Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиям российского федерализма
|
Введение 3
Глава 1. Теоретические проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве
1.1. Общая характеристика правовых категорий: «предмет ведения»,
«полномочие», «компетенция» 20
1.2.3арубежный опыт разграничения предметов ведения (прав, полномочий, компетенции) 38
1.3. Особенности разграничения предметов ведения и полномочий
в Российской Федерации 62
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий
2.1. Конституционное разграничение предметов
ведения и полномочий 84
2.2. Проблемы законодательного регулирования разграничения предметов
ведения и полномочий 102
2.3. Договорное разграничение предметов ведения и
полномочий 135
2.4. Судебно-правовое регулирование разграничения предметов ведения
и полномочий 166
Заключение . .183
Библиографический список использованной литературы 189
Приложение 205
Глава 1. Теоретические проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве
1.1. Общая характеристика правовых категорий: «предмет ведения»,
«полномочие», «компетенция» 20
1.2.3арубежный опыт разграничения предметов ведения (прав, полномочий, компетенции) 38
1.3. Особенности разграничения предметов ведения и полномочий
в Российской Федерации 62
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий
2.1. Конституционное разграничение предметов
ведения и полномочий 84
2.2. Проблемы законодательного регулирования разграничения предметов
ведения и полномочий 102
2.3. Договорное разграничение предметов ведения и
полномочий 135
2.4. Судебно-правовое регулирование разграничения предметов ведения
и полномочий 166
Заключение . .183
Библиографический список использованной литературы 189
Приложение 205
Актуальность темы исследования. Исследование федерализма, как формы государственного устройства, позволяющей обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях её территориальной организации на нескольких уровнях, является сегодня одним из важнейших направлений развития российской государственности.
Распределение властных полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти её составных частей представляет собой сложный процесс, оптимальное решение которого зависит от многих факторов, присущих любой федерации в конкретных исторических условиях. Это - политическая система государства, состояние его экономики, национальный состав населения, его культурный уровень и традиции, географическое положение и наличие природных ресурсов, политическая обстановка в стране и её международное положение. В зависимости от правильного использования указанных факторов, складывается различное соотношение в разграничении власти между существующими уровнями власти. Либо происходит централизация власти, что выражается в отнесении большого объёма власти к ведению федерации, либо - в предоставлении более широких властных полномочий субъектам федерации. Р.Г. Абдулатипов в этой связи отмечает: «Федеративная демократия всё же предполагает чёткое распределение полномочий и ответственности за их исполнение между уровнями властей перед гражданами» .
Как субъект федерации не может, например, в полной мере обеспечить соблюдение прав человека, так и большинство проблем на местах не под силу решить из единого центра при централизованном управлении. Научный поиск в этом направлении связан с нахождением таких путей и способов распределения власти, которые бы позволяли государству эффективно
Основной интерес в этой связи, на наш взгляд, представляет вопрос, как разделены права на осуществление государственной власти между федерацией и её участниками, управляющими одними и теми же территорией и населением, имеет ли каждый из них хотя бы одну область деятельности, в которой ему гарантирована самостоятельность? Конституционное разделение государственной власти между федерацией и субъектами федерации является основополагающим принципом формирования государственности на основе федерализма в любой федерации. В этом смысл федерализма, когда на одной территории сосуществуют два типа государственности, отношения между которыми должны быть упорядочены, предметы ведения и полномочия разграничены, но при этом целостность союзного государства и права его субъектов - гарантированы. Этот ключевой вопрос становления и развития российского федерализма оказался одним из сложнейших в современный период развития федеративных отношений в России, начиная с провозглашения суверенитета Российской Федерации в 1990 году. Последующее затем подписание Федеративного договора от 31 марта 1992 года и принятие Конституции Российской Федерации 1993 года послужило началом долгого периода поисков гармоничной системы отношений «Федерация - субъекты Федерации».
До недавнего времени инициатива субъектов Российской Федерации была определяющей в процессе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Подтверждением тому является заключение сорока двух договоров с сорока шестью субъектами Российской Федерации и около 800 соглашений по разграничению предметов ведения и полномочий. При этом допускались нарушения основ конституционного строя России, таких как: государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции и федеральных законов, единство системы государственной власти, равноправие субъектов
Объективно в России сегодня осуществляется новый этап модернизации федерализма, который связан с усилением структур федеральной власти и централизацией власти путём перераспределения предметов ведения и полномочий, максимальная часть которых теперь должна, по логике федеральных властей, перейти к Федерации. Однако остались до сих пор не решёнными узловые вопросы, вокруг которых возникают разногласия: соответствия конституционной и реально формирующейся модели российского федерализма; пределов законодательного и договорного способов регулирования разграничения предметов ведения и полномочий; принципов, форм и способов разделения и реализации государственной власти на двух властных уровнях, ответственности за её осуществление; используемой терминологии в законодательстве Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий; крайностей в данном вопросе - то приоритет отдаётся договорному способу разграничения, то исключительно - законодательному. Поэтому сегодня нужнее, чем прежде, осмыслить конструкцию, существенные свойства и последствия применения федерализма, учитывая при этом, что субъекты Российской Федерации обладатели не просто административных полномочий, а государственной власти. Иначе, как через разделение государственной власти между федерацией и её субъектами федеративные отношения не построить.
