Леонтьева, И.Х. Озерова, Л.П. Павловой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти,
4
Н.В. Фадейкиной и др.
Широко известны публикации и монографии современных специалистов в области финансового планирования и бюджета, таких как А.Г. Воронин, И.В. Горский, О.А. Гришанова, К.Н. Знаменская, Л.А. Коломиец, О.А. Киниченко, Т.Г. Морозова, М.П. Победина, Г.Б. Поляк, Б.Р. Пайкин, В.Е. Рохчин, Ю.А. Соколов, Е.В. Тишин и др. На позицию автора диссертации повлияли труды дальневосточных учёных, занимающихся проблемами функционирования бюджетных механизмов: Г.С. Зверева, В.И. Ишаева, Н.В. Кашиной, П.А. Минакира, Н.Н. Михеевой, В.А. Останина, Н.П. Радковской, Ю.В. Рожкова, И.М. Соломко, А.И. Фисенко и др.
Вместе с тем, нормативно-правовые акты Правительства РФ не всегда содержат практические механизмы для реализации поставленных в них целей. Поэтому существует потребность научного осмысления и разработки методик для использования этих актов на местном уровне управления. Таким образом, возникает необходимость выработки практических рекомендаций, новых, нетрадиционных подходов к формированию и использованию финансовых ресурсов территории, обоснованию мероприятий, способствующих укреплению финансовой базы местного самоуправления и рациональному использованию бюджетных средств на местном уровне.
Практической необходимостью в выработке новых, нетрадиционных подходов к укреплению финансовой базы муниципального образования обусловлен выбор темы диссертационного исследования.
В качестве объекта исследования определены экономические отношения, складывающиеся в процессе формирования и использования финансовых ресурсов муниципального образования.
Предметом исследования выступает механизм формирования доходной части бюджета муниципального образования, который обеспечивается традиционными и нетрадиционными подходами, направленными на повышение уровня самообеспечения муниципалитета.
Целью диссертационного исследования является анализ и разработка
5
основных теоретических и практических аспектов финансового обеспечения самоуправления муниципального образования и обоснование методических основ по совершенствованию и укреплению доходной части местного бюджета с помощью применения нетрадиционных подходов.
Достижение указанной цели потребовало решения следующих задач:
— определить место понятия «доходы бюджета» с точки зрения его значения для формирования финансовых ресурсов местного самоуправления;
— оценить роль доходов бюджета в становлении и развитии организационно-правового механизма функционирования финансового обеспечения самостоятельности муниципального образования, начиная с дореволюционного периода до наших дней;
— раскрыть предпосылки укрепления финансовой базы местного самоуправления;
— оценить процессы формирования доходов бюджетов муниципальных образований Амурской области и их использования;
— провести анализ сложившихся традиционных подходов к укреплению финансовой базы муниципального образования г. Благовещенск;
— выработать практические рекомендации по совершенствованию процесса формирования доходов бюджета муниципального образования через традиционные и нетрадиционные подходы;
— обосновать использование показателя дуговой логарифмической эластичности в качестве метода оценки влияния изменения уровня доходов на отдельные статьи расходов бюджета муниципального образования как дополнение к существующим методам финансового планирования для укрепления финансовой базы местного самоуправления и проанализировать с его помощь показатели бюджета г. Благовещенска.
Информационной базой явились статистические данные Госкомстата РФ и Амурской области, Управления Федеральной налоговой службы по Амурской области; Финансового департамента Амурской области; Управления экономического развития и инвестиций администрации
6
г. Благовещенска. Для написания работы использовались статистические данные, аналитические материалы Правительства РФ, Министерства финансов РФ, данные, собранные автором при работе в Российской государственной библиотеке и другие документы.
Методологической основой диссертационной работы послужил системный подход к изучению вопросов, связанных с укреплением финансовой базы самоуправления муниципального образования. В основе исследования лежит диалектический метод, предопределяющий изучение экономических явлений в их постоянном развитии и взаимосвязи. Применялись общенаучные методы и приёмы экономико-статистических исследований — методы системного и сравнительного анализа, обобщение, систематизация, метод ретроспективной оценки, экономико-математические методы анализа. В ходе исследования изучались теории, концепции, методологические подходы и методики по теме диссертационной работы.
