Помощь студентам в учебе
Конституционно-правовой государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального Округа
|
Введение 4
Глава I. Теоретические и исторические предпосылки становления конституционно-правового статуса парламентов субъектов федерации в России и современном мире 14
§ 1 Понятие и основы конституционно-правового статуса законодательных органов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального
округа 14
§ 2 Функции законодательных органов субъектов РФ, находящихся в
пределах Южного федерального округа 31
§ 3 Этапы становления и развития представительных и законодательных
органов государственной власти субъектов РФ 38
§ 4 Сравнительный анализ конституционно-правового статуса законодательных органов субъектов современных федеративных государств 51
Глава II. Компетенция законодательных органов государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа 64
§ 1 Предметы ведения субъектов РФ, находящихся в пределах Южного
федерального округа 64
§ 2 Полномочия законодательных органов субъектов РФ, находящихся в
пределах Южного федерального округа 74
§ 3 Конституционно-правовая ответственность законодательных органов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа 104
3
Глава Ш. Организация деятельности законодательных органов государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах Южного
федерального округа 120
§ 1 Структура законодательных органов субъектов РФ, находящихся в
пределах Южного федерального округа 120
§ 2 Принципы деятельности законодательных органов субъектов РФ,
находящихся в пределах Южного федерального округа 139
§ 3 Формы деятельности законодательных органов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа 158
Заключение 172
Библиографический список использованной литературы 175
Приложение 199
Глава I. Теоретические и исторические предпосылки становления конституционно-правового статуса парламентов субъектов федерации в России и современном мире 14
§ 1 Понятие и основы конституционно-правового статуса законодательных органов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального
округа 14
§ 2 Функции законодательных органов субъектов РФ, находящихся в
пределах Южного федерального округа 31
§ 3 Этапы становления и развития представительных и законодательных
органов государственной власти субъектов РФ 38
§ 4 Сравнительный анализ конституционно-правового статуса законодательных органов субъектов современных федеративных государств 51
Глава II. Компетенция законодательных органов государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа 64
§ 1 Предметы ведения субъектов РФ, находящихся в пределах Южного
федерального округа 64
§ 2 Полномочия законодательных органов субъектов РФ, находящихся в
пределах Южного федерального округа 74
§ 3 Конституционно-правовая ответственность законодательных органов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа 104
3
Глава Ш. Организация деятельности законодательных органов государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах Южного
федерального округа 120
§ 1 Структура законодательных органов субъектов РФ, находящихся в
пределах Южного федерального округа 120
§ 2 Принципы деятельности законодательных органов субъектов РФ,
находящихся в пределах Южного федерального округа 139
§ 3 Формы деятельности законодательных органов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа 158
Заключение 172
Библиографический список использованной литературы 175
Приложение 199
Актуальность темы диссертационного исследования определяется современным этапом конституционного развития России. Принятие Конституции 1993 года положило начало развитию современной российской парламентской системы. В субъектах РФ стали создаваться новые парламенты, которые по многим характеристикам отличаются от советских региональных представительных органов. В настоящее время парламенты занимают важнейшее место в системе органов государственной власти субъектов Федерации. Это объясняется тем, что они являются единственными органами власти в субъектах РФ, имеющими право принимать законы, т. е. акты высшей юридической силы. Парламенты являются высшими представительными органами субъектов Федерации, выражающими волю и интересы народа и претворяющими ее в жизнь. Региональные парламенты имеют значительные контрольные полномочия, что позволяет им играть существенную роль в обеспечении законности в субъектах РФ. Они принимают участие в назначении ключевых руководителей исполнительной власти, тем самым в значительной степени участвуя в управлении соответствующими регионами.
Значимость региональных парламентов обусловливает необходимость корректировки существующего законодательного закрепления их правового положения, а также совершенствования организации и повышения эффективности деятельности. Решение этих задач должно быть связано, на наш взгляд, с предоставлением парламентам субъектов РФ больших полномочий, но и с одновременным усилением ответственности за результаты работы, обеспечением подлинной представительности, гласности, коллегиальности их деятельности. Это потребует дальнейшего совершенствования российского конституционно-пр авового законодательства.
Реально сложившаяся конституционно-правовая практика обусловливает необходимость теоретического анализа и переосмысления многих устоявшихся
5
понятий, в том числе и понятия конституционно-правового статуса парламентов субъектов РФ.