В связи с этим чрезвычайно важно постичь глубину и сложность данного процесса, понять его закономерности и правовую основу, учесть их затем в ходе дальнейшего строительства российской государственности. Найти при этом оптимальное место этому процессу во всей системе механизмов общества. Правильное решение этой проблемы позволит обеспечить, с одной стороны, целостность федеративного государства и его эффективность в управлении, а с
О необходимости решения правовых аспектов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации говорится практически во всех посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
В частности, в Послании 2001 года «Не будет ни революций, ни контрреволюций» отмечается, «что отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит нас к большим экономическим и социальным потерям». В качестве первоочередной задачи признаётся «определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции» .
Дополнительным фактором, обуславливающим необходимость настоящего исследования, является изменение федерального законодательства, а также социально-политических и экономических условий развития федеративных отношений.
Общие вопросы развития российского федерализма, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в силу своей актуальности находятся в центре внимания отечественных учёных, таких как: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Л.Ф. Болтенкова, Д.Е. Дымов, В.Р. Енгибарян, Д.Л. Златопольский, М.В. Золотарёва, Т.Д. Зражевская, Л.М. Карапетян, А.Е. Козлов, А.Н. Кокотов, А.Д. Ковачёв, М.А. Краснов, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.Н. Лысенко, Н.А. Михалёва, М.С. Саликов, Б.А. Страшун, Э.В. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, И.А. Умнова, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин и другие.
Большое число публикаций по проблемам федерализма, разграничения предметов ведения и полномочий появляется в периодических изданиях - журналах «Государство и право», «Журнал Российского права», «Российский юридический журнал», «Федерализм», «Этнополитический вестник», «Конституционное право: восточноевропейское обозрение», «Власть» и многих других.
В диссертационной работе используются фундаментальные конституционно-правовые и административно-правовые категории, значительный вклад в разработку которых внесли:
И.А. Азовкин, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, Н.В Витрук, И.В. Выдрин, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиев В.Б. Евдокимов, Н.А. Игнатюк, Д.А. Ковачёв, А.Н. Кокотов, Ю.К. Краснов, Б.С. Крылов, М.И. Кукушкин, О.Е. Кутафин, А.И. Лепёшкин, В.К. Мамутов, В.В. Невинский, Ю.А. Тихомиров, С.М. Шахрай, Б.С. Эбзеев.
Многие теоретические разработки проблем федерализма в его главном аспекте - разграничении предметов ведения и полномочий изложены в работах: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, В.М. Азбукина, А.Н. Аринина, А.В. Безрукова,И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, Е. Бухвальда, М.В. Золотарёвой, А.В. Елисеева, В.В. Иванова, М.Н. Караваева, Б.С. Крылова, В.Н. Лысенко, С.В. Нарутто, С.А. Осипяна, Ф.М. Раянова, М.С. Саликова, Л.В. Смирнягина, Э.В. Тадевосяна, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Р.Х. Ханнанова, Э.С. Юсубова и других.
Однако они исследовали лишь отдельные аспекты института разграничения предметов ведения и полномочий. Например, проблеме договора в российских федеративных отношениях значительное место уделено в работах Р.Г. Абдулатипова, А.В. Батюка, Л.Ф. Болтенковой, Р.М. Валеева, В.И. Васильева, Д.Л. Златопольского, М.В. Золотарёвой, В.В. Иванова, В.Б. Евдокимова, Л.М. Карапетяна, В.А. Кряжкова, М.Ф. Казанцева, М.С. Саликова, И.А. Умновой, С.М. Шахрая и других.
При подготовке и написании настоящей диссертации были использованы научные публикации и обзоры с научно-практических конференций и периодической печати, а также материалы авторефератов В.М. Азбукина, А.В. Безрукова, В.Р. Енгибаряна, А.Н. Ким, А.В. Киселевой, А.В. Елисеева, А.А. Елисеевой, О.Н. Зайцевой, А.В. Батюка, а также научные труды, касающиеся правовых аспектов федеративных отношений, зарубежных учёных: М. Брэджесса, Г. Глисона, Т. Гэблера, Р. Дэниелса, Д. Елазара, Р. Осборна, В. Рикера, С. Солника, А. де Токвиля.
Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения, формирующиеся при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, как материально-правового, так и процессуального характера. Непосредственным объектом исследования являются отношения, возникающие в процессе конституционного, законодательного, договорного, судебно-правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации, а также Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, обеспечивающие правовое регулирование федеративных отношений, в том числе в сфере разграничения предметов ведения и полномочий. Предметом исследования стала практика осуществления разграничения властных полномочий в ряде зарубежных федеративных государств.
Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ теоретических и практических проблем правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и определение основных направлений совершенствования данного института. Автор отдаёт приоритет формулированию теоретических выводов и положений, характеризующих основные признаки, элементы и закономерности указанных отношений, а также выработке практических рекомендаций для учёта в дальнейшем совершенствовании механизма разграничения и осуществления взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Исходя из цели исследования, определены основные задачи:
1) теоретическое исследование определения значения правовых категорий: «предмет ведения», «полномочие», «компетенция»;
2) изучение зарубежного опыта разграничения предметов ведения (прав, полномочий, компетенции);
3) выявление особенностей разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма;
4) исследование проблем правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий посредством:
а) конституционного разграничения предметов ведения и полномочий;
б) законодательного разграничения предметов ведения и полномочий;
в) договорного разграничения предметов ведения и полномочий;
г) судебно-правового разграничения предметов ведения и полномочий;
5) выявление закономерностей с выработкой предложений по совершенствованию правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий.
Теоретико-методологическая и источниковедческая база исследования.
Методология исследования предполагает использование достижений науки общей теории государства и права, конституционного и административного права, а также других отраслей права.
В работе использованы такие общенаучные методы познания, как логический метод, методы анализа и синтеза. Например, анализ содержания Конституций (Уставов) ряда субъектов Российской Федерации позволил сформулировать наиболее общие и характерные для субъектов Российской Федерации предметы их собственного ведения. Метод синтеза позволил выделить наиболее существенные признаки и закономерности института разграничения предметов ведения и полномочий и сформулировать обобщающие выводы.
Из набора частно-научных и специальных методов исследования применялись исторический метод, метод формально-юридического анализа, а также метод сравнительного правоведения, позволяющий провести сравнительный анализ норм права. Исторический метод использовался, когда для уяснения сущности содержания юридических конструкций необходимо было обратиться к конкретным историческим, социально-политическим условиям времени принятия того или иного исследуемого правового акта.
Формально-юридический метод использовался при анализе текстов федеральных законов, Конституций (Уставов) ряда субъектов Российской Федерации, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашений о взаимной передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Общим методом научного исследования явился диалектический метод.
Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту.
Настоящая диссертация представляет собой одно из первых комплексных монографических исследований конституционно-правовых основ российского
В работе исследуются теоретические проблемы определения значений правовых категорий, используемых в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве по указанной теме - таких как, «предмет ведения», «полномочие», «компетенция». Излагается собственное авторское их понимание. Анализируются конституционный, законодательный, договорный и судебно-правовой механизмы разграничения предметов ведения и полномочий.
На защиту выносятся следующие основные положения, в которых нашла отражение научная новизна исследования:
1. Характеристика правовых категорий «предмета ведения», «компетенции», «полномочий» подтверждает мнение о том, что в юридической литературе не сложился единый подход к определению значения понятий «предмета ведения», «компетенции», «полномочий», используемых в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве при разграничении предметов ведения и полномочий.
Применительно к Российской Федерации и субъектам Российской Федерации в Конституции Российской Федерации прямо формально юридически не обозначен термин «предмет ведения». Его можно вывести лишь из толкования статей 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации.
Это даёт основание полагать, что правовая категория «предмет ведения» используется при разграничении государственной власти между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В этом случае «предмет ведения» в диссертации рассматривается как круг вопросов (дел), областей (пределов) деятельности людей в обществе в виде юридически определённых сфер и объектов воздействия, в которых Российская Федерация, совместно Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, субъекты
Иными словами - это конституционно зафиксированные сферы общественных отношений, в которых соответствующие органы государственной власти Российской Федерации и (или) субъектов Российской Федерации компетентны принимать властные решения.
