Бюджеты, всходящие в бюджетную систему страны, имеют своим предназначением финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. При этом осуществление расходов, направленных на реализацию расходных обязательств различных публично-правовых образований, возможно лишь при условии своевременного и полного поступления в их бюджеты доходов.
В экономической науке, науке финансового права и в нормативных правовых актах понятие «доходы бюджета» используется достаточно широко. Каждый из представленных подходов позволяет увидеть разные грани данной дефиниции. Ведущим является понимание доходов бюджета как денежных средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета, поступающих в бюджет с целью создания финансовой базы для реализации общественных функций публично-правовых образований.
Доходы бюджетов весьма многочисленны и разнообразны, что предопределяет множественность оснований их классификации. Основы классификации доходов бюджетов бюджетной системы РФ заложены в Бюджетном кодексе РФ, в соответствии со статьей 41 которого доходы бюджетов подразделяются на налоговые, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. Помимо нормативно предусмотренной классификации доходов, в экономической литературе представлены различные научные классификации доходов бюджетов; однако что касается их практической применимости, то в каждом отдельном случае сделать это можно с определенной долей условности.
Распределение бюджетной доходной базы участников бюджетных отношений федеративного государства должно иметь целью обеспечение в полном объеме финансовыми ресурсами их расходных обязательств. Идеальная модель бюджетного федерализма исходит из того, что объем доходных полномочий органов власти должен полностью соответствовать объему ответственности по закрепленным за данным уровнем власти расходам.
Мировой практике известны три принципиальных подхода к решению проблемы разделения (разграничения) налоговых источников доходов в федеративном государстве:
а) раздельная система - закрепление налогов за определенным уровнем власти или разграничение полномочий по взиманию налогов; в данном случае реализуется принцип «один налог - один бюджет»;
б) система надбавок - совместное использование базы налогообложения; В основе данного подхода лежит соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти;
в) налоговый союз - долевое распределение налогов; в этом случае в бюджет соответствующего уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории исходя из общей налоговой ставки.
Однако следует отметить, что на практике обеспечить полное совпадение доходных полномочий и расходных обязательств на всех уровнях бюджетной системы нереально: существует разрыв, который необходимо покрывать за счет доходных источников, находящихся в распоряжении бюджета более высокого уровня. Иными словами, речь идет о необходимости распределение доходов, закрепленных за вышестоящим бюджетом, по уровням бюджетной системы, что возможно посредством передачи налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений либо посредством использования механизма межбюджетных трансфертов.
Система разграничения доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации в своем развитии прошла разные этапы: от дифференцированных нормативов, устанавливаемых ежегодно для каждого региона отдельно по результатам переговоров с Минфином России, до единых для всех субъектов РФ нормативов зачисления налоговых и неналоговых доходов, закрепленных на постоянной основе в Бюджетном кодексе РФ. При этом действующее бюджетное законодательство РФ дает возможность использовать различные инструменты межбюджетного регулирования: либо выравнивать бюджетную обеспеченность субъектов РФ, муниципальных образований, предоставляя им финансовую помощь из вышестоящего бюджета, либо в рамках системы межбюджетного регулирования стимулировать муниципалитеты к росту собственных доходов местных бюджетов путем закрепления за ними дополнительных налоговых доходов, так как субъекты РФ наделены полномочиями по установлению нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов РФ.
В доходы бюджетной системы РФ в 2018 году поступило 37 320,3 млрд. рублей, что составило 36% от ВВП страны. При этом следует отметить, что за последние три года сумма доходов возросла более чем на 9 трлн. рублей. Почти половина поступающих в бюджетную систему РФ доходов централизуется в федеральном бюджете. В 2016-2018 гг. доля доходов федерального бюджета возросла с 47,8% до 51,3% в общей сумме доходов бюджетной системы РФ. Чуть менее 30% доходов бюджетной системы поступает в консолидированные бюджеты субъектов РФ. При этом наблюдается снижение доли доходов, зачисляемых в региональные и местные бюджеты, с 35,2% до 28%. На долю доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов в бюджетной системе РФ приходится чуть более 20% поступлений.
Налоговые доходы в бюджетной системе РФ поступают преимущественно в федеральный бюджет. При этом в 2016-2018 гг. ситуация с централизацией налоговых доходов в федеральном бюджете только усугублялась. Так, если в 2016 г. соотношение между налоговыми доходами федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ составляло 53,6% к 46,4%, то в 2018 г. соотношение составило 60,1% к 39,9%.
