МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ИНСТИТУТ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
ПУБЛИКАЦИИ
Купить

Актуальность темы исследования. Институт местного самоуправления относится к основам конституционного строя Российской Федерации, является одним из элементов правового государства и служит важной гарантией обеспечения прав граждан на участие в управлении делами государства и местного сообщества. Особую роль этот институт играет в процессе становления гражданского общества.
В течение последнего десятилетия в Российской Федерации постепенно формируется современная система местного самоуправления. В Конституции РФ и федеральных законах закреплены основные принципы и черты российской модели организации местного самоуправления. Многое сделано в плане обеспечения организационных, политико-правовых условий для создания и функционирования органов местного самоуправления. Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой положены законодателями в основу концепции построения системы местного самоуправления в нашей стране. По мнению экспертов Совета Европы, наш базовый Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вполне соответствует этой Хартии, в которой записано: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
Тема управления местными сообществами (самоуправление) является одной из главных для большинства научных дисциплин: истории, политологии, права, социологии и др. В настоящее время появилась и преподается самостоятельная научная дисциплина «муниципальное право», в оборот введено понятие «муниципальная политика».
В советское время местное самоуправление под названием «местная власть» имело свою специфику в рамках структуры авторитарно-партийного управления. С одной стороны, система Советов представляла собой тип власти, основанный на выборах органов разного уровня, начиная с самого низшего (сельского и поселкового), вовлекала в сферу местного самоуправления огромное количество людей (выборных лиц, управленцев, общественность), а с другой стороны - она осуществляла множество функций управления и представительства, являясь винтиком иерархической системы в законодательной и исполнительной власти государства.
Этот опыт в определенной мере сохраняет свое значение в повседневной практике ведения местных дел, поскольку слишком радикальное отторжение этого наследия в России в начале 1990-х годов привело к трудным и болезненным процессам переоценки и поиска новых основ государственного устройства.
Становление института местного самоуправления в современной России проходит в настоящее время переломный этап. Его трудная судьба обусловлена разными обстоятельствами: меняющимися политическими установками, сменой теоретических взглядов, осмыслением собственного и зарубежного опыта. Тем самым определяется необходимость социально-политического осмысления проблем реформирования российского государства и становления гражданского общества во взаимодействии с системой местного самоуправления.
Значимость работы продиктована и тем, что правоведы в постперестроечное время стали пионерами возрождения научного интереса к проблемам местного самоуправления. Книга В.А. Фадеева «Муниципальное право» в России», изданная в 1994 году, стала наиболее полным и универсальным исследованием. В ней через призму юридической науки были рассмотрены практически все принципы организации местного самоуправления, включая политические. Однако в рамках юридической науки многое может быть обобщено только в формально-правовом смысле. Обращение же к политическому исследованию природы местного самоуправления исключило бы правовую формализованность, односторонность исследования проблемы.
Таким образом, контекст политической науки, думается, более благоприятен для встречи с явлением, природа которого только формируется, нежели контекст юридической науки, которая более склонна к упорядочивающейся классифицирующей и процессуальной деятельности в заданном пространстве.
Объектом исследования выступает институт местного самоуправления как фактор, способствующий становлению гражданского общества.
Предмет исследования - политико-правовые аспекты взаимосвязи местного самоуправления и других элементов гражданского общества.
Степень научной разработанности проблемы.
Теоретической основой политологического исследования гражданского общества и местного самоуправления явились труды зарубежных и отечественных политологов, социологов, философов и правоведов.
В развитии идей и концепций гражданского общества можно выделить несколько этапов.
Первый этап. Исторически идея гражданского общества восходит к политико-правовой мысли Древней Греции (Платон, Аристотель), когда сложились представления о гражданстве и гражданине и возникло понятие общества как совокупности граждан, находящихся в системе связей и взаимоотношений.
Второй этап в развитии идей гражданского общества связан с разработкой теории данного института рядом мыслителей Нового времени, и, прежде всего, Г. Гроцием и Т. Гоббсом, которые изложили принципиально новую концепцию гражданского общества, возникающего при переходе от природного (естественного) к упорядоченному культурному обществу, граждане которого дисциплинированы властью государства. Этот период связан с переходом на капиталистический путь развития, где создавались новые, сплачивающие общество механизмы, основанные на личной политической и экономической свободе индивидов, где гражданское общество представлялось как сфера деятельности различных общественных институтов.
