Правовое регулирование предмета совместного ведения РФ и субъектш РФ в сфере государственного регулирования отношений недропользования
|
Введение 3-8
Глава I. Общая характеристика предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в области государственного регулирования отношений недропользования 9-22
§1. Общая характеристика предмета совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ 9-16
§2. Законодательство о недрах как предмет совместного ведения
Российской Федерации и субъектов РФ 16-22
Глава II. Особенности разграничительного процесса по предметам совместного ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в области государственного регулирования отношений недропользования 23-46
§1. Соотношение законодательства о недрах как отрасли российского законодательства и как предмета совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ 23-31
§2. Характеристика совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в области государственного регулирования отношений недропользования как института разграничительного процесса 32-37
§3. Особенности разграничения полномочий между органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов
РФ в области государственного регулирования отношений недропользования 37-46
Глава III. Общая характеристика проблем разграничительного процесса по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в области государственного регулирования отношений недропользования 47-58
§1. Правовой анализ проблем разграничения предметов совместного
ведения Российской Федерации и субъектов РФ в области государственного регулирования отношений недропользования посредством заключения договоров 47-53
§2. Иные проблемы регулирования предмета совместного ведения
Российской Федерации и субъектов РФ в области недропользования 53-58
Заключение 59-66
Список используемой литературы 67-78
Список нормативных правовых актов 67-71
Специальная литература 71-77
Судебная практика 78
Глава I. Общая характеристика предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в области государственного регулирования отношений недропользования 9-22
§1. Общая характеристика предмета совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ 9-16
§2. Законодательство о недрах как предмет совместного ведения
Российской Федерации и субъектов РФ 16-22
Глава II. Особенности разграничительного процесса по предметам совместного ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в области государственного регулирования отношений недропользования 23-46
§1. Соотношение законодательства о недрах как отрасли российского законодательства и как предмета совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ 23-31
§2. Характеристика совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в области государственного регулирования отношений недропользования как института разграничительного процесса 32-37
§3. Особенности разграничения полномочий между органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов
РФ в области государственного регулирования отношений недропользования 37-46
Глава III. Общая характеристика проблем разграничительного процесса по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в области государственного регулирования отношений недропользования 47-58
§1. Правовой анализ проблем разграничения предметов совместного
ведения Российской Федерации и субъектов РФ в области государственного регулирования отношений недропользования посредством заключения договоров 47-53
§2. Иные проблемы регулирования предмета совместного ведения
Российской Федерации и субъектов РФ в области недропользования 53-58
Заключение 59-66
Список используемой литературы 67-78
Список нормативных правовых актов 67-71
Специальная литература 71-77
Судебная практика 78
Предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ является законодательство, регулирующее отношения в области охраны окружающей среды, обеспечения рационального природопользования и экологической безопасности населения и территорий. Собственное значение предмета ведения в праве трудно переоценить, поскольку оно носит системообразующий характер и делает вышеуказанное законодательство самостоятельной отраслью российского законодательства.
Современная структура российского законодательства формировалась исторически по интеграционному пути. Законодательство, как основной регулятор общественных отношений, всегда занимало центральное место в пространстве научно-практических исследований и дискуссий, в том числе и междисциплинарного характера. В этой связи ещё советские ученые в области теории права заметили, что законодательство об охране окружающей среды, регламентирующее весь комплекс общественных отношений, охватывало столь большое количество нормативных актов, что управление ими при помощи единого нормативного правового акта, по существу становилось беспредметным . В настоящем этот подход нашел свое выражение в том, что законодательство, регулирующее недропользование в Российской Федерации, входит в многоуровневую систему экологического законодательства. Экологическое законодательство условно делится на три подсистемы: природоохранное, природоресурсное и экологизированное. Законодательство в области недропользования является составной частью второй подсистемы, а именно, природоресурсного законодательства.