2. В другом значении «предмет ведения» (юридически определённая сфера и объект воздействия) в совокупности с «полномочиями» (правами и обязанностями) рассматривается как элемент компетенции и используется для характеристики конкретных органов государственной власти. В этом случае термин «компетенция» используется для разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Тогда в статьях 5, 11 Конституции Российской Федерации под разграничением предметов ведения и полномочий следует понимать разграничение компетенции («совокупности властных полномочий и подведомственности») между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
3. Правовая категория «полномочие» используется в Конституции Российской Федерации в двух значениях: 1) применительно к Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в статьях 73 и 77 Конституции Российской Федерации; 2) как составная часть компетенции применительно к органам государственной власти. Категория «полномочие» рассматривается как гарантированные законом меры (права и обязанности) на принятие решений по определённым предметам ведения. Это даёт основание утверждать, что термин «полномочия Российской Федерации» используется в Конституции Российской Федерации для разграничения прав и обязанностей между Российской
4. На основе анализа содержания значений «предмет ведения», «компетенция», «полномочие», делается вывод о том, что в статьях 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации определены предметы ведения, как сферы общественных отношений (областей, пределов) деятельности людей в обществе, в которых Российская Федерация, совместно Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, субъекты Российской Федерации в порядке и формах, установленных статьёй 76 Конституции Российской Федерации, осуществляют законодательное регулирование в пределах закреплённых за ними полномочий, т.е. реализуют государственную власть.
5. В Конституциях федеративных зарубежных государств, в зависимости от модели федерализма, разграничение государственной власти между федерацией и субъектами федерации осуществляется, как правило, посредством различных комбинаций четырёх элементов: исключительными полномочиями федерации; исключительными полномочиями субъектов федерации; совместной (конкурирующей) компетенции федерации и субъектов федерации; остаточными полномочиями, не охваченными ни одним из указанных выше. При этом наиболее распространёнными считаются варианты, когда: 1) в Конституции перечисляются исключительные предметы ведения (компетенция) федерации, всё остальное - в ведении субъектов федерации; 2) в Конституции устанавливаются две сферы ведения: исключительные предметы ведения (компетенция) федерации; совместные предметы ведения (компетенция) федерации и субъектов федерации. Всё остальное по остаточному принципу относится к ведению федерации либо - к ведению субъектов федерации. При этом федерация считается централизованной, если остаточные предметы ведения (компетенция) закрепляются за федерацией и децентрализованной, если остаточные предметы ведения (компетенция) остаются за субъектами федерации. Отмечается общая тенденция не к
6. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации характеризуется рядом особенностей российского федерализма, закреплённых в Конституции Российской Федерации. К таковым следует отнести: включение в текст Конституции Российской Федерации положений Федеративного Договора от 31 марта 1992 года, обусловивших противоречивость норм самой Конституции Российской Федерации, в частности, статей 5, И, 71, 72, 73, 76; наличие объёмного перечня предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и отсутствие в Конституции Российской Федерации механизма его реализации; различный субъектный состав участников, между которыми разграничиваются предметы ведения и полномочия: Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации; конституционный, законодательный, договорный, судебно¬правовой способы регулирования.
7. Отмечается сложный состав, содержащихся в статьях 71, 72 Конституции Российской Федерации вопросов, включающих конкретные полномочия, отрасли законодательства, материальные объекты, находящиеся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, общие принципы, основы законодательства, регулирование, координацию и др., что, вряд ли, является оправданным.
Предметы ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации разграничены Конституцией Российской Федерации (статьи 71,72) и любое их перераспределение возможно не иначе как путём внесения изменений и (или)
В целях устранения противоречия между частью 3 статьи 5, частью 3 статьи 11 и статьями 71, 72, 73, 76, частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации, предлагаются изменения в указанные статьи Конституции Российской Федерации.
Обращено внимание на новый подход к организации государственной власти в Российской Федерации на основе принципа субсидиарности, т.е. взаимодополняемости её уровней, начиная, с нижнего. Благодаря такому подходу достигается двойной эффект - согласованность и демократичность.
8. На основе анализа федеральных законов, принятых как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации показано, что из содержания федерального закона не всегда однозначно следует какой форме правового акта (закону или договору) отдаётся приоритет в разграничении предметов ведения и полномочий. Дополнительно, к содержащимся в статьях 71, 72 предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, устанавливаются новые предметы ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а иногда и предметы ведения субъектов Российской Федерации. Или устанавливаются: «компетенция Российской Федерации», «совместная компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», «сферы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», «совместное ведение органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др., что прямо противоречит Конституции Российской Федерации.
Осуществляя разграничение предметов ведения и полномочий федеральными законами, по предметам совместного ведения, Российская Федерация, по-своему усмотрению, определяет полномочия не только
федеральных органов государственной власти, но и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, оставляя им некую символическую часть полномочий. С принятием Федерального закона от 4 июля 2003 года №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ), предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации практически переводятся в предметы ведения Российской Федерации.
9. Законодательное регулирование разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения предлагается осуществлять в следующем порядке: издание федеральных законов, определяющих основы (общие принципы) правового регулирования, содержащие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также полномочия федеральных органов государственной власти. Для реализации указанных полномочий Российская Федерация вправе принимать федеральные законы прямого действия. В соответствии с федеральными законами, принятыми по предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации самостоятельно осуществляют собственное правовое регулирование, в том числе, определяют и полномочия своих органов государственной власти.