Основой учения Г. Гроция о гражданском обществе являлась отдельная личность, обладающая свободой в рамках закона. Ее естественные права гарантируются правом и моралью. Государство выступает лишь необходимым институтом, основная задача которого заключается в охране гражданского общества, прав и законных интересов личности.
Дальнейшее развитие идеи о переходе общества из естественного состояния, основанного на силе, к объединению на основе закона, права, морали получили в исследованиях Дж. Локка, И. Канта, Ш.-Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и других мыслителей.
Не обошли эту проблему и деятели Русского просвещения - Б.А. Кистяковский, Б.Н. Чичерин, П.И. Новгородцев, К.Д. Кавелин, С.Л. Франк и другие ученые конца XIX - начала XX вв.
Третий этап. Внимание к проблемам развития гражданского общества возрастает в переходные периоды, как это произошло в конце XX столетия. В связи с качественными изменениями общества на Западе и кризисом модели социализма в СССР, в странах Восточной Европы и ряде стран Азии предпринимаются попытки найти новые подходы к их анализу. Об этом - работы А. Арато, З. Баумана, В. Корпи, Д. Тойнби, Ю. Хабермас, Й. Шапиро, Ф. Шмиттер и др. В отечественной литературе концепцию гражданского общества активно разрабатывают В.В. Витюк, А.В. Гайда, К.С. Гаджиев, Г.Г. Дилигенский, А.Ф. Зотов, Б.И. Коваль, Ю.А. Красин, А.П. Кочетков, И.И. Кравченко, И.Б. Левин, А.И. Соловьев, К.Г. Холодковский, В.Г. Хорос и другие ученые.
В контексте общеметодологических аспектов нашего исследования заслуживают внимание работы зарубежных (Г. Алмонд, С. Верба, Дж. Коулман, Р. Патнэм, Ю. Хабермас) и отечественных (С.Ю. Барсукова, З.А. Грунт, О.Е. Кузина, А.С. Мадатов, Л.С. Мамут, М.Н. Новицкая, В.Н. Руденкин, Т.Н. Самсонова, Л.В. Сморгунов, А.И. Щербинин и др.) ученых, в которых рассматриваются проблемы формирования гражданина и гражданственности, гражданской культуры, политического и общественного участия.
Определенную ценность имеют работы, посвященные исследованию советской политической культуры, помогающие существенно углубить представления о гражданском обществе в этот период отечественной истории. В этом плане большой интерес представляют труды Р.Г. Апресяна, Б.Б. Багирова, Э.Я. Балатова, Н.И. Бирюкова, Ю.Р. Вишневского, Г.Г. Водолазова, В.В. Волкова, Л.А. Гордона, А.А. Гусенова, Г.Г. Дилигенского, Ю.А. Ермакова, Л.Н. Когана, И.М. Клямкина, Ю.А. Левады, В.М. Межуева, В.Н. Руденкина, Э.Ю. Соловьева, М.Г. Флямера, В.Т. Шапко и др.
Концепция гражданского общества тесно связана с теорией либерального государства, которая ставила вопрос о свободе личности как гражданина, свободного от государства.
«Именно либеральная теория выражает магистральный путь развития человеческого общества - движение всего человечества от традиционных цивилизаций, в которых господствует власть и ритуальная идеология, к либеральным цивилизациям, центром и смыслом существования которых становятся человек, его свобода, высокий статус личности, его достоинство и неотъемлемые права», - так говорит о «классике» либерализма известный российский ученый С. С. Алексеев.
Теория и практика либерализма во многом связаны с ролью местного самоуправления в структуре гражданского общества.
Понятие местного самоуправления, систему его органов, связь этих органов с населением и центральными органами власти исследовали ещё русские философы, историки, правоведы начала XX века: А.Д. Градовский, И.И. Евстихиев, Н.И. Лазаревский, М.И. Свешников, Н.А. Бердяев, Н.Я. Данилевский, И.А. Ильин, Н.М. Карамзин, A. Е. Пресняков, В.С. Соловьёв, А.В. Васильчиков, М.А. Курчинский, П.Н. Подлигайлов и др. Структура органов местного самоуправления является предметом исследования В.В. Володина, В.Л. Ясюнуса, Ю.А. Тихомирова, А.И. Широкова, С.Н. Юркова.