Законодательство в сфере государственного регулирования отношений недропользования продолжает оставаться в системе законодательства в области охраны окружающей среды по причине прямого указания на это ст. 2 ФЗ «Об охране окружающей среды» . В ней указано, что отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются помимо прочего законодательством о недрах и иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования. При этом, не входящими в законодательство в области охраны окружающей среды, закон обозначает санитарно-эпидемиологическое законодательство и законодательство о техническом регулировании, чем изъятия автоматически исчерпываются. Закон основывается на положениях Конституции Российской Федерации .
Единство предмета правового регулирования не исключает разграничения природоохранного и природоресурсного законодательства. В этом находит свое проявление следующая доктринальная позиция законодателя. Цели охраны окружающей среды могут быть достигнуты при условии признания приоритета и опережающего развития природоохранного законодательства в сравнении с природоресурсным законодателством, которому присваивается производное значение. Это необходимо «...потому, что потребительское отношение к природным ресурсам (природопользование) должно быть второстепенным. Только после выполнения всех необходимых природоохранных требований, процедур (нашедших выражение в нормативных правовых актах) те или иные хозяйствующие субъекты, в том числе отдельные граждане, могут приступить к использованию природных ресурсов, параллельно осуществляя все необходимые мероприятия по соблюдению и выполнению требований в области охраны конкретного компонента природной среды, закрепленных уже в природоресурсном законодательстве» . При этом, следует заметить, что следовать доктрине права по вопросам разграничения сферы действия природоохранного и природоресурсного законодательства стало возможным только в настоящее время (точнее, с момента принятия Закона об охране окружающей природной среды в 1991 г.). С возникновением экологического права и его определением как самостоятельной отрасли российского права, произошел переход от политики Советского государства, нацеленной на масштабное освоение природных ресурсов, к экологически ориентированной политике Российской Федерации, нацеленной на охрану окружающей среды в условиях масштабного освоения природных ресурсов. Смена политического курса страны предопределила формирование сложной системы законодательства в области охраны окружающей среды, исходя уже из принципа федерализма, на двух уровнях - федеральном и субъектов РФ.
В данном контексте актуальность темы выпускной квалификационной работы заключается в том, что предмет совместного ведения решает одну из самых важных государственных задач, с одной стороны обеспечивая государственную целостность, а с другой право на самоопределение народов в Российской Федерации. Система законодательства в области охраны окружающей среды, в том числе в области государственного регулирования отношений недропользования, построена на основе единства системы государственной власти, но при условии разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Буквально это означает, что отношения недропользования регулируются Российской Федерацией с учетом законотворческой инициативы её субъектов. В этом смысле единообразие правового регулирования отношений недропользования проявляется в содержании правовых положений действующего законодательства, а многообразие проявляется в различных формах их внешнего выражения . Так, например, Конституция РФ закрепляет, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). Указанная конституционная норма размещена в главе I "Основы конституционного строя" и является определяющей для характера регулирования условий и порядка природопользования в соответствии со ст. 16 Конституции РФ, закрепившей, что положения главы I Конституции РФ составляют основы конституционного строя Российской Федерации .
Предмет совместного ведения в силу своей значимости дает широкие возможности для развития природоресурсного законодательства и, безусловно, является востребованной темой научно-практических исследований междисциплинарного характера . При этом проблемы, связанные с разграничением предмета ведения и полномочий непосредственно в области государственного регулирования отношений недропользования в специальной литературе так и не исследованы. Данная работа является попыткой выявить правовые формы и проблемы регулирования отношений Российской Федерации и ее субъектов по предметам ведения и полномочиям в области государственного регулирования отношений недропользования. Для этого автором работы исследованы следующие вопросы: роль федеральных законов о недропользовании в определении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; договорный порядок регулирования отношений Российской Федерации и ее субъектов по предметам ведения и полномочиям в области недропользования; особенности разграничительного процесса по предмету совместного ведения Российской Федерации и её субъектов в области недропользования; роль соглашений в разграничительном процессе Российской Федерации и ее субъектов; соотношение законодательства об охране окружающей среды с законодательством о недропользовании; соотношение законодательства о недрах как подотрасли российского законодательства и как предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; проблемы распределения полномочий между федеральными органами государственной власти в области недропользования; проблемы распределения полномочий между органами власти субъектов РФ в области недропользования.
