В заключении работы подведём её итоги и сформулируем общие выводы и рекомендации, направленные на совершенствование существующего нормативно-правового регулирования.
Институт Уполномоченного по правам человека возник в качестве одного из значимых элементов общественного контроля за соблюдением, со стороны государства, важнейших его обязательств в сфере обеспечения прав и свобод личности.
С точки зрения формулирования понятий, определяющих данный институт, в зарубежном законодательстве и правоприменительной практике фигурирует такая категория, как «омбудсмен» (от древнескандинавского «полномочие», «поручение»). В российской правовой действительности, по сути, аналогичный правовой институт именуется «Уполномоченный по правам человека». Тем не менее, нормативное определение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по-прежнему отсутствует в нормах действующего федерального законодательства.
Исходя из сказанного, а также основываясь на положениях действующего законодательства, можно сформулировать следующее определение:
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации - это назначаемое Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации должностное лицо, призванное обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Институт Уполномоченного по правам человека можно рассматривать в качестве универсального средства достижения высокой цели защиты прав и свобод личности, выступающего своеобразным связующим звеном между государством в лице органов, обладающих властными полномочиями, и личностью. Суть в том, что Уполномоченный по правам человека не подменяет собой какие-либо иные органы государства, или же иных должностных лиц, а лишь способствует выполнению установленных для них законом функций в интересах обратившегося лица.
Отсутствие властных полномочий и прав издания правовых документов делает его процессуальный статус ещё более специфичным. Вполне закономерно, что, с учётом сказанного, анализируемый институт не включён законодателем в состав какой-либо из фундаментальных ветвей государственной власти и не наделён таким инструментом власти, как властно-распорядительные функции, что делает его сходным по своей сути с рядом иных институтов гражданского общества.
Обращаясь к требованиям, предъявляемым законодателем к кандидату на должность Уполномоченного по правам человека в РФ, следует констатировать, что в законодательстве не предусмотрено даже таких, казалось бы, базовых элементов оценки опыта и наличия соответствующих знаний, как образование и стаж работы в конкретной сфере деятельности, что позволяет прийти к парадоксальному выводу о том, что претендовать на должность Уполномоченного по правам человека в РФ может даже лицо, не только не имеющее высшего юридического образования (что является распространённым критерием, предусматриваемым в отношении кандидатов на высшие государственные должности), но и не имеющее высшего образования вообще.
Однако предполагается, что кандидат на данную должность должен обладать такими познаниями, что должно носить не только субъективный, но и объективный характер.
Таким образом, анализ критериев, которым должен соответствовать претендент на должность Уполномоченного по правам человека, позволяет выдвинуть предложение по совершенствованию их нормативной регламентации, в целях создания объективных основ оценки кандидатуры предъявляемым требованиям.
Представляется целесообразным, как минимум, нормативно обозначить необходимость наличия высшего юридического образования для кандидата на должность Уполномоченного по правам человека в РФ. В предлагаемой редакции, ст. 6 Закона №1-ФКЗ может выглядеть следующим образом: «На должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее высшее юридическое образование, соответствующие познания в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыт их защиты».
В своей деятельности, связанной с реализацией обозначенной Законом компетенции, Уполномоченный по правам человека в РФ рассматривает жалобы, которые являются основной формой обращения.
Что касается сроков подачи жалобы, то в соответствии со ст. 17 Закона №1-ФКЗ, заинтересованное в её разрешении лицо должно подать таковую в срок не позднее одного года со дня нарушения права или с того дня, когда заявителю стало об этом известно. При этом, законодатель не предусматривает возможность продления этого срока, хотя, потенциально, причины пропуска указанного срока могут быть уважительными. Учитывая важность анализируемой сферы, данный срок видится достаточно коротким, в связи с чем представляется возможным увеличить его до трёх лет, по аналогии со сроком исковой давности.
Таким образом, ч. 1 ст. 17 Закона №1-ФКЗ можно изменить следующим образом: «1. Жалоба должна быть подана Уполномоченному не позднее трёх лет со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении».
Правозащитная деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ органично дополняется деятельностью создаваемых на региональном уровне Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.
Несмотря на то, что деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ посвящён отдельный Федеральный конституционный закон, подобного регулирования в отношение Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ не осуществлено.
Институт региональных Уполномоченных по правам человека функционирует в отсутствие единого нормативного фундамента, а на основе достаточно разноплановых законодательных актов субъектов РФ, устанавливающих, кроме того, разную компетенцию в отношение Уполномоченных соответствующих регионов России. Это ведёт к определённому диссонансу и не способствует полноценной защите прав и свобод личности.
Следует сказать о том, что определённая основа для закрепления на территории РФ статуса регионального уполномоченного по правам человека в качестве общефедерального всё же была произведена в 2015 г., однако, такой вариант регулирования статуса и полномочий Уполномоченных регионального уровня видится «половинчатым» - не полным. Как представляется, регламентация полномочий указанных субъектов должна быть более системной, подробной и основательной, позволяющей достигнуть единообразия в регулировании.
Таким образом, для повышения эффективности защиты прав и свобод личности на уровне субъектов РФ, а также для обеспечения единообразия полномочий Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, видится необходимым принятие отдельного Федерального закона «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации», где следует обозначить весь комплекс вопросов, связанных с определением статуса региональных Уполномоченных по правам человека, а также соответствующие эффективные инструменты правозащитной деятельности регионального уровня.
