Помощь студентам в учебе
Формирование системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990-е годы (на материалах Архангельской и Вологодской областей)
|
ВВЕДЕНИЕ 3
Глава I. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ЗАРОЖДЕНИЯ И СТАНОВЛЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 47
1.1. Попытки реформирования местных Советов (апрель 1990 г. - сентябрь 1993 г.) 47
1.2. «Президентская реформа» и конституционная модель местного самоуправления (октябрь 1993 г. - август 1995 г.) 89
1.3. Переход к реализации конституционных принципов местного самоуправления (сентябрь 1995 г. - декабрь 1996 г.) 113
Глава II. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ 1990-х гг. 147
2.1. Совершенствование правовой базы деятельности органов местного самоуправления 147
2.2. Развитие организационных основ местного самоуправления 161
2.3. Проблемы формирования финансово-экономической основы местного самоуправления 210
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 243
ПРИМЕЧАНИЯ 257
ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА 289
ПРИЛОЖЕНИЯ
320
Глава I. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ЗАРОЖДЕНИЯ И СТАНОВЛЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 47
1.1. Попытки реформирования местных Советов (апрель 1990 г. - сентябрь 1993 г.) 47
1.2. «Президентская реформа» и конституционная модель местного самоуправления (октябрь 1993 г. - август 1995 г.) 89
1.3. Переход к реализации конституционных принципов местного самоуправления (сентябрь 1995 г. - декабрь 1996 г.) 113
Глава II. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ 1990-х гг. 147
2.1. Совершенствование правовой базы деятельности органов местного самоуправления 147
2.2. Развитие организационных основ местного самоуправления 161
2.3. Проблемы формирования финансово-экономической основы местного самоуправления 210
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 243
ПРИМЕЧАНИЯ 257
ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА 289
ПРИЛОЖЕНИЯ
320
Актуальность темы исследования обусловлена прежде всего тем, что активное и должным образом организованное самоуправленческое начало в со¬временном мире выступает в качестве одной из основ демократического общества. Наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду с интересами государства и личности признаются и гарантируются местные (муниципальные) интересы, связанные с решением вопросов обеспечения жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равноправные им.
Демократического правового государства не может быть без местной системы самоуправления, без осуществления принципа разделения властей. Имен¬но на местном уровне народ может осуществлять свое право на управление государственными и общественными делами наиболее полно и непосредственно. В обществе, в котором местная власть наделена полномочиями, ликвидируется отчуждение народа от власти. Власть становится доступнее, понятнее, ближе каждому гражданину и в силу этого эффективнее. Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельного решения вопросов местного значения людьми, проживающими на определенной территории. Только тогда, когда население сможет повлиять на условия жизни в своем доме, в своем микрорайоне, в своем городе, оно сможет повлиять и на положение дел в стране в целом.
На путь демократизации становится все большее число стран. Право граждан на участие в решении вопросов местного самоуправления признано всеми государствами - членами Европейского Совета, принявшего 15 октября 1985 г. Европейскую хартию местного самоуправления. Не осталась в стороне от движения по пути демократизации и Россия. 1990-е гг. оказались для нее сложны¬ми и неоднозначными. В этот период российское общество пережило немало серьезных социально-политических и экономических потрясений. Упразднение старого механизма управления и отставание темпов создания новой системы управления от стремительно происходивших общественных изменений вызвали напряженность во всех социальных структурах. В связи с этим в 1990-е гг. большую значимость приобрела проблема реформирования местной власти. Она и сегодня остается одной из актуальнейших для России, о чем свидетельствует принятие в 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1.
Казалось бы, рано подводить окончательные итоги и выносить категорические суждения об исторических процессах 1990-х гг. Российское общество и сегодня продолжает меняться, в нем происходят сложные и противоречивые процессы, обусловленные глобальными реформами во всех сферах общественной жизни, в том числе в сфере управления. Вместе с тем уже сейчас общество нуждается в обобщении накопленного за минувшее десятилетие опыта (как позитивного, так и негативного), чтобы, учитывая уроки совсем недавнего, но все- таки уже ушедшего времени, двигаться дальше по пути развития демократии, по пути дальнейшего развития самоуправления как основы демократического общественного развития - одного из важнейших способов участия граждан в делах государства. Но серьезные обобщения на общероссийском уровне возможны лишь на основе тщательного изучения и анализа опыта строительства местного самоуправления в отдельно взятых муниципальных образованиях, областях и регионах. Без этого все рассуждения о становлении и развитии местного самоуправления в России будут бесплодным теоретизированием. В связи с этим диссертант и обратился к исследованию конкретно-исторического мате¬риала, а именно к проблеме формирования системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ на материалах Архангельской и Вологодской областей в 1990-е гг.