Современная структура российского законодательства формировалась исторически по интеграционному пути. Законодательство, как основной регулятор общественных отношений, всегда занимало центральное место в пространстве научно-практических исследований и дискуссий, в том числе и междисциплинарного характера. В этой связи ещё советские ученые в области теории права заметили, что законодательство об охране окружающей среды, регламентирующее весь комплекс общественных отношений, охватывало столь большое количество нормативных актов, что управление ими при помощи единого нормативного правового акта, по существу становилось беспредметным . В настоящем этот подход нашел свое выражение в том, что законодательство, регулирующее недропользование в Российской Федерации, входит в многоуровневую систему экологического законодательства. Экологическое законодательство условно делится на три подсистемы: природоохранное, природоресурсное и экологизированное. Законодательство в области недропользования является составной частью второй подсистемы, а именно, природоресурсного законодательства.
Законодательство в сфере государственного регулирования отношений недропользования продолжает оставаться в системе законодательства в области охраны окружающей среды по причине прямого указания на это ст. 2 ФЗ «Об охране окружающей среды» . В ней указано, что отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются помимо прочего законодательством о недрах и иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования. При этом, не входящими в законодательство в области охраны окружающей среды, закон обозначает санитарно-эпидемиологическое законодательство и законодательство о техническом регулировании, чем изъятия автоматически исчерпываются. Закон основывается на положениях Конституции Российской Федерации .
Единство предмета правового регулирования не исключает разграничения природоохранного и природоресурсного законодательства. В этом находит свое проявление следующая доктринальная позиция законодателя. Цели охраны окружающей среды могут быть достигнуты при условии признания приоритета и опережающего развития природоохранного законодательства в сравнении с природоресурсным законодателством, которому присваивается производное значение. Это необходимо «...потому, что потребительское отношение к природным ресурсам (природопользование) должно быть второстепенным. Только после выполнения всех необходимых природоохранных требований, процедур (нашедших выражение в нормативных правовых актах) те или иные хозяйствующие субъекты, в том числе отдельные граждане, могут приступить к использованию природных ресурсов, параллельно осуществляя все необходимые мероприятия по соблюдению и выполнению требований в области охраны конкретного компонента природной среды, закрепленных уже в природоресурсном законодательстве» . При этом, следует заметить, что следовать доктрине права по вопросам разграничения сферы действия природоохранного и природоресурсного законодательства стало возможным только в настоящее время (точнее, с момента принятия Закона об охране окружающей природной среды в 1991 г.). С возникновением экологического права и его определением как самостоятельной отрасли российского права, произошел переход от политики Советского государства, нацеленной на масштабное освоение природных ресурсов, к экологически ориентированной политике Российской Федерации, нацеленной на охрану окружающей среды в условиях масштабного освоения природных ресурсов. Смена политического курса страны предопределила формирование сложной системы законодательства в области охраны окружающей среды, исходя уже из принципа федерализма, на двух уровнях - федеральном и субъектов РФ.
В данном контексте актуальность темы выпускной квалификационной работы заключается в том, что предмет совместного ведения решает одну из самых важных государственных задач, с одной стороны обеспечивая государственную целостность, а с другой право на самоопределение народов в Российской Федерации. Система законодательства в области охраны окружающей среды, в том числе в области государственного регулирования отношений недропользования, построена на основе единства системы государственной власти, но при условии разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Буквально это означает, что отношения недропользования регулируются Российской Федерацией с учетом законотворческой инициативы её субъектов. В этом смысле единообразие правового регулирования отношений недропользования проявляется в содержании правовых положений действующего законодательства, а многообразие проявляется в различных формах их внешнего выражения . Так, например, Конституция РФ закрепляет, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). Указанная конституционная норма размещена в главе I "Основы конституционного строя" и является определяющей для характера регулирования условий и порядка природопользования в соответствии со ст. 16 Конституции РФ, закрепившей, что положения главы I Конституции РФ составляют основы конституционного строя Российской Федерации .