Основные научные результаты исследования:
1. Раскрытие сущности понятия «финансовые ресурсы муниципального образования» позволило рассмотреть понятия «финансовый потенциал муниципального образования», «бюджетный потенциал муниципального образования» с точки зрения возможности определения уровня бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления. Если финансовый механизм муниципального образования призван обеспечивать согласованное, сбалансированное и эквивалентное взаимодействие разных субъектов финансовых отношений в части образования и использования финансовых ресурсов, то основой формирования финансового потенциала муниципального образования является балансировка потребностей и ресурсов развития местного социально-экономического комплекса, что и легло в основу авторской модели формирования и использования финансовых ресурсов муниципального образования. Обоснование необходимости укрепления финансовой базы местного самоуправления позволило дать авторскую трактовку понятию «финансовая база местного
7
самоуправления» и ввести понятия «традиционные подходы к укреплению финансовой базы местного самоуправления» и «нетрадиционные подходы к укреплению финансовой базы местного самоуправления».
Обобщая теоретические и практические аспекты совершенствования и укрепления финансовой базы местного самоуправления, выделяя в них роль доходов местных бюджетов, а также, основываясь на результатах анализа практики планирования финансовых ресурсов на уровне субъекта Российской Федерации и муниципального образования, мы установили, что применяемая в настоящее время система оценки финансовых ресурсов муниципальных образований (в частности, сложившаяся система оценки доходов и расходов бюджетов муниципальных образований Амурской области) недостаточно объективна и не учитывает нужды муниципальных образований, что приводит к снижению финансовой самостоятельности органов местного самоуправления.
Обладая правом самостоятельной координации действий в вопросах, касающихся собственного социально-экономического развития, муниципальные образования должны применять не только традиционные подходы в вопросе укрепления финансовой базы местного самоуправления, но и нетрадиционные, ориентированные на поиск новых возможностей для самоадаптации муниципального образования к условиям внешней среды.
На наш взгляд, категория «финансовые ресурсы» позволяет объективно оценивать финансовую самостоятельность муниципального образования. Под финансовыми ресурсами муниципального образования предлагаем понимать совокупность денежных средств, формируемых посредством определенного государством порядка аккумулирования определенной части стоимости национального дохода и распределяемых в соответствии с функциями и полномочиями, возложенными на муниципальные органы самоуправления.
Бюджет является важнейшей экономической категорией, неотъемлемой частью государственных и муниципальных финансов. Его можно охарактеризовать как объективно обусловленное звено финансовой системы, сегмент денежных отношений, связанный с формированием, распределением и использованием централизованного фонда денежных средств,
164
предназначенного для выполнения функций и задач как государства, так его территориальных подсистем.
Доходы бюджета представляют собой основу формирования финансовых ресурсов территории.
На основе действующего российского законодательства доходы местного бюджета можно разделить на: собранные на территории муниципального образования (местные налоги и сборы, законодательно закреплённые доли федеральных и региональных налогов, имущественные доходы, средства самообложения граждан, часть прибыли муниципальных предприятий, часть доходов от оказания платных услуг органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями, штрафы, зачисляемые в местные бюджеты, добровольные пожертвования, др.) и полученные из бюджетов других уровней (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов, субсидии для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов муниципальных образований, субсидии на осуществление отдельных государственных полномочий и иная финансовая помощь).
Осмыслению сущности понятия «финансовые ресурсы муниципального образования» способствует понимание различий между потенциально возможными финансовыми ресурсами и имеющимися в наличии. В связи с этим в работе уточнены понятия «бюджетный потенциал муниципального образования» и «финансовый потенциал муниципального образования».
