Введение 3
Глава 1. Теоретические проблемы разграничения предметов
ведения и полномочий в федеративном государстве
1.1. Общая характеристика правовых категорий: «предмет ведения»,
«полномочие», «компетенция» 20
1.2.3арубежный опыт разграничения предметов ведения (прав,
полномочий, компетенции) 38
1.3. Особенности разграничения предметов ведения и полномочий
в Российской Федерации 62
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование разграничения
предметов ведения и полномочии
2.1. Конституционное разграничение предметов
ведения и полномочии 84
2.2. Проблемы законодательного регулирования разграничения предметов
ведения и полномочии 102
2.3. Договорное разграничение предметов ведения и
полномочий 135
2.4. Судебно-правовое регулирование разграничения предметов ведения
и полномочий 166
Заключение • 183
Библиографический список использованной литературы 189
Приложение 205
Актуальность темы исследования. Исследование федерализма, как формы государственного устройства, позволяющей обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях её территориальной организации на нескольких уровнях, является сегодня одним из важнейших направлений развития российской государственности.
Распределение властных полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти её составных частей представляет собой сложный процесс, оптимальное решение которого зависит от многих факторов, присущих любой федерации в конкретных исторических условиях. Это - политическая система государства, состояние его экономики, национальный состав населения, его культурный уровень и традиции, географическое положение и наличие природных ресурсов, политическая обстановка в стране и её международное положение. В зависимости от правильного использования указанных факторов, складывается различное соотношение в разграничении власти между существующими уровнями власти. Либо происходит централизация власти, что выражается в отнесении большого объёма власти к ведению федерации, либо - в предоставлении более широких властных полномочий субъектам федерации. Р.Г. Абдулатипов в этой связи отмечает: «Федеративная демократия всё же предполагает чёткое распределение полномочий и ответственности за их исполнение между уровнями властей перед гражданами»1.
Как субъект федерации не может, например, в полной мере обеспечить соблюдение прав человека, так и большинство проблем на местах не под силу решить из единого центра при централизованном управлении. Научный поиск в этом направлении связан с нахождением таких путей и способов распределения власти, которые бы позволяли государству эффективно
1 Абдулатипов Р.Г.. Бюджет страны: нищета философии и практики федерализма. // Российская Федерация сегодня. 2003. №23. С.19.
/
осуществлять управление в интересах конкретного человека и общества в целом.
Основной интерес в этой связи, на наш взгляд, представляет вопрос, как разделены права на осуществление государственной власти между федерацией и её участниками, управляющими одними и теми же территорией и населением, имеет ли каждый из них хотя бы одну область деятельности, в которой ему гарантирована самостоятельность? Конституционное разделение государственной власти между федерацией и субъектами федерации является основополагающим принципом формирования государственности на основе федерализма в любой федерации. В этом смысл федерализма, когда на одной территории сосуществуют два типа государственности, отношения между которыми должны быть упорядочены, предметы ведения и полномочия разграничены, но при этом целостность союзного государства и права его субъектов - гарантированы. Этот ключевой вопрос становления и развития российского федерализма оказался одним из сложнейших в современный период развития федеративных отношений в России, начиная с провозглашения суверенитета Российской Федерации в 1990 году. Последующее затем подписание Федеративного договора от 31 марта 1992 года и принятие Конституции Российской Федерации 1993 года послужило началом долгого периода поисков гармоничной системы отношений «Федерация - субъекты Федерации».
До недавнего времени инициатива субъектов Российской Федерации была определяющей в процессе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Подтверждением тому является заключение сорока двух договоров с сорока шестью субъектами Российской Федерации и около 800 соглашений по разграничению предметов ведения и полномочий. При этом допускались нарушения основ конституционного строя России, таких как: государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции и федеральных законов, единство системы государственной власти, равноправие субъектов
5
Российской Федерации, конституционное разграничение предметов ведения. Договорная форма разграничения предметов ведения и полномочий доминировала над законодательной.
