Тема: ПРАВОВОЙ СТАТУС ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Актуальность темы исследования. В демократическом правовом государстве конституционно-правовая ответственность выступает как реальная гарантия против концентрации власти и злоупотребления ею.
Совершенствование законодательства с целью создания эффективно действующего механизма системы исполнительной власти, правовая регламентация статуса и деятельности высших должностных лиц субъектов РФ, является залогом стабильного и действенного управления на местах, в субъектах федерации.
Ненадлежащее осуществление должностных полномочий высшими должностными лицами субъектов РФ, представляет значительную угрозу для реализации государственной власти в субъекте РФ, для соблюдения прав и свобод граждан. Проблема конституционно-правовой ответственности представляется одной из наиболее важных для теории и практики конституционного права, законодательства. Исходя из этого, необходимо иметь механизм конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ - ответственности за неисполнение или ненадлежащее осуществление ими публичной власти. Эффективное решение вопросов конституционно-правовой ответственности, способствует полноценному развитию федерации, адекватному потребностям защиты прав граждан и построения правового государства.
Актуальность темы диссертационного исследования состоит также в том, что высшее должностное лицо субъекта Федерации как институт занимает центральное место в организации государственной власти, системе региональных органов в субъектах РФ. Он оказывает также активное влияние на выполнение задач общефедерального значения. В связи с этим определение роли высшего должностного лица в целом, анализ процесса его становления, эволюции в российском государстве является важным условием характеристики его конституционно-правового статуса, места в системе исполнительной власти РФ, роли в решении государственных задач.
На сегодняшний день перед наукой конституционного права, иными отраслями права и правоприменительной практикой стоят задачи разработки, внедрения наиболее эффективных форм организации и деятельности института высшего должностного субъекта Федерации, совершенствования его правового статуса, поиска новых форм его взаимодействия с органами власти как Российской Федерации, так и ее субъектов.
Завершение процесса становления и успешное функционирование единой системы исполнительной власти в нашей стране требуют создания синхронизированного механизма взаимодействия всех ее звеньев.
Формирование, дальнейшее развитие целостной, эффективно работающей единой системы исполнительной власти, невозможно без определения правового статуса высшего должностного лица субъекта Федерации, без создания механизмов его взаимодействия с региональными и федеральными органами исполнительной власти. Обращение к институту высшего должностного лица субъекта РФ в значительной степени обусловлено и потребностью в обобщении практики функционирования данного института, выработке мер, направленных на совершенствование норм действующего законодательства, регулирующего статус главы региона.
Особый интерес представляет вопрос о конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта РФ - руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
«Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации» занимает особое положение в системе органов власти субъекта РФ. Конституционно-правовой статус главы субъекта РФ имеет двойственную природу: с одной стороны, он возглавляет систему органов власти субъекта РФ, а с другой, - является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации в целом. Таким образом, конституционно-правовая ответственность глав субъектов федерации является одним из важнейших аспектов таких фундаментальных вопросов государственного управления, как уровень централизации государства, характер взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации, федеральное вмешательство в деятельность органов власти субъектов Российской Федерации и прочее.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Вопросам правового статуса высшего должностного лица всегда уделялось внимание со стороны отечественных ученых. В дореволюционной период эти проблемы касались института губернатора, губернского правления, являвшихся опорой царской власти. Им было отведено значительное место в юридической литературе. Вопросы правового регулирования, организации и деятельности института губернатора в дореволюционной России отражены в трудах И.Е. Андреевского, А.Д. Градовского, И.А. Блинова, К.Д. Кавелина, В.О. Ключевского, С.А. Князькова, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова и др.
В советский период этому вопросу также уделялось определенное внимание. Отдельные аспекты правого статуса главы (руководителя) региона, главным образом касающиеся раскрытия содержания его основных элементов, получили освещение в юридической науке того времени в трудах И.А. Азовкина, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, С.Ф. Бабаева, Г.В. Барабашева, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлова,
К.Ф. Шеремета, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Г.И. Петрова, Ю.А. Тихомирова и др.
Современное состояние системы государственной власти в России, проблемы организации органов исполнительной власти в субъектах Федерации, теоретические аспекты правового оформления статуса высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Федерации, а также проблемы правового положения главы субъекта РФ широко отражены в работах современных отечественных ученых С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, В.В. Альхименко, В.В. Бакушева, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, Т.А. Васильевой, А.И. Бобылева, Ю.А.
Веденеева, В.В. Гошуляка, A.A. Гришковца, В.Е. Гулиева, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.Н. Лебедева, В.Н. Медведева, В.Г. Вишнякова, А.Ф. Ноздрачева, A.B. Оболонского, И.И. Овчинникова, А.Г. Пархоменко, В.В. Полянского, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой,
В.И. Чехариной, А.Е. Чиркина, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, Ю.Л. Шульженко и других ученых. Однако научные работы, посвященные правовому статусу высшего должностного лица субъекта Федерации, как правило, имеют специальную направленность и не охватывают всего комплекса актуальных проблем.