Предмет совместного ведения в силу своей значимости дает широкие возможности для развития природоресурсного законодательства и, безусловно, является востребованной темой научно-практических исследований междисциплинарного характера . При этом проблемы, связанные с разграничением предмета ведения и полномочий непосредственно в области государственного регулирования отношений недропользования в специальной литературе так и не исследованы. Данная работа является попыткой выявить правовые формы и проблемы регулирования отношений Российской Федерации и ее субъектов по предметам ведения и полномочиям в области государственного регулирования отношений недропользования. Для этого автором работы исследованы следующие вопросы: роль федеральных законов о недропользовании в определении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; договорный порядок регулирования отношений Российской Федерации и ее субъектов по предметам ведения и полномочиям в области недропользования; особенности разграничительного процесса по предмету совместного ведения Российской Федерации и её субъектов в области недропользования; роль соглашений в разграничительном процессе Российской Федерации и ее субъектов; соотношение законодательства об охране окружающей среды с законодательством о недропользовании; соотношение законодательства о недрах как подотрасли российского законодательства и как предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; проблемы распределения полномочий между федеральными органами государственной власти в области недропользования; проблемы распределения полномочий между органами власти субъектов РФ в области недропользования.
Согласно ч. 1 ст. 1 Конституции РФ законодательство РФ о недрах основывается на конституционных положениях. Данное установление не только воспроизводит один из таких элементов основ конституционного строя, закрепленного в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, как верховенство данной Конституции на всей территории Росси. В рассматриваемом положении ч. 1 ст. 1 Конституции РФ подчеркивается комплексный характер законодательства РФ о недрах - самостоятельной отрасли законодательства РФ, не являющейся подотраслью других законодательных отраслей.
Среди конституционных положений, на которых основывается законодательство РФ о недрах, следует назвать, прежде всего, следующие: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36); вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, разграничение государственной собственности, природопользование и законодательство о недрах находятся в совместном ведении России и ее субъектов (п. "в", "г", "д" и "к" ч. 1 ст. 72).
Именно на основании положения п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящего законодательство о недрах к предметам совместного ведения России и ее субъектов, основано определение в ч. 1 ст. 1 Конституции РФ двухуровневой структуры системы нормативных правовых актов, составляющих данную отрасль законодательства:
1) комментируемый Закон и принимаемые в соответствии с ним другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты;
2) принимаемые в соответствии с комментируемым Законом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ .
Следуя логике Конституции РФ законодательство об охране окружающей среды как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - это отнесенная Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сфера общественных отношений в области охраны окружающей среды, которая разграничивается и определяется соответствующими правовыми формами регулирования отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Соответственно законодательство о недрах как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - это отнесенная Конституцией российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сфера общественных отношений в области государственного регулирования вопросов владения, пользования и распоряжения недрами, которая разграничивается и определяется соответствующими правовыми формами регулирования отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Законодательство о недрах как отрасль российского законодательства и законодательство о недрах как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ различается по структуре и объему правового регулирования. Законодательство о недрах как самостоятельная отрасль российского законодательство образует систему нормативных правовых актов, в то время как законодательство о недрах как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ формулирует содержание регулируемых общественных отношений в области недропользования. Кроме того, законодательство о недрах как самостоятельная отрасль российского законодательства значительно шире, чем законодательство о недрах как предмет совместного ведения. Объясняется это тем, что рассматриваемые общественные отношения разграничиваются и устанавливаются конкретными правовыми формами. Соотношение законодательства о недрах, обусловленное различиями в статусе, имеет доктринальный характер.