Понятие «самоуправление» возникло в XVII в. в Англии. В середине XIX в. оно было заимствовано правоведами Германии, а в 1860-е гг. вошло в обиход в России . Смысл, который вкладывался в это понятие, не был однозначным в различные эпохи в разных странах. В связи с этим не существует какой-то единой «для всех времен и народов» дефиниции понятия местного самоуправления. Официально принятая в какой-либо стране в определенное время дефиниция обусловлена избранной государством теорией (или совокупностью теорий) данного института публичной власти, на основе которой в свою очередь формируется модель (концепция, система) местного самоуправления.
Демократического правового государства не может быть без местной системы самоуправления, без осуществления принципа разделения властей. Имен¬но на местном уровне народ может осуществлять свое право на управление государственными и общественными делами наиболее полно и непосредственно. В обществе, в котором местная власть наделена полномочиями, ликвидируется отчуждение народа от власти. Власть становится доступнее, понятнее, ближе каждому гражданину и в силу этого эффективнее. Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельного решения вопросов местного значения людьми, проживающими на определенной территории. Только тогда, когда население сможет повлиять на условия жизни в своем доме, в своем микрорайоне, в своем городе, оно сможет повлиять и на положение дел в стране в целом.
На путь демократизации становится все большее число стран. Право граждан на участие в решении вопросов местного самоуправления признано всеми государствами - членами Европейского Совета, принявшего 15 октября 1985 г. Европейскую хартию местного самоуправления. Не осталась в стороне от движения по пути демократизации и Россия. 1990-е гг. оказались для нее сложны¬ми и неоднозначными. В этот период российское общество пережило немало серьезных социально-политических и экономических потрясений. Упразднение старого механизма управления и отставание темпов создания новой системы управления от стремительно происходивших общественных изменений вызвали напряженность во всех социальных структурах. В связи с этим в 1990-е гг. большую значимость приобрела проблема реформирования местной власти. Она и сегодня остается одной из актуальнейших для России, о чем свидетельствует принятие в 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1.
Казалось бы, рано подводить окончательные итоги и выносить категорические суждения об исторических процессах 1990-х гг. Российское общество и сегодня продолжает меняться, в нем происходят сложные и противоречивые процессы, обусловленные глобальными реформами во всех сферах общественной жизни, в том числе в сфере управления. Вместе с тем уже сейчас общество нуждается в обобщении накопленного за минувшее десятилетие опыта (как позитивного, так и негативного), чтобы, учитывая уроки совсем недавнего, но все- таки уже ушедшего времени, двигаться дальше по пути развития демократии, по пути дальнейшего развития самоуправления как основы демократического общественного развития - одного из важнейших способов участия граждан в делах государства. Но серьезные обобщения на общероссийском уровне возможны лишь на основе тщательного изучения и анализа опыта строительства местного самоуправления в отдельно взятых муниципальных образованиях, областях и регионах. Без этого все рассуждения о становлении и развитии местного самоуправления в России будут бесплодным теоретизированием. В связи с этим диссертант и обратился к исследованию конкретно-исторического мате¬риала, а именно к проблеме формирования системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ на материалах Архангельской и Вологодской областей в 1990-е гг.
Понятие «самоуправление» возникло в XVII в. в Англии. В середине XIX в. оно было заимствовано правоведами Германии, а в 1860-е гг. вошло в обиход в России . Смысл, который вкладывался в это понятие, не был однозначным в различные эпохи в разных странах. В связи с этим не существует какой-то единой «для всех времен и народов» дефиниции понятия местного самоуправления. Официально принятая в какой-либо стране в определенное время дефиниция обусловлена избранной государством теорией (или совокупностью теорий) данного института публичной власти, на основе которой в свою очередь формируется модель (концепция, система) местного самоуправления.
Обобщение результатов проведенного исследования представляется целесообразным начать с выделения основных исторических этапов формирования системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990-е гг. (см. приложение 1). При разработке периодизации истории развития местного само-управления автором настоящего диссертационного исследования учитывались темпы реформирования, политический и социально-экономический фон этого процесса, конкретно-исторические условия формирования основных структурных составляющих системы местного самоуправления в исследуемом регионе, а также становление правовой базы местного самоуправления на уровне РФ, без которой были бы невозможны кардинальные преобразования на местах.
Проведенный анализ исторического материала позволяет считать правомерной следующую периодизацию процесса формирования современной системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях:
I этап - апрель 1990 - сентябрь 1993 г.;
II этап - октябрь 1993 - декабрь 1996 г.;
III этап - с января 1997 г. по настоящее время.