Помимо этого, целесообразно предусмотреть законную возможность Уполномоченных регионов обращаться в суд с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи, что может помочь действовать Уполномоченным более эффективно в определённых ситуациях, обращаясь, минуя прокуратуру, непосредственно в судебные органы.
Также представляется необходимым внести изменения в федеральное и региональное законодательство с целью повышения роли и значения ежегодных докладов уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и её субъектах. Придание большего юридического значения названным документам, более широкое освещение их в СМИ, а также сети Интернет, распространение их среди населения, безусловно, будут способствовать повышению уровня обеспечения гарантий соблюдения и защиты прав и свобод граждан.
Таким образом, ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в РФ и Уполномоченных регионального уровня может превратится в дополнительный правозащитный инструмент.
Вызывающим бурную полемику в науке является вопрос о юридической силе принимаемых Уполномоченным по правам человека в РФ решений, так как эти решения не имеют властно-распорядительного характера и посредством данных актов принятое госорганом, или должностным лицом решение нельзя отменить, отняв у него юридическую силу.
Тем не менее, в вопросе наделения такого должностного лица, как Уполномоченный по правам человека в РФ законодателю следует быть весьма сдержанным - поскольку данный субъект не должен подменять в своей деятельности иные органы государства, дублируя их полномочия, имеющие властную, императивную направленность.
Таким образом, в этом вопросе необходим взвешенный подход. Представляется, что Уполномоченный федерального уровня наделён достаточно действенным инструментарием и вопрос должен стоять не относительно его расширения, а относительно повышения эффективности использования уже имеющихся средств.
Исключение составляет обсуждаемый в науке вопрос уточнения и расширения полномочий Уполномоченного по правам человека в РФ в направлении способствования совершенствованию российского законодательства в области защиты прав и свобод личности.
Осуществляемая Уполномоченным работа способствует совершенствованию российского законодательства в области защиты прав и свобод личности на началах демократического и правового государства - тем не менее, имеющиеся для этого инструменты не являются совершенными. Например, Уполномоченный не имеет права законодательной инициативы, что не позволяет ему в полной мере способствовать совершенствованию нормативно-правовой базы государства. Имеющееся в ч. 2 ст. 31 Закона №1- ФКЗ право Уполномоченное на обращение к субъектам законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в законодательстве, достаточно сложно реализуется на практике, ведь такое обращение не обязывает субъекта законодательной инициативы провести соответствующую работу по внесённому предложению.
Для повышения эффективности данной деятельности в рассматриваемом аспекте, представляется целесообразным дополнить ст. 31 Закона №1-ФКЗ ч. 2 следующего содержания: «2. Данные предложения и замечания обязательны для рассмотрения субъектами, указанными в части 1 настоящей статьи, которые, в течение одного месяца со дня получения предложения или замечания, обязаны дать Уполномоченному по правам человека письменный ответ о результатах рассмотрения».
Также в данном контексте заслуживает дополнительной проработки вопрос наделения Уполномоченного по правам человека в РФ правом законодательной инициативы, неоднозначно решаемый в науке.
В ряде зарубежных государств развитие института омбудсмена пошло по пути выделения специализированных должностных лиц, которые реализовывали свои полномочия по отдельным направлениям правозащиты. В Российской Федерации уже сформировалась отчётливо видимая практика расширения функциональной специализации уполномоченного по правам человека, в результате чего в ряде сфер государственной и общественной жизни появились специализированные уполномоченные.
На данный момент выделен целый ряд специализированных уполномоченных, чей функционал нашёл нормативное закрепление (например, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Российской Федерации, Уполномоченный по правам потребителей финансовых услуг).
Полагаем, что введение каждого специализированного уполномоченного в структуре правозащитной деятельности Российской Федерации должно производиться только после всестороннего и объективного анализа, направленного на установление действительной обоснованности выделения конкретного уполномоченного по соответствующей сфере, поскольку создавать таковых можно до бесконечности, сужая конкретную сферу прав и свобод личности до множества подсфер.
Таким образом, законодателю в данном вопросе следует проявлять сдержанность и вдумчивость, исключая стихийное, малообоснованное выделение фигур новых уполномоченных.
В настоящее время в науке активно обсуждаются инициативы по назначению уполномоченного по защите прав потребителей, уполномоченного по защите прав инвалидов, уполномоченного по защите прав военнослужащих, уполномоченного по защите прав беженцев.
Можно констатировать, что в законодательном регулировании деятельности отраслевых уполномоченных, учитывая региональный аспект, а также их многообразие, нет достаточной системности. В качестве варианта решения данной проблемы можно предложить принятие рамочного документа, направленного на регулирование деятельности специализированных уполномоченных, что способствовало бы систематизации в данном направлении и обеспечивало определённое единообразие регулирования, а значит - большую целостность и эффективность.
Таким образом, законодателю необходимо продолжать вести работу, направленную на совершенствование правового регулирования, а также практики его реализации в отношение всей системы уполномоченных по правам человека, представляющей собой совокупность существующих на федеральном и региональном уровне (уровне отдельных субъектов Российской Федерации) уполномоченных по правам человека (включая специализированных), объединенных общими целями, задачами, формами и методами деятельности, взаимодействующих друг с другом в данном правовом качестве.
Таким образом можно будет надеяться на планомерное усиление гарантий защищённости прав и свобод личности, а также повышение эффективности работы Уполномоченных, направленной на защиту уже нарушенных прав.

Купить