Сам процесс законодательного разграничения полномочий предлагается сделать совместным с участием Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это позволит достигать действительно оптимального распределения полномочий, учитывающего как общенациональные, так и субъектов Российской Федерации интересы. Для этого сформулированы предложения по внесению изменений в Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95- ФЗ.
10. Исследование правовых основ договорного разграничения предметов ведения и полномочий, юридической природы договоров позволяет утверждать, что при всей противоречивости и незавершённости договорного процесса не следует от него отказываться. Договоры могут играть позитивную роль постольку, поскольку не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам. С этой целью предлагается договоры соотносить с моделью российского федерализма в строго определённых Конституцией Российской Федерации правовых рамках. Непосредственно основой содержания договоров должны являться конституционные статьи 4-6, 8 об основах федеративного государства, статьи 71—73, разграничивающие предметы ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также статьи о полномочиях федеральных органов государственной власти: Президента Российской Федерации (статьи 80, 83-90, 107-108), Федерального Собрания Российской Федерации (статьи 94, 101-103, 105-108), Правительства Российской Федерации (статьи 104, 110, 114, 115), Конституционного Суда Российской Федерации (статья 125).
Договоры предлагается освободить от функций «разграничения предметов ведения» и «взаимного делегирования предметов ведения», от любых попыток прямо или косвенно закрепить в них особый статус того или иного субъекта Российской Федерации. Договоры должны получить иной содержательный характер. Основным назначением договоров должно стать разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
11. На основании изучения решений Конституционного Суда Российской Федерации сделан вывод о том, что формально - юридически Конституционный Суд Российской Федерации определил, что разграничение предметов ведения и полномочий (компетенции) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в следующей последовательности: Конституция Российской Федерации; принятие на её основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, в порядке установленном частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации; заключение договоров о разграничении полномочий; взаимная передача осуществления части полномочий по соглашениям между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость работы состоит в том, что, содержащиеся в ней выводы и предложения помогают систематизировать имеющиеся представления о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; конкретизируют юридические требования, предъявляемые к порядку и формам разграничения предметов ведения и полномочий; упорядочивают используемые правовые категории «предмет ведения», «компетенция», «полномочие»; имеют непосредственное отношение к реальной обстановке, могут быть использованы в дальнейшем при разграничении предметов ведения и полномочий, а также для совершенствования законодательства как федерального, так и субъектов Российской Федерации; могут быть использованы в научной и педагогической работе, в подготовке учебных программ, методических рекомендаций и пособий для студентов.
Диссертация содержит прикладной материал по анализу федеральных законов, Конституций (Уставов) ряда субъектов Российской Федерации, договоров и соглашений по разграничению предметов ведения и полномочий.
Апробация результатов исследования. Настоящее диссертационное исследование выполнено на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии, где оно прошло рецензирование, обсуждение и было одобрено.
Результаты исследования, представленные в работе, апробированы в законотворческой деятельности Законодательного Собрания Свердловской области, в том числе, на практике договорного разграничения предметов ведения и полномочий, передачи осуществления части полномочий между федеральными и областными органами исполнительной власти. Материалы исследования используются автором при чтении лекций и практических занятиях в Уральской государственной юридической академии. На основе выводов и предложений, содержащихся в диссертации, подготовлено учебно¬методическое пособие «Конституционно-правовые основы разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления».
Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы, приложения.
Распределение властных полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти её составных частей представляет собой сложный процесс, оптимальное решение которого зависит от многих факторов, присущих любой федерации в конкретных исторических условиях. Это - политическая система государства, состояние его экономики, национальный состав населения, его культурный уровень и традиции, географическое положение и наличие природных ресурсов, политическая обстановка в стране и её международное положение. В зависимости от правильного использования указанных факторов, складывается различное соотношение в разграничении власти между существующими уровнями власти. Либо происходит централизация власти, что выражается в отнесении большого объёма власти к ведению федерации, либо - в предоставлении более широких властных полномочий субъектам федерации. Р.Г. Абдулатипов в этой связи отмечает: «Федеративная демократия всё же предполагает чёткое распределение полномочий и ответственности за их исполнение между уровнями властей перед гражданами» .