На протяжении первого этапа шел процесс зарождения системы местного самоуправления. Характерной его чертой является то, что реформирование местной власти проходило в рамках советской системы. Оно было направлено на превращение местных Советов из органов государственной власти на местах в органы местного самоуправления. Этот этап начинается с принятия Закона СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства, который заложил правовую основу преобразований в этой области, провозгласив местные Советы основным звеном в системе местного самоуправления. Однако по Конституции РСФСР местные Советы продолжали входить в систему органов государственной власти. На выведение их из этой системы и утверждение как самостоятельной ветви публичной власти были направлены дополнения и изменения, внесенные в Конституцию в мае 1991 г. и апреле 1992 г., а также Закон РСФСР о местном самоуправлении, вступивший в силу в августе 1991 г.
В период до сентября 1993 г. наблюдалось параллельное развитие двух тенденций. С одной стороны, закладывались основы системы местного само-управления. Шел процесс выведения местных Советов из системы органов государственной власти, их структура приводилась в соответствие с изменяющимся законодательством и запросами практики. Во второй половине 1991 г. в представительных органах местных Советов исследуемого региона были созданы действенные малые Советы. В г. Архангельске из части депутатов городского и районных Советов был образован единый представительный орган - городское Собрание народных депутатов. Исполнительными органами местных Советов стали местные администрации. Тем самым в Вологодской и Архангельской областях закладывались организационные основы для реформирования всей системы управления на местах. С другой стороны, в это же время проявилась тенденция последовательного встраивания местных администраций в жесткую вертикаль исполнительной власти, которая получила дальнейшее развитие на следующем этапе. В обобщенном виде содержание первого этапа может быть сведено к незавершенной попытке реализации в рамках советской системы идеи местного самоуправления в ее современном понимании (в качестве местной публичной власти, обладающей в установленных для нее пределах достаточной самостоятельностью).
С момента прекращения деятельности Советов в октябре 1993 г. начинается второй этап, на протяжении которого идет становление современной системы местного самоуправления на новой общественно-политической основе. Этот этап начинается с осуществления так называемой «президентской реформы» (фактического возврата к местному государственному управлению), в результате которой исполнительная власть временно оттесняет на второй план власть представительную.
Проведенный анализ исторического материала позволяет считать правомерной следующую периодизацию процесса формирования современной системы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях:
I этап - апрель 1990 - сентябрь 1993 г.;
II этап - октябрь 1993 - декабрь 1996 г.;
III этап - с января 1997 г. по настоящее время.
На протяжении первого этапа шел процесс зарождения системы местного самоуправления. Характерной его чертой является то, что реформирование местной власти проходило в рамках советской системы. Оно было направлено на превращение местных Советов из органов государственной власти на местах в органы местного самоуправления. Этот этап начинается с принятия Закона СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства, который заложил правовую основу преобразований в этой области, провозгласив местные Советы основным звеном в системе местного самоуправления. Однако по Конституции РСФСР местные Советы продолжали входить в систему органов государственной власти. На выведение их из этой системы и утверждение как самостоятельной ветви публичной власти были направлены дополнения и изменения, внесенные в Конституцию в мае 1991 г. и апреле 1992 г., а также Закон РСФСР о местном самоуправлении, вступивший в силу в августе 1991 г.
В период до сентября 1993 г. наблюдалось параллельное развитие двух тенденций. С одной стороны, закладывались основы системы местного само-управления. Шел процесс выведения местных Советов из системы органов государственной власти, их структура приводилась в соответствие с изменяющимся законодательством и запросами практики. Во второй половине 1991 г. в представительных органах местных Советов исследуемого региона были созданы действенные малые Советы. В г. Архангельске из части депутатов городского и районных Советов был образован единый представительный орган - городское Собрание народных депутатов. Исполнительными органами местных Советов стали местные администрации. Тем самым в Вологодской и Архангельской областях закладывались организационные основы для реформирования всей системы управления на местах. С другой стороны, в это же время проявилась тенденция последовательного встраивания местных администраций в жесткую вертикаль исполнительной власти, которая получила дальнейшее развитие на следующем этапе. В обобщенном виде содержание первого этапа может быть сведено к незавершенной попытке реализации в рамках советской системы идеи местного самоуправления в ее современном понимании (в качестве местной публичной власти, обладающей в установленных для нее пределах достаточной самостоятельностью).
С момента прекращения деятельности Советов в октябре 1993 г. начинается второй этап, на протяжении которого идет становление современной системы местного самоуправления на новой общественно-политической основе. Этот этап начинается с осуществления так называемой «президентской реформы» (фактического возврата к местному государственному управлению), в результате которой исполнительная власть временно оттесняет на второй план власть представительную.