Под бюджетным потенциалом муниципального образования нами понимается совокупность денежных средств, мобилизованная муниципальным образованием. Уровень мобилизации напрямую зависит от результата финансово-хозяйственной деятельности муниципального образования (его собственных возможностей). Те источники поступления денежных средств, которые в законодательстве относят к источникам поступления собственных доходов бюджета муниципального образования, в данной работе отнесены к
165
источникам формирования бюджетного потенциала муниципального образования.
Под финансовым потенциалом муниципального образования понимается совокупность бюджетного потенциала муниципального образования, потенциала целевых бюджетных фондов и муниципальных заимствований, направленная на решение вопросов местного значения.
Взаимосвязь понятий «доходы муниципального бюджета», «финансовые ресурсы муниципального образования», «бюджетный потенциал муниципального образования», «финансовый потенциал муниципального образования» показана в авторской схеме формирования и использования финансовых ресурсов муниципального образования, состоящей из двух блоков: «потребность местного социально-экономического комплекса в финансовых ресурсах» и «потенциальные финансовые ресурсы, предназначенные для развития муниципального образования».Основой формирования финансового потенциала муниципального образования является балансировка потребностей и ресурсов развития местного социально-экономического комплекса.
Схема наглядно отражает процесс формирования и использования финансовых ресурсов муниципального образования с точки зрения практического подхода к данному вопросу, определяет место финансового потенциала муниципального образования в данном процессе.
Обладание муниципальными образованиями правами, призванными регламентировать финансовые возможности территории, не означает обязательную их реализацию в практической деятельности, что ущемляет возможности органов местного самоуправления.
Для наиболее полного обоснования необходимости укрепления экономической базы местного самоуправления в работе рассмотрены основные финансовые права муниципальных образований, одним из которых является право на комплексное социально-экономическое развитие территории. Очевидно, что только за счёт собственных ресурсов муниципальные образования не в состоянии обеспечить полноценное развитие территории.
166
Важно, чтобы муниципальные образования использовали в полной мере возможность самостоятельной координации действий в вопросах, касающихся собственного социально-экономического развития.
Экономическая база является одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Она обеспечивает хозяйственную самостоятельность местных органов власти, служит удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, создаёт условия для его нормальной жизнедеятельности. В ней заложен экономический потенциал для преобразования хозяйственной жизни муниципального образования. Экономическая база тесно связана с численностью населения и территориальной основой местного самоуправления. Наличие этих элементов в их тесной диалектической связи является важнейшим условием, обеспечивающим реальную гарантию становления и развития местного самоуправления.
Экономическая база местного самоуправления строится исходя из нескольких групп отношений: отношений по поводу муниципальной собственности; финансовых отношений; отношений, возникающих по поводу имущественных прав муниципальных образований. Следует обратить внимание на тот факт, что законы в любом случае тесно увязывают отношения по поводу собственности и местных финансов. Это означает, что экономическая деятельность имеет неразрывную связь с финансовой деятельностью органов местного самоуправления. Связь эта имеет взаимообусловленный характер.
Финансовая база местного самоуправления связана с экономической базой и является её составной частью. Финансовая и экономическая базы являются взаимообусловленными элементами местного самоуправления, так как они представляют собой совокупность взаимосвязанных отношений, близких по сущности и значению.
В диссертации финансовая база местного самоуправления рассмотрена как совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов местного самоуправления, а также отношений, возникающих в связи с их
167
хранением, накоплением, передачей, распределением, обменом, превращением из одной формы в другую.
Обобщая проведённое нами обоснование необходимости укрепления финансовой базы местного самоуправления, мы отметили следующий важный аспект.
Идея о необходимости объективного анализа и оценки возможностей муниципального образования должна строиться на разработке научного подхода к вопросу совершенствования традиционных и нетрадиционных направлений практической деятельности муниципальных органов власти, направленных на укрепление финансовой базы местного самоуправления.
При этом под традиционными и нетрадиционными подходами к укреплению финансовой базы местного самоуправления понимаются способы решения проблемы укрепления финансовой базы местного самоуправления, при которых проблема или задача рассматривается с различных взаимосвязанных сторон: экономической, правовой, организационной, технической, социальной и т.д.