До настоящего времени законодательство о недрах, являясь по Конституции РФ предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, официально не выделено из природоресурсного блока законодательства об охране окружающей среды. Несмотря на то, что в науке права признан переход от административных к смешанным административным и гражданско - правовым методам регулирования отношений недропользования основанием для выделения горного права в самостоятельную отрасль российского права, только один из его элементов - законодательство о недрах официально считается самостоятельной отраслью в классификаторах отраслей законодательства, утвержденных указами Президента РФ, а включение законодательства о недрах в предмет совместного ведения Конституцией РФ делает этот факт общепризнанным. Однако, условий для выделения предмета и метода горного права в разряд самостоятельных еще недостаточно.
Если представление о структуре предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в области государственного регулирования отношений недропользования как о системе законодательства о недрах очевидно, то в представлениях о правовой природе предмета ведения определенности по-прежнему нет. Так, действующее законодательство не дает определений правовым категориям «исключительного ведения», «совместного ведения», «полномочий», «компетенций». Причем, отсутствие основных дефиниций по вопросам ведения не было свойственно ранее действовавшему законодательству.
В специальной литературе имеет научное обоснование позиция, согласно которой правовая определенность вышеуказанных категорий необходима для понимания их внутреннего наполнения. Терминологическое разночтение правовых категорий в действующем законодательстве стирает грань, например, между разграничением и определением предметов ведения и полномочий. Вместе с тем различно не только содержание и назначение, но и собственно процесс разграничения и определения предметов ведения и полномочий. В связи с чем сложно определить, в рамках какого предмета ведения субъекты Российской Федерации должны осуществлять собственные полномочия: в рамках предмета совместного ведения или в рамках предмета ведения субъектов?
Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в сфере природопользования в науке права характеризуется как конституционно-правовой и комплексный, поскольку включает в свой состав не только конституционные установления, но и нормы земельного, водного, лесного законодательства и законодательства о недрах.
Разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ является важной составляющей предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Разграничительный процесс в этом случае решает важные государственные задачи в области федеративного устройства, рационального территориального планирования и эффективного управления природными ресурсами. Система органов исполнительной власти в сфере природопользования разно уровневая и то, насколько упорядочены взаимоотношения на этих уровнях, зависит реализация принципа федерализма в государственном устройстве. Первой особенностью процесса разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в целом, и в области государственного регулирования отношений недропользования в частности, условно назовем «несоответствие» системообразующего законодательства и структуры органов исполнительной власти. Предмет совместного ведения, согласно положениям Конституции РФ, составляет законодательство об охране окружающей среды, а также земельное, водное, лесное и законодательство о недрах. При обращении к системе федеральных органов исполнительной власти бросается в глаза название главного органа - Министерства природных ресурсов и экологии РФ. Приоритеты в нем явно смещены и не соответствуют доктрине права. Закон о недрах в этом случае мало информативен и о предмете совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ содержит бланкетные нормы. Следующей особенностью системы органов исполнительной власти в области государственного регулирования отношений недропользования является участие отраслевых органов специальной компетенции осуществляют управление охраной окружающей среды в отдельных отраслях народного хозяйства (промышленность, транспорт, оборона, энергетика и т.д.).
Уникальность предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в том числе и законодательства о недрах состоит в том, что формирование его основ происходило автономно на территории Конституционного права. Так, существенную роль в упорядочении в соответствии с основами конституционного строя России государственной власти в составных частях России сыграл Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" , который определил принципы организации государственной власти в субъектах Федерации в той части, в какой это бы не противоречило основам конституционного строя, соответствовало требованиям единства государственной власти в России. Кроме этого, Закон сыграл важную роль в совершенствовании федеративных отношений, которое пошло по пути повышения роли федерального закона и дальнейшем снижении влияния двустороннего договора на регулирование системы разграничения власти по вертикали.