В первой половине 90-х гг. XX в. выходили работы С. А. Авакьяна, B. И. Васильева, И.В. Выдрина, Л.Т. Болтенковой, В.Г. Барабашева, Н.С. Тимофеева, В.И.Фадеева и др., посвящённые политико-правовому анализу принципов организации местного самоуправления, точнее, тем моделям, на которых базировались законопроекты о местном самоуправлении, и принятому в августе 1995 года закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В периодической печати (федеральной, региональной) начала регулярно описываться практика реформы местного самоуправления. Рассматривались, как правило, отдельные аспекты таковой - бюджет и финансы, вопросы муниципальной собственности, проблемы территориального деления, организация коммунального хозяйства и социальной сферы, уставов муниципальных образований, кадров. Некоторые из этих материалов, по сути, являлись исследованиями отдельных проблем (В.В. Куликов, В.А. Рыжков). При этом авторы постоянно отсылали к политике и констатировали политическое значение реформы. Но материалов, посвящённых собственно политическому анализу местного самоуправления, оказалось немного.
В этой связи нельзя не упомянуть одного из крупнейших западных исследователей Local government А. Нортона, который как раз подчёркивал ведущую роль в организации системы местного самоуправления - политического начала .
В современной России политический анализ местного самоуправления возник с некоторым опозданием. Большинство политических разработок этого периода, осуществлённых как правоведами (Г.В. Атаманчук, Н.А. Емельянов, Л.В. Гильченко, Л.Е. Лаптева, И.А. Умнова и др.), так и политологами (М.А. Афанасьев, B. Я. Гельман, Г.В. Марченко, В.В. Бакушев и др.), либо не основывались на эмпирических данных, либо носили характер «хроники современности».
Очевидно, что выход российских правоведов за рамки чисто правовых аспектов был обусловлен объективной невозможностью реализации принципа полноты описания предмета, не имевшего строгих очертаний.
Важную роль в научном понимании местного самоуправления в 1997-98 гг. стали играть исследования финансовых основ местного самоуправления (С.С. Митрохин, Л.И. Пронина).
Появились научные публикации В.Я Гельмана, С.С. Митрохина, C. И. Рыженкова, касающиеся перспектив политического исследования местного самоуправления.
Главным событием нынешнего периода следует считать появление работ, в которых предприняты попытки обобщения материала и осмысление опыта, накопленных на предыдущих стадиях. Так, ряд работ говорят о том, что становление муниципального права в российском правоведении - свершившийся факт (исследования О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, комментарии к закону «Об общих принципах...», статьи О.В. Саврасовой, Л.Е. Лаптевой).
Кроме того, начал приобретать осмысленность традиционный для России историко-генетический подход к проблемам местного самоуправления (статьи В.Л. Абрамова, А.Н. Дементьева). Появляются новые методы и темы исследований - социологические (Ж.Т. Тощенко), аксиологический подход (Ф.М. Бородкин) местного самоуправления.
Наконец, среди ученых и практиков интерес вызывает ряд обобщающих работ и материалов конференций по проблемам федерализма и местного самоуправления в России. (Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России: Материалы конференции 31 октября 1998 г. М., 1998; Государственное управление и местное самоуправление в полиэтнической и социокультурной среде: Материалы международного симпозиума в г.Туапсе 7-9 июля 1999 г. Ростов-на-Дону, Туапсе, 1999; Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы: Сб. статей и обзоров ИНИОН. М., 1993; и др.).
Основные дискуссии, посвященные анализу местного самоуправления как института развития гражданского общества разворачиваются, главным образом, на страницах научных переодических изданий, носят фрагментарный характер, и значительная часть обсуждаемых проблем остается недоступной для широкой аудитории. В связи с этим ощущается недостаток специализированных работ в данной области и анализа их с точки зрения теории политики, истории и методологии политической науки, осмысления процессов и тенденций, протекающих в рамках государства, особенно в контексте становления гражданского общества и демократических отношений в современной России.
Целью диссертационной работы является исследование роли и значения института местного самоуправления в становлении гражданского общества в современной России.