Разграничение доходов бюджетов по уровням бюджетной системы имеет непосредственное влияние на структуру доходов бюджетов. В настоящее время наиболее крупные доходы, такие как налог на добавленную стоимость, налог на добычу полезных ископаемых и таможенные пошлины, закреплены за федеральным уровнем. На долю указанных видов поступлений приходится около 80% доходов федерального бюджета. Около 10% доходов федерального бюджета обеспечивают поступления в виде акцизов и налога на прибыль организаций. В целом за анализируемый период, т.е. с 2016 г. по 2018 г., доходы федерального бюджета имеют стабильную структуру и динамику роста.
В связи с различными условиями функционирования регионов России, структуры доходов региональных бюджетов значительно различаются, несмотря на то, что за ними закреплен одинаковый состав доходов. Так, например, в бюджете Республики Татарстан преобладают налоговые доходы, на долю которых в 2016-2018 годах пришлось более 80% поступлений. Более 60% налоговых доходов в бюджете республики формируется за счет налога на прибыль организаций и налога на доходы физических лиц, еще почти 20% - поступления по акцизам и налогу на имущество организаций. Таким образом, значительная часть налоговых доходов регионального бюджета формируется за счет федеральных налогов. Неналоговые доходы не играют важной роли в формировании бюджета Республики Татарстан, так, например, на их долю в 2018 году пришлось чуть более 3% от общей суммы доходов бюджета. Доля безвозмездных поступлений в бюджете Республики Татарстан увеличилась с 12,9% в 2016 году до 15,8% в 2018 году, формируются они преимущественно в форме субсидий. Необходимо отметить, что в течение анализируемого периода в бюджете Республики Татарстан наблюдается увеличение поступлений по всем видам доходов.
Что касается доходов местных бюджетов, то, как показал проведенный анализ, структура доходов разных видов местных бюджетов в Республике Бюджетообразующую роль в бюджетах городских округов, муниципальных районов, городских поселений республики играет налог на доходы физических лиц, на долю которого в 2018 году пришлось более 40% налоговых доходов в бюджетах городских округов и городских поселений, и более 80% налоговых доходов в бюджетах муниципальных районов. В бюджетах сельских поселений налог на доходы физических лиц не играет ключевой роли, что связано с тем, что норматив зачисления налога в бюджеты сельских поселений составляет лишь 2%. Важную роль в формировании налоговых доходов бюджетов городских округов, городских и сельских поселений играет земельный налог.
В современном мире налоги, безусловно, являются наиболее значимым источником доходов бюджетов. В Российской Федерации в настоящее время бюджетообразующую роль в бюджетах всех уровней играют федеральные налоги, что ставит субъекты РФ и муниципальные образования в зависимость от решений, принимаемых на федеральном уровне. Значительная централизация доходов на федеральном уровне также негативно сказывается на финансовых возможностях регионов и муниципальных образований.
Обобщая зарубежный опыт бюджетно-налоговой децентрализации, стоит отметить, что лишь в немногих странах (прежде всего в США) субфедеральные органы власти обладают налоговой автономией, которая достаточна для вертикального балансирования бюджетной системы. Это означает, что принимая новые расходные обязательства, регионы и муниципальные образования в состоянии одновременно повысить налоги в размере, необходимом для их финансирования. Чаще налоговые полномочия в значительной мере централизуются на уровне национального правительства, субнациональные органы власти наделяются недостаточными налоговыми полномочиями и малозначимыми налоговыми источниками. Поэтому в целях балансирования бюджетной системы приходится использовать расщепляемые налоговые доходы или межбюджетные трансферты. Российская практика в этих вопросах не является исключением.
В современных условиях в основу реализации налогово-бюджетной политики в России должно быть положено взаимодействие уровней власти, нацеленное на укрепление доходной базы бюджетов всех уровней бюджетной системы. Проведенное в работе исследование позволяет выделить ряд актуальных на сегодняшний день направлений развития доходов бюджетов.
Во-первых, в настоящее время в России действует более 3,5 тыс. налоговых льгот и преференций, установленных на федеральном и региональном уровнях, общим объемом более 4 трлн. рублей. Только на федеральном уровне за последние 5 лет было предоставлено более 100 новых льгот, выпадающие доходы по которым к 2019 году превысили 720 млрд. рублей. Но при этом налоговые льготы (налоговые расходы) не являются объектом бюджетного контроля, что ведет к снижению прозрачности бюджетно-налоговой политики, создает предпосылки для снижения эффективности распределения ограниченных бюджетных ресурсов и последующих прямых потерь общественного благосостояния. В этой связи необходимым является систематизация и регламентация в рамках бюджетного процесса процедур контроля, учета и оценки эффективности налоговых льгот и освобождений на основе концепции налоговых расходов.