Как субъект федерации не может, например, в полной мере обеспечить соблюдение прав человека, так и большинство проблем на местах не под силу решить из единого центра при централизованном управлении. Научный поиск в этом направлении связан с нахождением таких путей и способов распределения власти, которые бы позволяли государству эффективно
Основной интерес в этой связи, на наш взгляд, представляет вопрос, как разделены права на осуществление государственной власти между федерацией и её участниками, управляющими одними и теми же территорией и населением, имеет ли каждый из них хотя бы одну область деятельности, в которой ему гарантирована самостоятельность? Конституционное разделение государственной власти между федерацией и субъектами федерации является основополагающим принципом формирования государственности на основе федерализма в любой федерации. В этом смысл федерализма, когда на одной территории сосуществуют два типа государственности, отношения между которыми должны быть упорядочены, предметы ведения и полномочия разграничены, но при этом целостность союзного государства и права его субъектов - гарантированы. Этот ключевой вопрос становления и развития российского федерализма оказался одним из сложнейших в современный период развития федеративных отношений в России, начиная с провозглашения суверенитета Российской Федерации в 1990 году. Последующее затем подписание Федеративного договора от 31 марта 1992 года и принятие Конституции Российской Федерации 1993 года послужило началом долгого периода поисков гармоничной системы отношений «Федерация - субъекты Федерации».
До недавнего времени инициатива субъектов Российской Федерации была определяющей в процессе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Подтверждением тому является заключение сорока двух договоров с сорока шестью субъектами Российской Федерации и около 800 соглашений по разграничению предметов ведения и полномочий. При этом допускались нарушения основ конституционного строя России, таких как: государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции и федеральных законов, единство системы государственной власти, равноправие субъектов
Объективно в России сегодня осуществляется новый этап модернизации федерализма, который связан с усилением структур федеральной власти и централизацией власти путём перераспределения предметов ведения и полномочий, максимальная часть которых теперь должна, по логике федеральных властей, перейти к Федерации. Однако остались до сих пор не решёнными узловые вопросы, вокруг которых возникают разногласия: соответствия конституционной и реально формирующейся модели российского федерализма; пределов законодательного и договорного способов регулирования разграничения предметов ведения и полномочий; принципов, форм и способов разделения и реализации государственной власти на двух властных уровнях, ответственности за её осуществление; используемой терминологии в законодательстве Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий; крайностей в данном вопросе - то приоритет отдаётся договорному способу разграничения, то исключительно - законодательному. Поэтому сегодня нужнее, чем прежде, осмыслить конструкцию, существенные свойства и последствия применения федерализма, учитывая при этом, что субъекты Российской Федерации обладатели не просто административных полномочий, а государственной власти. Иначе, как через разделение государственной власти между федерацией и её субъектами федеративные отношения не построить.
В связи с этим чрезвычайно важно постичь глубину и сложность данного процесса, понять его закономерности и правовую основу, учесть их затем в ходе дальнейшего строительства российской государственности. Найти при этом оптимальное место этому процессу во всей системе механизмов общества. Правильное решение этой проблемы позволит обеспечить, с одной стороны, целостность федеративного государства и его эффективность в управлении, а с
О необходимости решения правовых аспектов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации говорится практически во всех посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
В частности, в Послании 2001 года «Не будет ни революций, ни контрреволюций» отмечается, «что отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит нас к большим экономическим и социальным потерям». В качестве первоочередной задачи признаётся «определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции» .
Дополнительным фактором, обуславливающим необходимость настоящего исследования, является изменение федерального законодательства, а также социально-политических и экономических условий развития федеративных отношений.
Общие вопросы развития российского федерализма, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в силу своей актуальности находятся в центре внимания отечественных учёных, таких как: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Л.Ф. Болтенкова, Д.Е. Дымов, В.Р. Енгибарян, Д.Л. Златопольский, М.В. Золотарёва, Т.Д. Зражевская, Л.М. Карапетян, А.Е. Козлов, А.Н. Кокотов, А.Д. Ковачёв, М.А. Краснов, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.Н. Лысенко, Н.А. Михалёва, М.С. Саликов, Б.А. Страшун, Э.В. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, И.А. Умнова, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин и другие.
Большое число публикаций по проблемам федерализма, разграничения предметов ведения и полномочий появляется в периодических изданиях - журналах «Государство и право», «Журнал Российского права», «Российский юридический журнал», «Федерализм», «Этнополитический вестник», «Конституционное право: восточноевропейское обозрение», «Власть» и многих других.
В диссертационной работе используются фундаментальные конституционно-правовые и административно-правовые категории, значительный вклад в разработку которых внесли:
И.А. Азовкин, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, Н.В Витрук, И.В. Выдрин, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиев В.Б. Евдокимов, Н.А. Игнатюк, Д.А. Ковачёв, А.Н. Кокотов, Ю.К. Краснов, Б.С. Крылов, М.И. Кукушкин, О.Е. Кутафин, А.И. Лепёшкин, В.К. Мамутов, В.В. Невинский, Ю.А. Тихомиров, С.М. Шахрай, Б.С. Эбзеев.