При традиционных подходах к укреплению финансовой базы местного самоуправления способы решения проблемы связаны с воспроизводством действий, при котором поддержание последних обуславливается, узаконивается самим фактом их существования в прошлом.
При нетрадиционных подходах к укреплению финансовой базы местного самоуправления способы решения проблемы должны быть ориентированы на поиск новых возможностей, действий для самоадаптации муниципального образования к условиям внешней среды.
Анализ становления и развития финансовой базы местного самоуправления в России (период с 1864 по настоящее время) показал, что земства периода 1864 — 1917 годов в своей деятельности опирались на довольно прочную материально-финансовую базу. Гарантиями их экономической независимости являлись: самостоятельно сформированный бюджет, право собственности, статус юридического лица, возможность
168
осуществления самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности. С 1917 по 1990 гг. доходная база местных бюджетов была крайне ограничена, она формировалась за счёт налога с оборота; платежей из прибыли предприятий и организаций местного подчинения (рентные платежи, фиксированные платежи, свободный остаток прибыли); государственной пошлины; налога с доходов от демонстраций кинофильмов; местных налогов и других поступлений (налогового и неналогового характера). Становление собственно российской бюджетной системы совпало с началом радикальных экономических реформ и предопределило пересмотр концепции бюджетного устройства России в направлении его значительной децентрализации, что потребовало определения механизма межбюджетных отношений, решения вопроса выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и др.
В настоящее время финансовые ресурсы муниципальных образований планируются субъектами Российской Федерации на основе самостоятельно разработанных методик. В качестве оценки финансовых ресурсов используются данные по налоговым и неналоговым поступлениям, рассчитанные по муниципальным образованиям на региональном уровне. В сложившихся условиях нагрузка по бюджетному регулированию местных бюджетов возлагается на трансферты, выделение которых происходит в установленном Правительством Российской Федерации порядке. Подобная практика способствует снижению финансовой самостоятельности местного самоуправления и заинтересованности в мобилизации доходов в местные бюджеты.
Проведённый анализ финансового положения бюджетов двадцати семи муниципальных образований Амурской области за период 2002 — 2004 гг. и проведённое сопоставление финансового положения бюджета г. Благовещенска с остальными бюджетами территорий Амурской области позволили судить о сложившейся системе формирования финансовых ресурсов муниципальных образований Амурской области. Сложившаяся тенденция к высокой
169
дотационности муниципальных образований (за 2002 — 2004 гг. средний показатель дотационности составил 47%) объясняется не только низким налоговым потенциалом муниципальных образований и наличием большой величины дефицита бюджета, но и, прежде всего, слабой финансовой самостоятельностью муниципальных образований, вызванной сокращением местных налогов, зависимостью от устойчивых регулирующих налогов, ежегодно меняющимся налоговым законодательством.
Обладая правом самостоятельной координации действий в вопросах, касающихся собственного социально-экономического развития, муниципальные образования должны применять не только традиционные подходы в вопросе укрепления финансовой базы местного самоуправления, но и нетрадиционные, ориентированные на поиск новых возможностей для самоадаптации муниципального образования к условиям внешней среды.
На наш взгляд, категория «финансовые ресурсы» позволяет объективно оценивать финансовую самостоятельность муниципального образования. Под финансовыми ресурсами муниципального образования предлагаем понимать совокупность денежных средств, формируемых посредством определенного государством порядка аккумулирования определенной части стоимости национального дохода и распределяемых в соответствии с функциями и полномочиями, возложенными на муниципальные органы самоуправления.
Бюджет является важнейшей экономической категорией, неотъемлемой частью государственных и муниципальных финансов. Его можно охарактеризовать как объективно обусловленное звено финансовой системы, сегмент денежных отношений, связанный с формированием, распределением и использованием централизованного фонда денежных средств,
164
предназначенного для выполнения функций и задач как государства, так его территориальных подсистем.