В отечественной юридической науке главное внимание уделялось исследованию правового положения региональных парламентов без учета современных тенденций конституционно-правового развития России. Между тем некоторые тенденции получили достаточно четкое выражение, например, тенденция на укрепление вертикали власти, и, как следствие ее, на создание федеральных округов, в рамках которых образуются региональные ассоциации законодательных органов субъектов РФ с задачами координации их деятельности, содействия развитию демократии, выработки согласованного подхода к проведению политических, экономических и социальных реформ и т.д.
Происходит объединение усилий государственных органов в рамках законодательной власти, которая институционально организуется на уровне федеральных округов. Федеральные округа необходимо изучать как правовую реальность в самых разнообразных аспектах, активно используя эту категорию в том числе в научной деятельности, с целью выработки предложений и рекомендаций по совершенствованию правовых систем субъектов РФ и в целом России.
Государственно-правовая реальность, наметившиеся тенденции ее развития, необходимость переосмысления устоявшихся понятий определили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. В современной отечественной юридической литературе исследования в области правового положения региональных парламентов нашли отражение в работах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, В.И. Васильева, И.В. Гранкина, А.А. Захарова, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, В.А. Лебедева, А.Ф. Малого, Е.М Орловой, А.В. Павлушкина, А.Е. Постникова, Д.Л. Суркова и др.
6
Не менее важное значение имеют труды, посвященные общим проблемам парламентского права Российской Федерации (И. А. Алексеев, В. А. Виноградов, Ю.А. Дмитриев, А.Д. Керимов, И.В. Котелевская, М.А. Краснов, А.П. Любимов, С.В. Масленникова, Ж.И. Овсепян, Р.М. Романов, И.М. Степанов, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин и др.), в том числе научные труды советского времени (И.А. Азовкин, Г.В. Барабашев, О.Е. Кутафин, Н.Г. Старовойтов, К.Ф. Шеремет и др.).
В работе также были исследованы труды некоторых зарубежных авторов в данной области (А.Б. Ганликс, Ж. Макру, П. Пернталер, Д. Басу и др.).
По вопросам, связанным с конституционно-правовым статусом законодательных органов субъектов РФ, были защищены несколько диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук (В .А. Бембетов, Л. Д. Буринова, Ю.И. Колесов, А.В. Кузнецов, М.М. Курманов, В. А. Максимов, А.А. Старовойтов, Н.Н. Толмачева, Л.В. Четверикова и некоторые другие) Эти исследования в той или иной степени затрагивают различные аспекты правового положения региональных парламентов.
Научные труды вышеперечисленных авторов, безусловно, представляют значительный интерес, в них получили квалифицированную оценку многие важные проблемы правового положения региональных парламентов России. Однако работы данных авторов явно недостаточны для всестороннего и полного представления о конституционно-правового статусе парламентов субъектов РФ. В основном в отечественной юридической литературе научные работы посвящены проблемам федерального парламентского права. Это объясняется относительно небольшим периодом развития современных региональных парламентов, и, как следствие, отсутствием устоявшихся традиций и практики их функционирования.
В литературе практически отсутствуют исследования, имеющие своим специальным предметом правовое положение региональных парламентов Южного федерального округа, а те, что имеются, касаются лишь отдельных
7
элементов статуса этих органов. Все это свидетельствует о необходимости дальнейших исследований в области этой важной и интересной проблемы, требующей комплексного анализа.
Источниковедческую базу диссертационного исследования составляют действующее конституционно-правовое законодательство Российской Федерации и субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа (включая новейшие законы, которые пока еще не были предметом специальных научных исследований); государственно-правовое законодательство советской России; постановления Конституционного Суда РФ; конституции зарубежных стран; различные справочные и аналитические материалы; труды отечественных и зарубежных авторов, содержащиеся в книгах, журнальных статьях, материалах научных конференций, семинаров, научных докладах и отчетах.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целями диссертационного исследования являются разработка структуры конституционно-правового статуса парламентов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа, выработка предложений по совершенствованию правовых норм, регулирующих организацию и деятельность парламентов субъектов РФ; формулирование рекомендаций, направленных на оптимизацию функционирования региональных парламентов.