Говоря о налоговых льготах, необходимо отдельно остановиться на льготах по налогу на добычу полезных ископаемых и экспортной пошлине на нефть. Дело в том, что постепенный рост степени истощенности разрабатываемых запасов природных ресурсов и наблюдаемый в последние годы перенос инвестиций на льготируемые их месторождения создают значимый риск потерь нефтегазовых доходов для федерального бюджета. Поэтому на сегодняшний день стоит задача оценки влияния действующей системы льготирования по указанным платежам на принятие решений хозяйствующими субъектами по аллокации капитала на различные месторождения с точки зрения максимизации налоговых поступлений на долгосрочном горизонте.
Во-вторых, одной из актуальных проблем в России на сегодняшний день являются так называемые «неформальные практики», под которыми понимается нерегистрируемая или не полностью регистрируемая экономическая деятельность. «Неформальные практики» наиболее распространены на рынке труда. По оценкам, объем так называемого «серого» фонда оплаты труда (с которого налоги не уплачиваются либо уплачиваются не полностью) достигает 10 трлн. рублей в год. Отметим, что в настоящее время в том или ином виде во всех регионах существуют комиссии по легализации налоговой базы, важной частью их деятельности должен стать мониторинг уровня заработных плат и уровня занятости работников на предприятиях. Совместными усилиями региональные и муниципальные власти должны активизировать работу по легализации трудовой деятельности иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность без разрешительных документов, по выявлению случаев сдачи в аренду жилья без заключения договора аренды и уплаты налога на доходы физических лиц.
В-третьих, по данным Минфина России, сегодня значительное количество имущественных комплексов, принадлежащих как физическим, так и юридическим лицам, не поставлено на учет, а соответственно региональные и местные бюджеты, для которых имущественные налоги являются основными собственными доходными источниками, не дополучают соответствующий объем налоговых доходов. В этой связи важной задачей для увеличения доходной базы региональных и местных бюджетов является расширение налоговой базы по имущественным налогам за счет вовлечения вновь вводимых, а также ранее не учтенных объектов недвижимого имущества в налоговый оборот путем постановки их на кадастровый учет и регистрации соответствующих прав.
Еще одно предложение, относящееся к имущественным налогам, касается необходимости переноса предельного срока уплаты имущественных налогов с 1 декабря на 1 октября. Дело в том, что в 2016 году предельный срок уплаты транспортного, земельного налогов и налога на имущество физических лиц был перенесен на 1 декабря. По мнению финансистов-практиков, это оказывает негативное влияние на сбалансированность местных бюджетов, и прежде всего бюджетов поселений, которые формируются за счет земельного налога и налога на имущество физических лиц. Ведь большую часть платежей по имущественным налогам физические лица осуществляют ближе к предельному сроку, т.е. в конце ноября. Перенос уплаты налогов на срок не позднее 1 октября года, следующего за прошедшим налоговым периодом, позволил бы обеспечить лучшую сбалансированность местных бюджетов.
В-четвертых, обсуждая вопросы развития и совершенствования финансово-экономических основ местного самоуправления, финансисты- практики и представители экспертного сообщества высказывают различные предложения, направленные на создание условий для увеличения поступлений в местные бюджеты, среди которых, на наш взгляд, заслуживает внимания предложение о внесении поправок в Бюджетный кодекс РФ, касающихся передачи субъектами РФ в местные бюджеты поступлений по транспортному налогу по нормативу 50%. По нашему мнению, в целях создания условий для роста налогового потенциала муниципальных образований органам государственной власти субъектов РФ необходимо при формировании межбюджетных отношений активнее использовать предоставленные Бюджетным кодексом РФ права по передаче единых и (или) дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, в местные бюджеты соответствующих видов муниципальных образований, поскольку такая практика служит реальным инструментом усиления заинтересованности и стимулирования органов местного самоуправления муниципальных образований к расширению налогооблагаемой базы.
администрирование доходов. По оценкам ФНС России, пятая часть, или более 400 миллиардов рублей, роста поступлений в консолидированный бюджет РФ приходится на фактор налогового администрирования. В соответствии с Основными направлениями бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов планируется продолжить реализацию комплекса мер по улучшению администрирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ. В немалой степени сделать это предполагается за счет дальнейшей цифровизации налогового администрирования и интеграции всех источников информации и потоков данных в единую информационную систему с последующим анализом этих данных на основе современных технологий обработки больших массивов информации.
Реализация мер в рамках рассмотренных направлений, как нам представляется, будет способствовать укреплению доходной базы бюджетов бюджетной системы РФ. При этом важно, чтобы деятельность, направленная на рост доходной базы публично-правовых образований, осуществлялась совместными усилиями федеральных, региональных органов власти и органов местного самоуправления.


Купить