Многие теоретические разработки проблем федерализма в его главном аспекте - разграничении предметов ведения и полномочий изложены в работах: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, В.М. Азбукина, А.Н. Аринина, А.В. Безрукова,И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, Е. Бухвальда, М.В. Золотарёвой, А.В. Елисеева, В.В. Иванова, М.Н. Караваева, Б.С. Крылова, В.Н. Лысенко, С.В. Нарутто, С.А. Осипяна, Ф.М. Раянова, М.С. Саликова, Л.В. Смирнягина, Э.В. Тадевосяна, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Р.Х. Ханнанова, Э.С. Юсубова и других.
Однако они исследовали лишь отдельные аспекты института разграничения предметов ведения и полномочий. Например, проблеме договора в российских федеративных отношениях значительное место уделено в работах Р.Г. Абдулатипова, А.В. Батюка, Л.Ф. Болтенковой, Р.М. Валеева, В.И. Васильева, Д.Л. Златопольского, М.В. Золотарёвой, В.В. Иванова, В.Б. Евдокимова, Л.М. Карапетяна, В.А. Кряжкова, М.Ф. Казанцева, М.С. Саликова, И.А. Умновой, С.М. Шахрая и других.
При подготовке и написании настоящей диссертации были использованы научные публикации и обзоры с научно-практических конференций и периодической печати, а также материалы авторефератов В.М. Азбукина, А.В. Безрукова, В.Р. Енгибаряна, А.Н. Ким, А.В. Киселевой, А.В. Елисеева, А.А. Елисеевой, О.Н. Зайцевой, А.В. Батюка, а также научные труды, касающиеся правовых аспектов федеративных отношений, зарубежных учёных: М. Брэджесса, Г. Глисона, Т. Гэблера, Р. Дэниелса, Д. Елазара, Р. Осборна, В. Рикера, С. Солника, А. де Токвиля.
Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения, формирующиеся при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, как материально-правового, так и процессуального характера. Непосредственным объектом исследования являются отношения, возникающие в процессе конституционного, законодательного, договорного, судебно-правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации, а также Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, обеспечивающие правовое регулирование федеративных отношений, в том числе в сфере разграничения предметов ведения и полномочий. Предметом исследования стала практика осуществления разграничения властных полномочий в ряде зарубежных федеративных государств.
Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ теоретических и практических проблем правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и определение основных направлений совершенствования данного института. Автор отдаёт приоритет формулированию теоретических выводов и положений, характеризующих основные признаки, элементы и закономерности указанных отношений, а также выработке практических рекомендаций для учёта в дальнейшем совершенствовании механизма разграничения и осуществления взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Исходя из цели исследования, определены основные задачи:
1) теоретическое исследование определения значения правовых категорий: «предмет ведения», «полномочие», «компетенция»;
2) изучение зарубежного опыта разграничения предметов ведения (прав, полномочий, компетенции);
3) выявление особенностей разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма;
4) исследование проблем правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий посредством:
а) конституционного разграничения предметов ведения и полномочий;
б) законодательного разграничения предметов ведения и полномочий;
в) договорного разграничения предметов ведения и полномочий;
г) судебно-правового разграничения предметов ведения и полномочий;
5) выявление закономерностей с выработкой предложений по совершенствованию правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий.
Теоретико-методологическая и источниковедческая база исследования.
Методология исследования предполагает использование достижений науки общей теории государства и права, конституционного и административного права, а также других отраслей права.
В работе использованы такие общенаучные методы познания, как логический метод, методы анализа и синтеза. Например, анализ содержания Конституций (Уставов) ряда субъектов Российской Федерации позволил сформулировать наиболее общие и характерные для субъектов Российской Федерации предметы их собственного ведения. Метод синтеза позволил выделить наиболее существенные признаки и закономерности института разграничения предметов ведения и полномочий и сформулировать обобщающие выводы.
Из набора частно-научных и специальных методов исследования применялись исторический метод, метод формально-юридического анализа, а также метод сравнительного правоведения, позволяющий провести сравнительный анализ норм права. Исторический метод использовался, когда для уяснения сущности содержания юридических конструкций необходимо было обратиться к конкретным историческим, социально-политическим условиям времени принятия того или иного исследуемого правового акта.
Формально-юридический метод использовался при анализе текстов федеральных законов, Конституций (Уставов) ряда субъектов Российской Федерации, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашений о взаимной передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Общим методом научного исследования явился диалектический метод.
Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту.
Настоящая диссертация представляет собой одно из первых комплексных монографических исследований конституционно-правовых основ российского
В работе исследуются теоретические проблемы определения значений правовых категорий, используемых в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве по указанной теме - таких как, «предмет ведения», «полномочие», «компетенция». Излагается собственное авторское их понимание. Анализируются конституционный, законодательный, договорный и судебно-правовой механизмы разграничения предметов ведения и полномочий.