Значимость региональных парламентов обусловливает необходимость корректировки существующего законодательного закрепления их правового положения, а также совершенствования организации и повышения эффективности деятельности. Решение этих задач должно быть связано, на наш взгляд, с предоставлением парламентам субъектов РФ больших полномочий, но и с одновременным усилением ответственности за результаты работы, обеспечением подлинной представительности, гласности, коллегиальности их деятельности. Это потребует дальнейшего совершенствования российского конституционно-пр авового законодательства.
Реально сложившаяся конституционно-правовая практика обусловливает необходимость теоретического анализа и переосмысления многих устоявшихся
5
понятий, в том числе и понятия конституционно-правового статуса парламентов субъектов РФ.
В отечественной юридической науке главное внимание уделялось исследованию правового положения региональных парламентов без учета современных тенденций конституционно-правового развития России. Между тем некоторые тенденции получили достаточно четкое выражение, например, тенденция на укрепление вертикали власти, и, как следствие ее, на создание федеральных округов, в рамках которых образуются региональные ассоциации законодательных органов субъектов РФ с задачами координации их деятельности, содействия развитию демократии, выработки согласованного подхода к проведению политических, экономических и социальных реформ и т.д.
Происходит объединение усилий государственных органов в рамках законодательной власти, которая институционально организуется на уровне федеральных округов. Федеральные округа необходимо изучать как правовую реальность в самых разнообразных аспектах, активно используя эту категорию в том числе в научной деятельности, с целью выработки предложений и рекомендаций по совершенствованию правовых систем субъектов РФ и в целом России.
Государственно-правовая реальность, наметившиеся тенденции ее развития, необходимость переосмысления устоявшихся понятий определили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. В современной отечественной юридической литературе исследования в области правового положения региональных парламентов нашли отражение в работах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, В.И. Васильева, И.В. Гранкина, А.А. Захарова, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, В.А. Лебедева, А.Ф. Малого, Е.М Орловой, А.В. Павлушкина, А.Е. Постникова, Д.Л. Суркова и др.
6
Не менее важное значение имеют труды, посвященные общим проблемам парламентского права Российской Федерации (И. А. Алексеев, В. А. Виноградов, Ю.А. Дмитриев, А.Д. Керимов, И.В. Котелевская, М.А. Краснов, А.П. Любимов, С.В. Масленникова, Ж.И. Овсепян, Р.М. Романов, И.М. Степанов, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин и др.), в том числе научные труды советского времени (И.А. Азовкин, Г.В. Барабашев, О.Е. Кутафин, Н.Г. Старовойтов, К.Ф. Шеремет и др.).
В работе также были исследованы труды некоторых зарубежных авторов в данной области (А.Б. Ганликс, Ж. Макру, П. Пернталер, Д. Басу и др.).
По вопросам, связанным с конституционно-правовым статусом законодательных органов субъектов РФ, были защищены несколько диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук (В .А. Бембетов, Л. Д. Буринова, Ю.И. Колесов, А.В. Кузнецов, М.М. Курманов, В. А. Максимов, А.А. Старовойтов, Н.Н. Толмачева, Л.В. Четверикова и некоторые другие) Эти исследования в той или иной степени затрагивают различные аспекты правового положения региональных парламентов.
Научные труды вышеперечисленных авторов, безусловно, представляют значительный интерес, в них получили квалифицированную оценку многие важные проблемы правового положения региональных парламентов России. Однако работы данных авторов явно недостаточны для всестороннего и полного представления о конституционно-правового статусе парламентов субъектов РФ. В основном в отечественной юридической литературе научные работы посвящены проблемам федерального парламентского права. Это объясняется относительно небольшим периодом развития современных региональных парламентов, и, как следствие, отсутствием устоявшихся традиций и практики их функционирования.
В литературе практически отсутствуют исследования, имеющие своим специальным предметом правовое положение региональных парламентов Южного федерального округа, а те, что имеются, касаются лишь отдельных
7
элементов статуса этих органов. Все это свидетельствует о необходимости дальнейших исследований в области этой важной и интересной проблемы, требующей комплексного анализа.