Объективно в России сегодня осуществляется новый этап модернизации федерализма, который связан с усилением структур федеральной власти и централизацией власти путём перераспределения предметов ведения и полномочий, максимальная часть которых теперь должна, по логике федеральных властей, перейти к Федерации. Однако остались до сих пор не решёнными узловые вопросы, вокруг которых возникают разногласия: соответствия конституционной и реально формирующейся модели российского федерализма; пределов законодательного и договорного способов регулирования разграничения предметов ведения и полномочий; принципов, форм и способов разделения и реализации государственной власти на двух властных уровнях, ответственности за её осуществление; используемой терминологии в законодательстве Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий; крайностей в данном вопросе - то приоритет отдаётся договорному способу разграничения, то исключительно - законодательному. Поэтому сегодня нужнее, чем прежде, осмыслить конструкцию, существенные свойства и последствия применения федерализма, учитывая при этом, что субъекты Российской Федерации обладатели не просто административных полномочий, а государственной власти. Иначе, как через разделение государственной власти между федерацией и её субъектами федеративные отношения не построить.
В силу целого ряда особенностей - обширная территория, многонациональный состав населения, неравномерность экономического, социального и культурного развития регионов — федеративное устройство представляется для России оптимальным. Вместе с тем она никогда, за исключением последних десяти лет, не была и не пыталась быть федерацией. Неудивительно, что на сегодняшний день, создав правовые предпосылки федерализма, наша страна так и не создала механизмов их реализации.
Десять лет функционирования системы федеральных органов власти России на основе Конституции 1993 года показали, что одним из слабых её мест является неопределённость конституционных положений о том, как должна распределяться власть между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Этот вопрос напрямую связан с реализацией принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Процесс разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации проходил в несколько этапов. На первом этапе старая модель разграничения полномочий была заменена новой, заложенной в тексте Федеративного Договора, который затем был инкорпорирован в Конституцию Российской Федерации.
С принятием Конституции Российской Федерации в декабре 1993 года была установлена принципиально новая для Российской Федерации модель разграничения предметов ведения и полномочий, не применявшаяся никогда ранее. Согласно Конституции Российской Федерации устанавливаются три сферы предметов ведения, две из которых прямо фиксируются в тексте Конституции Российской Федерации (предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и
184
субъектов Российской Федерации), а в отношении третьей применяется принцип «остаточной компетенции» (предметы ведения субъектов Российской Федерации).
Вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации связан с несовершенством российского федерализма. В конечном итоге эти проблемы уходят своими корнями в Конституцию Российской Федерации, в присущие ей нечеткость формулировок, противоречия и пробелы. Для этого необходимо отразить в Конституции Российской Федерации порядок взаимодействия Федерации и субъектов Федерации, а также ситуации, в которых допускается договорное разграничение предметов ведения и полномочий. Следуя модели «кооперативного» федерализма, предусматривающей наличие совместной компетенции, и процесс разграничения предметов ведения и полномочий должен быть совместным, что позволит учитывать как общенациональные, так и субъектов Федерации интересы. Осуществленное в Федеральном законе разграничение полномочий, во многом, характеризует достаточно вольное толкование федеральным законодателем статьи 72 Конституции Российской Федерации о совместных предметах ведения.
Дать более чёткое определение общих принципов разграничения предметов ведения и полномочий на конституционном уровне, закрепив приоритетное действие федерального закона, регулирующего правоотношения по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, над договорным способом. При этом целесообразно в федеральном законодательстве перейти от разграничения полномочий по расходным обязательствам к распределению функций по предоставлению бюджетных услуг населению (образовательных, культурных, транспортных, коммунальных и др.) с соответствующим финансовым обеспечением.
Второй уровень проблем связан в значительной степени с «коллизионностью» и в определённой мере несовершенством федеральных
185
законов, принимаемых как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Что, в свою очередь, порождает правовые коллизии и неурегулированность отдельных правоотношений в законодательстве субъектов Российской Федерации, особенно, в практике договорного разграничения предметов ведения и полномочий. Продолжается непоследовательность федеральных органов государственной власти в регулировании отношений по разграничению предметов ведения и полномочий в текущем законодательном регулировании. В федеральных актах нарушаются нормы Конституции Российской Федерации, ограничиваются права субъектов Российской Федерации на законодательное регулирование отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Вопреки основам конституционного строя Российской Федерации, договорное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации допускается только в случаях, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами.
Одновременно, тем самым, федеральный законодатель сузил поле для договорного регулирования, ограничив его исключительно предметами совместного ведения. Из этого следует, что договоры будут применяться только в исключительных случаях, а в силу того, что договор утверждается федеральным законом (имеет силу федерального закона) и предусматривает иное разграничение (т.е. изъятие из общего закона) полномочий, установленное федеральными законами, становится приоритетным перед последним для правоприменителя.
Просматривается перенос основного акцента с договорного разграничения предметов ведения и полномочий на взаимную передачу
осуществления части полномочий в системе органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