Потребность в обобщении и изучении практики функционирования данного института власти обусловлена выявлением и разработкой мер, направленных на совершенствование норм действующего законодательства, регулирующего статус главы региона.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы показать основные этапы развития института высшего должностного лица субъекта РФ, раскрыть сущность и основные элементы его конституционно-правового статуса на основе комплексного изучения и анализа всего нормативно-правового материала, включая ранее действующее и новое законодательство; выявить особенности этого статуса в контексте дискуссионных вопросов, показав пути их решения на современном этапе развития государственной власти в России.
В соответствии с обозначенной целью в работе поставлены и решаются следующие задачи:
- выявить основные эволюционные формы института высшего должностного лица субъекта, логику развития и преемственности данного института в разные периоды существования Российского государства;
- проанализировать понятие и правовые основы института высшего должностного лица субъекта РФ;
- показать конституционно-правовые особенности организации органов исполнительной власти в субъектах РФ, а также содержание правового положения высшего должностного лица в них в зависимости от системы организации органов исполнительной власти, установленной в субъекте РФ;
- на основе сравнительного анализа выявить специфику правовой природы конституционного статуса высшего должностного лица субъекта РФ в процессе реформирования исполнительной власти и политической системы;
- проанализировать правовой механизм наделения полномочиями с закреплением компетенции высшего должностного лица субъекта РФ в современный период и выявить перспективные направления развития правовых основ данного института;
определить возможные направления совершенствования конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ в условиях проведения реформ политической системы и исполнительной власти страны;
- охарактеризовать формы ответственности высшего должностного лица субъекта РФ и установить правовые факторы обеспечения его, эффективной деятельности.
Объект диссертационного исследования. Объект исследования - отношения, связанные с конституционно-правовым статусом высшего должностного лица субъекта РФ, а таюке проблемы, возникающие в результате практической реализации им своих полномочий на современном этапе.
Предмет исследования. Это основные элементы института высшего должностного лица субъекта РФ: возникновения, порядка формирования, функций, задач, компетенции, прав, обязанностей, ответственности. В работе рассматриваются основные особенности законодательного закрепления правового положения субъектов РФ, их органов исполнительной власти, а также анализируется взаимосвязь между правовым положением высшего должностного лица субъекта Федерации и системой исполнительной власти, установленной в отдельном субъекте РФ, и взаимосвязь высшего должностного лица субъекта РФ с федеральными органами государственной власти.
Методологические основы исследования. Использована комплексная система научных методов познания, позволяющих осуществить всесторонний анализ предмета исследования и сделать соответствующие выводы. При проведении исследования использовались, в частности, общенаучный диалектический, догматический, исторический, логический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и техникоюридический методы.
Теоретическую базу диссертации составляют научные труды российских ученых-юристов. В ходе исследования были использованы общетеоретические положения, изложенные в научных работах по конституционному праву, теории государства и права, российскому федерализму, иным отраслям и институтам права. Изучены ряд работ зарубежных авторов. Нормативно-правовая база - Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы РФ, правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ, конституции (уставы), законы субъектов РФ, правовые акты органов государственной власти субъектов РФ.
Теоретическая и практическая значимость диссертации.
Результаты исследования могут быть использованы при подготовке учебных курсов по конституционному праву Российской Федерации и его отдельным институтам. Целесообразна разработка специализированного курса: «Высшее должностное лицо субъекта РФ в системе государственных органов Российской Федерации». Оценки, выводы и предложения, представленные в диссертации, могут быть также использованы органами государственной власти РФ, ее субъектов при определении возможных вариантов совершенствования правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трёх глав,
заключения, списка использованных источников и литературы.
Купить

В последнее время значительно возрос интерес к теоретическим разработкам проблем правового статуса органов исполнительной власти и в частности, правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Все большее число исследователей обращается к изучению важнейших вопросов конституционного права, связанных с организацией деятельности органов государственной власти, и в особенности органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации. Эта проблема представляется достаточно сложной и многоплановой, требующей серьезного теоретического осмысления и комплексного анализа нормативного материала.
Следует подчеркнуть, что проводимые в стране реформы государственной власти коснулись и реформирования института высшего должностного лица субъекта РФ, однако правой статус этой должности еще недостаточно четко определен в федеральном и региональном законодательстве. Несмотря на существенные изменения в правовом статусе высшего должностного лица субъекта Федерации, произошедшие в ходе проведения реформ государственного управления в последнее время, еще остается немало нерешенных вопросов.