Источниковедческую базу диссертационного исследования составляют действующее конституционно-правовое законодательство Российской Федерации и субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа (включая новейшие законы, которые пока еще не были предметом специальных научных исследований); государственно-правовое законодательство советской России; постановления Конституционного Суда РФ; конституции зарубежных стран; различные справочные и аналитические материалы; труды отечественных и зарубежных авторов, содержащиеся в книгах, журнальных статьях, материалах научных конференций, семинаров, научных докладах и отчетах.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целями диссертационного исследования являются разработка структуры конституционно-правового статуса парламентов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа, выработка предложений по совершенствованию правовых норм, регулирующих организацию и деятельность парламентов субъектов РФ; формулирование рекомендаций, направленных на оптимизацию функционирования региональных парламентов.
В настоящей диссертационной работе региональные парламенты рассмотрены как единственные законодательные и высшие представительные органы государственной власти субъектов РФ. Автор на основе анализа опыта исторического развития, зарубежного опыта, законодательных источников, научных работ ставил задачу обосновать положение о том, что без постоянного развития и укрепления представительных органов государственной власти субъектов РФ наше государство не сможет стать подлинно демократическим.
Современные региональные парламенты возникли на месте разрушенной системы Советов и стали органами народного представительства, проявляющими себя прежде всего в области законотворчества. Региональные парламенты аккумулируют волю народа, выражают ее в правовых актах и, таким образом, претворяют ее в жизнь. Это делает их общественно необходимой, социально значимой структурой.
Мощный резерв укрепления региональных парламентов находится в первую очередь в сфере восстановления единой системы представительных органов власти в России. Необходимо формирование единой вертикали представительных органов, начиная с уровня местного самоуправления и заканчивая Федеральным Собранием РФ, обеспечение подчиненности и подконтрольности нижестоящих органов этой системы вышестоящим и федеральному парламенту, который должен оказывать методическую и иную помощь в осуществлении парламентами своих функций, осуществлять координацию их деятельности.
Значительный потенциал для развития представительной демократии в субъектах РФ имеется в становлении подлинной многопартийности в региональных парламентах, развитии сильных политических партий, чему способствует реформа избирательной системы в субъектах РФ.
173
В настоящее время, когда реальное положение дел в стране свидетельствует об усилении исполнительной власти, ее органов и структур, нельзя забывать о том, что именно представительные органы выражают волю и интересы народа, ради благополучия которого и существует государство. Поэтому ни в коем случае нельзя принижать роль представительных органов, а наоборот, нужно содействовать их развитию, поскольку они являются единственными властными органами, имеющими право принимать законы - высшие по юридической силе правовые акты. От качества законов в значительной степени зависит успех проводимых в России реформ.
Качественные законы могут принимать только хорошо подготовленные для этой работы депутаты, для которых законотворчество является единственной профессией. Поэтому в России необходима полная профессионализация деятельности региональных парламентов. Требуется изменение избирательного законодательства с тем, чтобы в региональные парламенты избирались лица, имеющие достаточный жизненный опыт, образование, квалификацию и, что самое главное, навыки работы в сфере правотворчества. В настоящее время созданием законов занимается в основном аппарат парламентов субъектов РФ. Однако аппарат региональных парламентов должен лишь обеспечивать процесс правотворчества, а для того, чтобы делать это эффективно, он должен быть укомплектован профессионалами высокого класса.
Чрезвычайно важно обеспечить реальную ответственность депутатов за ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей, чему будет способствовать восстановление императивного мандата депутата с его непременными атрибутами: наказами, отчетами и отзывом.
Огромное значение в обеспечении высокого качества принимаемых законов имеет их независимая правовая экспертиза, осуществляемая учеными, специалистами в различных областях знаний. Поэтому в субъектах РФ при
174
законодательных органах необходимо создать специальные научные учреждения для разработки законопроектов и их правовой экспертизы.
Но при этом нужно помнить, что одно лишь принятие качественных с правовой точки зрения законов не гарантирует их исполнение. Помимо правовых факторов важно учитывать и другие - экономические, политические, психологические и т.д. В каждом законодательном органе субъекта РФ должны существовать свои социологические и иные аналитические службы, которые должны исследовать общественное мнение, анализировать информацию, содержащуюся в средствах массовой информации, научных трудах, для того, чтобы обеспечить постоянную связь между народом и парламентом, знать, как работает конкретный принятый закон, и в случае установления существенных недостатков принять меры к внесению в него поправок. Региональные парламенты обязаны максимальным образом использовать интеллектуальный потенциал общества, которое должно привлекаться к правотворческой деятельности.