Доходы бюджета представляют собой основу формирования финансовых ресурсов территории.
На основе действующего российского законодательства доходы местного бюджета можно разделить на: собранные на территории муниципального образования (местные налоги и сборы, законодательно закреплённые доли федеральных и региональных налогов, имущественные доходы, средства самообложения граждан, часть прибыли муниципальных предприятий, часть доходов от оказания платных услуг органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями, штрафы, зачисляемые в местные бюджеты, добровольные пожертвования, др.) и полученные из бюджетов других уровней (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов, субсидии для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов муниципальных образований, субсидии на осуществление отдельных государственных полномочий и иная финансовая помощь).
Осмыслению сущности понятия «финансовые ресурсы муниципального образования» способствует понимание различий между потенциально возможными финансовыми ресурсами и имеющимися в наличии. В связи с этим в работе уточнены понятия «бюджетный потенциал муниципального образования» и «финансовый потенциал муниципального образования».
Под бюджетным потенциалом муниципального образования нами понимается совокупность денежных средств, мобилизованная муниципальным образованием. Уровень мобилизации напрямую зависит от результата финансово-хозяйственной деятельности муниципального образования (его собственных возможностей). Те источники поступления денежных средств, которые в законодательстве относят к источникам поступления собственных доходов бюджета муниципального образования, в данной работе отнесены к
165
источникам формирования бюджетного потенциала муниципального образования.
Под финансовым потенциалом муниципального образования понимается совокупность бюджетного потенциала муниципального образования, потенциала целевых бюджетных фондов и муниципальных заимствований, направленная на решение вопросов местного значения.
Взаимосвязь понятий «доходы муниципального бюджета», «финансовые ресурсы муниципального образования», «бюджетный потенциал муниципального образования», «финансовый потенциал муниципального образования» показана в авторской схеме формирования и использования финансовых ресурсов муниципального образования, состоящей из двух блоков: «потребность местного социально-экономического комплекса в финансовых ресурсах» и «потенциальные финансовые ресурсы, предназначенные для развития муниципального образования».Основой формирования финансового потенциала муниципального образования является балансировка потребностей и ресурсов развития местного социально-экономического комплекса.
Схема наглядно отражает процесс формирования и использования финансовых ресурсов муниципального образования с точки зрения практического подхода к данному вопросу, определяет место финансового потенциала муниципального образования в данном процессе.
Обладание муниципальными образованиями правами, призванными регламентировать финансовые возможности территории, не означает обязательную их реализацию в практической деятельности, что ущемляет возможности органов местного самоуправления.
Для наиболее полного обоснования необходимости укрепления экономической базы местного самоуправления в работе рассмотрены основные финансовые права муниципальных образований, одним из которых является право на комплексное социально-экономическое развитие территории. Очевидно, что только за счёт собственных ресурсов муниципальные образования не в состоянии обеспечить полноценное развитие территории.
166
Важно, чтобы муниципальные образования использовали в полной мере возможность самостоятельной координации действий в вопросах, касающихся собственного социально-экономического развития.
Экономическая база является одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Она обеспечивает хозяйственную самостоятельность местных органов власти, служит удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, создаёт условия для его нормальной жизнедеятельности. В ней заложен экономический потенциал для преобразования хозяйственной жизни муниципального образования. Экономическая база тесно связана с численностью населения и территориальной основой местного самоуправления. Наличие этих элементов в их тесной диалектической связи является важнейшим условием, обеспечивающим реальную гарантию становления и развития местного самоуправления.
Экономическая база местного самоуправления строится исходя из нескольких групп отношений: отношений по поводу муниципальной собственности; финансовых отношений; отношений, возникающих по поводу имущественных прав муниципальных образований. Следует обратить внимание на тот факт, что законы в любом случае тесно увязывают отношения по поводу собственности и местных финансов. Это означает, что экономическая деятельность имеет неразрывную связь с финансовой деятельностью органов местного самоуправления. Связь эта имеет взаимообусловленный характер.