На сегодняшний день перед наукой конституционного права и практикой стоят задачи разработки и внедрения наиболее эффективных форм организации и деятельности института высшего должностного субъекта Федерации, совершенствования его правового статуса, поиска форм взаимодействия высшего должностного лица субъекта Федерации с органами и институтами государственной власти.
Необходимо также отметить, что возможности органов исполнительной власти, и, в частности, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, осуществлять свои функции и компетенцию напрямую зависят от их организационно-правового статуса, объема полномочий, места в системе государственного управления. В этом плане проблема законодательного определения основных элементов правого статуса главы региона приобретает первоочередное значение.
При этом становление и успешное функционирование единой системы исполнительной власти в Российской Федерации невозможны без создания слаженного механизма взаимодействия всех ее звеньев. Следует отметить, что формирование и дальнейшее развитие целостной, эффективно работающей единой системы исполнительной власти, которая еще складывается, невозможно без определения правового статуса высшего должностного лица субъекта Федерации и без создания механизмов взаимодействия главы региона с региональными и федеральными органами исполнительной власти.
Итак, обращение к институту высшего должностного лица субъекта РФ, его правовому статусу обусловлено не только важностью глубокого теоретического изучения вопроса о месте, занимаемом данным институтом в механизме устройства органов государственной власти современного Российского государства, но, в большей степени, потребностью в обобщении практики функционирования данного института, предложении мер, направленных на повышение эффективности правового регулирования правового статуса главы региона.
Таким образом, проблема правового статуса высшего должностного лица субъекта Федерации представляет большой как научный, так и практический интерес. При этом необходимость научного осмысления и выявления особенностей организации органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации в зависимости от правового положения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также разработка механизмов взаимодействия главы региона с федеральными и региональными органами исполнительной власти определяют актуальность темы настоящего исследования.
В диссертационном исследовании осуществлена попытка наиболее полно исследовать один из институтов конституционного права России - институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Подробно исследован процесс возникновения и эволюции государственно-правового института - института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, который, не связан с институтами губернаторства и генерал-губернаторства периода Российской империи, то есть монархического унитарного государства или системой «советисполком» - периода советского государства, но имеет свои исторические корни и традиции. Исследованы вопросы общего и особенного, взаимосвязи в статусе высшего должностного лица субъекта Федерации и Президента РФ, изучено соотношение понятий «высшее должностное лица субъекта Российской Федерации» и «руководитель высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации» используемых в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Исследованы права, обязанности, гарантии деятельности и конституционно-правовая ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, при этом отмечен ряд присущих им особенностей, связанных с природой мандата указанного лица.
Полученные в результате исследования выводы сводятся к следующему:
1. Конституционно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации предполагает единые конституционноправовые принципы, лежащие в основе его конституционно-правового статуса и его отличительные особенности по сравнению с правовым статусом субъектов Российской Федерации.
2. Исходя из правового положения высшего должностного лица субъекта Федерации, среди субъектов Российской Федерации можно выделить несколько систем исполнительной власти субъектов РФ.
3. Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации являются носителями двух функций: собственно, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и одновременно руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
4. Представляется необходимым законодательное закрепление на уровне Российской Федерации механизмов взаимодействия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с Президентом РФ, Правительством РФ, законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и населением. Вместе с тем для обеспечения единства системы государственной власти, а также для улучшения взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти необходимо на федеральном уровне разработать механизмы взаимодействия высшего должностного лица субъекта Федерации как с федеральными, так и региональными органами исполнительной власти.
5. На практике вызывает серьезные сомнения целесообразность существования наряду с должностью губернатора еще и должности главы Правительства, как это вытекает из некоторых конституций и уставов субъектов РФ. Подобная структура власти предусмотрена, например, Уставом Свердловской области , при этом в полномочиях губернатора просматриваются некоторые аналоги с полномочиями Президента РФ. В диссертации также подчеркивается, что в случаях, когда глава администрации (губернатор) не является главой правительства (администрации), несмотря на то, что в уставах записано, что высшее должностное лицо непосредственно возглавляет исполнительную власть, неизбежно обострение проблемы дублирования «губернаторских» и «правительственных» функций, избыточное разрастание и бюрократизация управленческого аппарата.
6. Конституционно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Федерации имеет схожие черты и взаимосвязи с конституционноправовым статусом Президента РФ.
7. В диссертации подчеркивается, что на практике существует юридическая коллизия и вопрос о том, сколько необходимо на федеральном уровне закрепить, что глава региона может наделяться полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ не более двух сроков подряд.
8. В субъектах Федерации нет единообразного подхода к закреплению правового статуса высших должностных лиц субъектов Федерации, так как они могут осуществлять не только общие для всех субъектов РФ полномочия, но и иные полномочия, определяемые учредительными актами и законами субъектов Федерации.
Купить