Необходимо создать эффективную систему информирования народа о принятых законах и иных правовых актах региональных парламентов. Для этих целей следует более широко использовать печатные и электронные средства массовой информации, в том числе Интернет.
Законодательные органы государственной власти субъектов РФ - чрезвычайно значимый институт демократии и государственности. Поэтому совершенствование их деятельности - актуальная задача как для государства, так и для граждан. Ее решение позволит региональным парламентам стать подлинными институтами народного представительства, служащими народу и исполняющими его волю.
Современные региональные парламенты возникли на месте разрушенной системы Советов и стали органами народного представительства, проявляющими себя прежде всего в области законотворчества. Региональные парламенты аккумулируют волю народа, выражают ее в правовых актах и, таким образом, претворяют ее в жизнь. Это делает их общественно необходимой, социально значимой структурой.
Мощный резерв укрепления региональных парламентов находится в первую очередь в сфере восстановления единой системы представительных органов власти в России. Необходимо формирование единой вертикали представительных органов, начиная с уровня местного самоуправления и заканчивая Федеральным Собранием РФ, обеспечение подчиненности и подконтрольности нижестоящих органов этой системы вышестоящим и федеральному парламенту, который должен оказывать методическую и иную помощь в осуществлении парламентами своих функций, осуществлять координацию их деятельности.
Значительный потенциал для развития представительной демократии в субъектах РФ имеется в становлении подлинной многопартийности в региональных парламентах, развитии сильных политических партий, чему способствует реформа избирательной системы в субъектах РФ.
173
В настоящее время, когда реальное положение дел в стране свидетельствует об усилении исполнительной власти, ее органов и структур, нельзя забывать о том, что именно представительные органы выражают волю и интересы народа, ради благополучия которого и существует государство. Поэтому ни в коем случае нельзя принижать роль представительных органов, а наоборот, нужно содействовать их развитию, поскольку они являются единственными властными органами, имеющими право принимать законы - высшие по юридической силе правовые акты. От качества законов в значительной степени зависит успех проводимых в России реформ.
Качественные законы могут принимать только хорошо подготовленные для этой работы депутаты, для которых законотворчество является единственной профессией. Поэтому в России необходима полная профессионализация деятельности региональных парламентов. Требуется изменение избирательного законодательства с тем, чтобы в региональные парламенты избирались лица, имеющие достаточный жизненный опыт, образование, квалификацию и, что самое главное, навыки работы в сфере правотворчества. В настоящее время созданием законов занимается в основном аппарат парламентов субъектов РФ. Однако аппарат региональных парламентов должен лишь обеспечивать процесс правотворчества, а для того, чтобы делать это эффективно, он должен быть укомплектован профессионалами высокого класса.
Чрезвычайно важно обеспечить реальную ответственность депутатов за ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей, чему будет способствовать восстановление императивного мандата депутата с его непременными атрибутами: наказами, отчетами и отзывом.
Огромное значение в обеспечении высокого качества принимаемых законов имеет их независимая правовая экспертиза, осуществляемая учеными, специалистами в различных областях знаний. Поэтому в субъектах РФ при
174
законодательных органах необходимо создать специальные научные учреждения для разработки законопроектов и их правовой экспертизы.
Но при этом нужно помнить, что одно лишь принятие качественных с правовой точки зрения законов не гарантирует их исполнение. Помимо правовых факторов важно учитывать и другие - экономические, политические, психологические и т.д. В каждом законодательном органе субъекта РФ должны существовать свои социологические и иные аналитические службы, которые должны исследовать общественное мнение, анализировать информацию, содержащуюся в средствах массовой информации, научных трудах, для того, чтобы обеспечить постоянную связь между народом и парламентом, знать, как работает конкретный принятый закон, и в случае установления существенных недостатков принять меры к внесению в него поправок. Региональные парламенты обязаны максимальным образом использовать интеллектуальный потенциал общества, которое должно привлекаться к правотворческой деятельности.
Необходимо создать эффективную систему информирования народа о принятых законах и иных правовых актах региональных парламентов. Для этих целей следует более широко использовать печатные и электронные средства массовой информации, в том числе Интернет.
Законодательные органы государственной власти субъектов РФ - чрезвычайно значимый институт демократии и государственности. Поэтому совершенствование их деятельности - актуальная задача как для государства, так и для граждан. Ее решение позволит региональным парламентам стать подлинными институтами народного представительства, служащими народу и исполняющими его волю.