В специальной литературе научное обоснование получила возможность рассматривать разграничение предметов ведения как вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами, а разграничение компетенции и полномочий как вопрос об отношениях между отдельными видами федеральных органов власти и органами власти субъектов федерации. В этом случае ученые усматривают некорректность употребления термина "предметы ведения" органов государственной власти и их полномочия. В отношении конкретного органа государства, по их мнению, должен применяться термин "полномочие". Соответственно в ст. ст. 73 и 77 Конституции Российской Федерации вместо термина "полномочия Российской Федерации" следовало бы использовать термин "компетенция федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения". Доля федеральных законов, в которых правильно используется термин "компетенция органов государственной власти" при ее закреплении, по мнению ученых, незначительна. В качестве примеров приводятся ст. 6 Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации", ст. ст. 3 и 4 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах". Чаще всего в федеральных законах говорится лишь об одном элементе компетенции - о полномочиях органов государственной власти. Вышесказанное создает правовые предпосылки для возникновения проблем разграничительного процесса, осуществляемого, к примеру, посредством заключения договоров.
В этом смысле проблемой разграничительного процесса называется практика незаконного регулирования по предметам совместного ведения. Прямое отношение такая практика имеет к региональному нормотворчеству. Нередки случаи, когда субъекты Федерации, принимая законы по предметам совместного ведения до выхода в свет федерального закона, идут на превышение пределов правового регулирования. Определениями Конституционного Суда и дополнениями в действующее законодательство в очередной раз регламентируется, что по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов должен применяться принцип соответствия, согласно которому конституции и уставы субъектов Российской Федерации должны полностью воспроизводить положения Конституции Российской Федерации. Со временем границы предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в том числе и в области регулирования вопросов недропользования, приобретают все более четкие правовые очертания.
Устанавливая административный и договорный способы распределения полномочий, Конституция РФ не определила конкретную сферу практического применения каждого из них. Этот вопрос также нуждается в правовой определенности в связи с тем, что в соответствии с общими принципами разграничения полномочий федеральными и региональными органами государственной власти, установленными Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 17 декабря 2009 г.), приоритет отдан административному способу.
Область государственного регулирования отношений недропользования относится к основам федеративного устройства стратегического и политического назначения. Развитие законодательства о недрах как предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ полностью опирается на конституционные положения о
66 предмете совместного ведения. Совершенствование законодательства о недрах как предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ полностью зависит от способов решения проблем реализации принципа федерализма.
Среди конституционных положений, на которых основывается законодательство РФ о недрах, следует назвать, прежде всего, следующие: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36); вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, разграничение государственной собственности, природопользование и законодательство о недрах находятся в совместном ведении России и ее субъектов (п. "в", "г", "д" и "к" ч. 1 ст. 72).
Именно на основании положения п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящего законодательство о недрах к предметам совместного ведения России и ее субъектов, основано определение в ч. 1 ст. 1 Конституции РФ двухуровневой структуры системы нормативных правовых актов, составляющих данную отрасль законодательства:
1) комментируемый Закон и принимаемые в соответствии с ним другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты;
2) принимаемые в соответствии с комментируемым Законом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ .
Следуя логике Конституции РФ законодательство об охране окружающей среды как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - это отнесенная Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сфера общественных отношений в области охраны окружающей среды, которая разграничивается и определяется соответствующими правовыми формами регулирования отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Соответственно законодательство о недрах как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - это отнесенная Конституцией российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сфера общественных отношений в области государственного регулирования вопросов владения, пользования и распоряжения недрами, которая разграничивается и определяется соответствующими правовыми формами регулирования отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Законодательство о недрах как отрасль российского законодательства и законодательство о недрах как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ различается по структуре и объему правового регулирования. Законодательство о недрах как самостоятельная отрасль российского законодательство образует систему нормативных правовых актов, в то время как законодательство о недрах как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ формулирует содержание регулируемых общественных отношений в области недропользования. Кроме того, законодательство о недрах как самостоятельная отрасль российского законодательства значительно шире, чем законодательство о недрах как предмет совместного ведения. Объясняется это тем, что рассматриваемые общественные отношения разграничиваются и устанавливаются конкретными правовыми формами. Соотношение законодательства о недрах, обусловленное различиями в статусе, имеет доктринальный характер.