Финансовая база местного самоуправления связана с экономической базой и является её составной частью. Финансовая и экономическая базы являются взаимообусловленными элементами местного самоуправления, так как они представляют собой совокупность взаимосвязанных отношений, близких по сущности и значению.
В диссертации финансовая база местного самоуправления рассмотрена как совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов местного самоуправления, а также отношений, возникающих в связи с их
167
хранением, накоплением, передачей, распределением, обменом, превращением из одной формы в другую.
Обобщая проведённое нами обоснование необходимости укрепления финансовой базы местного самоуправления, мы отметили следующий важный аспект.
Идея о необходимости объективного анализа и оценки возможностей муниципального образования должна строиться на разработке научного подхода к вопросу совершенствования традиционных и нетрадиционных направлений практической деятельности муниципальных органов власти, направленных на укрепление финансовой базы местного самоуправления.
При этом под традиционными и нетрадиционными подходами к укреплению финансовой базы местного самоуправления понимаются способы решения проблемы укрепления финансовой базы местного самоуправления, при которых проблема или задача рассматривается с различных взаимосвязанных сторон: экономической, правовой, организационной, технической, социальной и т.д.
При традиционных подходах к укреплению финансовой базы местного самоуправления способы решения проблемы связаны с воспроизводством действий, при котором поддержание последних обуславливается, узаконивается самим фактом их существования в прошлом.
При нетрадиционных подходах к укреплению финансовой базы местного самоуправления способы решения проблемы должны быть ориентированы на поиск новых возможностей, действий для самоадаптации муниципального образования к условиям внешней среды.
Анализ становления и развития финансовой базы местного самоуправления в России (период с 1864 по настоящее время) показал, что земства периода 1864 — 1917 годов в своей деятельности опирались на довольно прочную материально-финансовую базу. Гарантиями их экономической независимости являлись: самостоятельно сформированный бюджет, право собственности, статус юридического лица, возможность
168
осуществления самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности. С 1917 по 1990 гг. доходная база местных бюджетов была крайне ограничена, она формировалась за счёт налога с оборота; платежей из прибыли предприятий и организаций местного подчинения (рентные платежи, фиксированные платежи, свободный остаток прибыли); государственной пошлины; налога с доходов от демонстраций кинофильмов; местных налогов и других поступлений (налогового и неналогового характера). Становление собственно российской бюджетной системы совпало с началом радикальных экономических реформ и предопределило пересмотр концепции бюджетного устройства России в направлении его значительной децентрализации, что потребовало определения механизма межбюджетных отношений, решения вопроса выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и др.
В настоящее время финансовые ресурсы муниципальных образований планируются субъектами Российской Федерации на основе самостоятельно разработанных методик. В качестве оценки финансовых ресурсов используются данные по налоговым и неналоговым поступлениям, рассчитанные по муниципальным образованиям на региональном уровне. В сложившихся условиях нагрузка по бюджетному регулированию местных бюджетов возлагается на трансферты, выделение которых происходит в установленном Правительством Российской Федерации порядке. Подобная практика способствует снижению финансовой самостоятельности местного самоуправления и заинтересованности в мобилизации доходов в местные бюджеты.
Проведённый анализ финансового положения бюджетов двадцати семи муниципальных образований Амурской области за период 2002 — 2004 гг. и проведённое сопоставление финансового положения бюджета г. Благовещенска с остальными бюджетами территорий Амурской области позволили судить о сложившейся системе формирования финансовых ресурсов муниципальных образований Амурской области. Сложившаяся тенденция к высокой
169
дотационности муниципальных образований (за 2002 — 2004 гг. средний показатель дотационности составил 47%) объясняется не только низким налоговым потенциалом муниципальных образований и наличием большой величины дефицита бюджета, но и, прежде всего, слабой финансовой самостоятельностью муниципальных образований, вызванной сокращением местных налогов, зависимостью от устойчивых регулирующих налогов, ежегодно меняющимся налоговым законодательством.