В рамках достижения поставленной цели представляется необходимым решение целого ряда более конкретных научных и теоретических задач:
- исследование теоретических и методологических проблем становления гражданского общества и местного самоуправления (институциональный анализ);
- обоснование политико-правовых аспектов взаимоотношений местного самоуправления, публичной власти и гражданского общества;
- выявление особенностей политики реформирования современной модели местного самоуправления в России.
Теоретико-методологические основы диссертационной работы определяются сложностью и междисциплинарностью объекта и предмета исследования.
Комплексный междисциплинарный характер феномена «местное самоуправление» предопределяет развернутую базу его исследования. Понятно, что провести всеобъемлющий анализ конкретной проблемы, не имея серьезной политико-правовой основы, весьма трудно. Поэтому общеметодологическую базу настоящего исследования составляет диалектический метод научного познания объективного мира, основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы теоретического анализа (системно-структурный подход, историко-хронологический, сравнительный методы).
Научная новизна исследования состоит в разработке и вынесении на защиту следующих положений:
1. В диссертационной работе проведено исследование местного самоуправления, с одной стороны, как института публичной власти, а с другой стороны, как одного из важнейших институтов реального становления гражданского общества. В таком контексте диалектика взаимоотношений публичной власти, местного самоуправления и гражданского общества рассматривается практически впервые.
2. Местное самоуправление, являясь одним из уровней публичной власти, артикулирует и аккумулирует интересы населения, выступает как «посредник» (медиатор) между территориальным сообществом и органами государственной власти (федеральной и региональной). Вместе с тем различные институциональные формы местного самоуправления осуществляют непосредственную реализацию потребностей граждан и формируют гражданскую культуру.
3. Демократический характер местного самоуправления в системе публичной власти реализуется через развитие прямой и представительной демократии: референдум, сход граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания граждан, конференция граждан (собрание делегатов), обращение в органы местного самоуправления, что делает реальное становление и функционирование гражданского общества.
4. В ходе проведенного исследования делается вывод о том, что сложившаяся в современной России и вновь реформируемая модель местного самоуправления сохраняет традиционную противоречивость:
- реформы местного самоуправления, инициируемые государственной властью, нередко ограничиваются этой же властью и затем сводятся на нет, а начинающиеся новые реформы нередко отрицают старые;
- смысл проводимых властью реформ порой непонятен населению и поэтому не порождает должной инициативы снизу, и, следовательно, не способствуют формированию реального местного самоуправления и гражданского общества.
5. В теоретическом отношении работа носит комплексный междисциплинарный характер, в ней исследованы взаимосвязи политических и правовых и политико-правовых явлений и процессов.
Практическая ценность исследования. Полученные результаты исследования могут быть использованы в качестве теоретического и методологического инструментария при рассмотрении аспектов взаимоотношений местного самоуправления и гражданского общества. Материалы и выводы диссертации могут оказаться полезными работникам муниципальных органов власти, а также руководителям и активистам общественных организаций. Положения диссертации могут найти применение в учебном процессе при разработке учебных курсов и спецкурсов по праву, политологии, истории.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования отражены в 9 опубликованных работах, излагались автором на научных семинарах, в публичных выступлениях, на научно-практических конференциях: «Современные проблемы юридической науки». Уральская региональная научно-практическая конференция. Екатеринбург, 1997; «Проблемы юридического образования». Межвузовская научно-практическая конференция. Екатеринбург, 1998; Международная конференция «Проблемы истории государственного управления (к 200- летию министерства системы управления в России)», С. Петербургский государственный университет, 8-9 октября 2002 г.; Межвузовская научно-практическая конференция «Юридическая наука: проблемы и перспективы». Великий Новгород, 30 сентбря-1 октября 2005 г. По результатам исследования проходили выступления в Уральском юридическом институте МВД РФ, Уральском институте коммерции и права.
Основные положения диссертационного исследования были обсуждены на заседаниях кафедр истории политических учений факультета политологии и социологии и кафедры социально-политических наук Уральского государственного университета им. А.М. Горького.
Структура диссертации определена целью, исследовательскими задачами и общей концепцией. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, 6 приложений и библиографии, включающей 171 наименований. Содержание работы изложено на 164 страницах.

Купить