До настоящего времени законодательство о недрах, являясь по Конституции РФ предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, официально не выделено из природоресурсного блока законодательства об охране окружающей среды. Несмотря на то, что в науке права признан переход от административных к смешанным административным и гражданско - правовым методам регулирования отношений недропользования основанием для выделения горного права в самостоятельную отрасль российского права, только один из его элементов - законодательство о недрах официально считается самостоятельной отраслью в классификаторах отраслей законодательства, утвержденных указами Президента РФ, а включение законодательства о недрах в предмет совместного ведения Конституцией РФ делает этот факт общепризнанным. Однако, условий для выделения предмета и метода горного права в разряд самостоятельных еще недостаточно.
Если представление о структуре предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в области государственного регулирования отношений недропользования как о системе законодательства о недрах очевидно, то в представлениях о правовой природе предмета ведения определенности по-прежнему нет. Так, действующее законодательство не дает определений правовым категориям «исключительного ведения», «совместного ведения», «полномочий», «компетенций». Причем, отсутствие основных дефиниций по вопросам ведения не было свойственно ранее действовавшему законодательству.
В специальной литературе имеет научное обоснование позиция, согласно которой правовая определенность вышеуказанных категорий необходима для понимания их внутреннего наполнения. Терминологическое разночтение правовых категорий в действующем законодательстве стирает грань, например, между разграничением и определением предметов ведения и полномочий. Вместе с тем различно не только содержание и назначение, но и собственно процесс разграничения и определения предметов ведения и полномочий. В связи с чем сложно определить, в рамках какого предмета ведения субъекты Российской Федерации должны осуществлять собственные полномочия: в рамках предмета совместного ведения или в рамках предмета ведения субъектов?
Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в сфере природопользования в науке права характеризуется как конституционно-правовой и комплексный, поскольку включает в свой состав не только конституционные установления, но и нормы земельного, водного, лесного законодательства и законодательства о недрах.
Разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ является важной составляющей предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Разграничительный процесс в этом случае решает важные государственные задачи в области федеративного устройства, рационального территориального планирования и эффективного управления природными ресурсами. Система органов исполнительной власти в сфере природопользования разно уровневая и то, насколько упорядочены взаимоотношения на этих уровнях, зависит реализация принципа федерализма в государственном устройстве. Первой особенностью процесса разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в целом, и в области государственного регулирования отношений недропользования в частности, условно назовем «несоответствие» системообразующего законодательства и структуры органов исполнительной власти. Предмет совместного ведения, согласно положениям Конституции РФ, составляет законодательство об охране окружающей среды, а также земельное, водное, лесное и законодательство о недрах. При обращении к системе федеральных органов исполнительной власти бросается в глаза название главного органа - Министерства природных ресурсов и экологии РФ. Приоритеты в нем явно смещены и не соответствуют доктрине права. Закон о недрах в этом случае мало информативен и о предмете совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ содержит бланкетные нормы. Следующей особенностью системы органов исполнительной власти в области государственного регулирования отношений недропользования является участие отраслевых органов специальной компетенции осуществляют управление охраной окружающей среды в отдельных отраслях народного хозяйства (промышленность, транспорт, оборона, энергетика и т.д.).
Уникальность предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в том числе и законодательства о недрах состоит в том, что формирование его основ происходило автономно на территории Конституционного права. Так, существенную роль в упорядочении в соответствии с основами конституционного строя России государственной власти в составных частях России сыграл Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" , который определил принципы организации государственной власти в субъектах Федерации в той части, в какой это бы не противоречило основам конституционного строя, соответствовало требованиям единства государственной власти в России. Кроме этого, Закон сыграл важную роль в совершенствовании федеративных отношений, которое пошло по пути повышения роли федерального закона и дальнейшем снижении влияния двустороннего договора на регулирование системы разграничения власти по вертикали.
В специальной литературе научное обоснование получила возможность рассматривать разграничение предметов ведения как вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами, а разграничение компетенции и полномочий как вопрос об отношениях между отдельными видами федеральных органов власти и органами власти субъектов федерации. В этом случае ученые усматривают некорректность употребления термина "предметы ведения" органов государственной власти и их полномочия. В отношении конкретного органа государства, по их мнению, должен применяться термин "полномочие". Соответственно в ст. ст. 73 и 77 Конституции Российской Федерации вместо термина "полномочия Российской Федерации" следовало бы использовать термин "компетенция федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения". Доля федеральных законов, в которых правильно используется термин "компетенция органов государственной власти" при ее закреплении, по мнению ученых, незначительна. В качестве примеров приводятся ст. 6 Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации", ст. ст. 3 и 4 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах". Чаще всего в федеральных законах говорится лишь об одном элементе компетенции - о полномочиях органов государственной власти. Вышесказанное создает правовые предпосылки для возникновения проблем разграничительного процесса, осуществляемого, к примеру, посредством заключения договоров.
В этом смысле проблемой разграничительного процесса называется практика незаконного регулирования по предметам совместного ведения. Прямое отношение такая практика имеет к региональному нормотворчеству. Нередки случаи, когда субъекты Федерации, принимая законы по предметам совместного ведения до выхода в свет федерального закона, идут на превышение пределов правового регулирования. Определениями Конституционного Суда и дополнениями в действующее законодательство в очередной раз регламентируется, что по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов должен применяться принцип соответствия, согласно которому конституции и уставы субъектов Российской Федерации должны полностью воспроизводить положения Конституции Российской Федерации. Со временем границы предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в том числе и в области регулирования вопросов недропользования, приобретают все более четкие правовые очертания.
Устанавливая административный и договорный способы распределения полномочий, Конституция РФ не определила конкретную сферу практического применения каждого из них. Этот вопрос также нуждается в правовой определенности в связи с тем, что в соответствии с общими принципами разграничения полномочий федеральными и региональными органами государственной власти, установленными Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 17 декабря 2009 г.), приоритет отдан административному способу.
Область государственного регулирования отношений недропользования относится к основам федеративного устройства стратегического и политического назначения. Развитие законодательства о недрах как предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ полностью опирается на конституционные положения о
66 предмете совместного ведения. Совершенствование законодательства о недрах как предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ полностью зависит от способов решения проблем реализации принципа федерализма.
Заказать работу
Заявка на оценку стоимости
Это краткая форма заказа. После ее заполнения вы перейдете на полную форму заказа работы
Каталог работ (130502)
- Бакалаврская работа (31388)
- Диссертация (960)
- Магистерская диссертация (18319)
- Дипломные работы, ВКР (53194)
- Главы к дипломным работам (2108)
- Курсовые работы (9669)
- Контрольные работы (6188)
- Отчеты по практике (1308)
- Рефераты (1450)
- Задачи, тесты, ПТК (616)
- Ответы на вопросы (154)
- Статьи, Эссе, Сочинения (911)
- Бизнес-планы (49)
- Презентации (101)
- РГР (84)
- Авторефераты (РГБ) (1691)
- Диссертации (РГБ) (1879)
- Прочее (433)
Новости
06.01.2018
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
Помощь в выполнении учебных и научных работ на заказ ОФОРМИТЬ ЗАКАЗ
дальше»» Все новости
Статьи
- Где лучше заказывать диссертации и дипломные?
- Выполнение научных статей
- Подготовка диссертаций
- Подводные камни при написании магистерской работы
- Помощь в выполнении дипломных работ
»» Все статьи
Заказать работу
Заявка на оценку стоимости
Это краткая форма заказа. После ее заполнения вы перейдете на полную форму заказа работы