На защиту выносятся следующие основные положения, в которых нашла отражение научная новизна исследования:
1. Характеристика правовых категорий «предмета ведения», «компетенции», «полномочий» подтверждает мнение о том, что в юридической литературе не сложился единый подход к определению значения понятий «предмета ведения», «компетенции», «полномочий», используемых в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве при разграничении предметов ведения и полномочий.
Применительно к Российской Федерации и субъектам Российской Федерации в Конституции Российской Федерации прямо формально юридически не обозначен термин «предмет ведения». Его можно вывести лишь из толкования статей 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации.
Это даёт основание полагать, что правовая категория «предмет ведения» используется при разграничении государственной власти между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В этом случае «предмет ведения» в диссертации рассматривается как круг вопросов (дел), областей (пределов) деятельности людей в обществе в виде юридически определённых сфер и объектов воздействия, в которых Российская Федерация, совместно Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, субъекты
Иными словами - это конституционно зафиксированные сферы общественных отношений, в которых соответствующие органы государственной власти Российской Федерации и (или) субъектов Российской Федерации компетентны принимать властные решения.
2. В другом значении «предмет ведения» (юридически определённая сфера и объект воздействия) в совокупности с «полномочиями» (правами и обязанностями) рассматривается как элемент компетенции и используется для характеристики конкретных органов государственной власти. В этом случае термин «компетенция» используется для разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Тогда в статьях 5, 11 Конституции Российской Федерации под разграничением предметов ведения и полномочий следует понимать разграничение компетенции («совокупности властных полномочий и подведомственности») между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
3. Правовая категория «полномочие» используется в Конституции Российской Федерации в двух значениях: 1) применительно к Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в статьях 73 и 77 Конституции Российской Федерации; 2) как составная часть компетенции применительно к органам государственной власти. Категория «полномочие» рассматривается как гарантированные законом меры (права и обязанности) на принятие решений по определённым предметам ведения. Это даёт основание утверждать, что термин «полномочия Российской Федерации» используется в Конституции Российской Федерации для разграничения прав и обязанностей между Российской
4. На основе анализа содержания значений «предмет ведения», «компетенция», «полномочие», делается вывод о том, что в статьях 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации определены предметы ведения, как сферы общественных отношений (областей, пределов) деятельности людей в обществе, в которых Российская Федерация, совместно Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, субъекты Российской Федерации в порядке и формах, установленных статьёй 76 Конституции Российской Федерации, осуществляют законодательное регулирование в пределах закреплённых за ними полномочий, т.е. реализуют государственную власть.
5. В Конституциях федеративных зарубежных государств, в зависимости от модели федерализма, разграничение государственной власти между федерацией и субъектами федерации осуществляется, как правило, посредством различных комбинаций четырёх элементов: исключительными полномочиями федерации; исключительными полномочиями субъектов федерации; совместной (конкурирующей) компетенции федерации и субъектов федерации; остаточными полномочиями, не охваченными ни одним из указанных выше. При этом наиболее распространёнными считаются варианты, когда: 1) в Конституции перечисляются исключительные предметы ведения (компетенция) федерации, всё остальное - в ведении субъектов федерации; 2) в Конституции устанавливаются две сферы ведения: исключительные предметы ведения (компетенция) федерации; совместные предметы ведения (компетенция) федерации и субъектов федерации. Всё остальное по остаточному принципу относится к ведению федерации либо - к ведению субъектов федерации. При этом федерация считается централизованной, если остаточные предметы ведения (компетенция) закрепляются за федерацией и децентрализованной, если остаточные предметы ведения (компетенция) остаются за субъектами федерации. Отмечается общая тенденция не к
6. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации характеризуется рядом особенностей российского федерализма, закреплённых в Конституции Российской Федерации. К таковым следует отнести: включение в текст Конституции Российской Федерации положений Федеративного Договора от 31 марта 1992 года, обусловивших противоречивость норм самой Конституции Российской Федерации, в частности, статей 5, И, 71, 72, 73, 76; наличие объёмного перечня предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и отсутствие в Конституции Российской Федерации механизма его реализации; различный субъектный состав участников, между которыми разграничиваются предметы ведения и полномочия: Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации; конституционный, законодательный, договорный, судебно¬правовой способы регулирования.
7. Отмечается сложный состав, содержащихся в статьях 71, 72 Конституции Российской Федерации вопросов, включающих конкретные полномочия, отрасли законодательства, материальные объекты, находящиеся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, общие принципы, основы законодательства, регулирование, координацию и др., что, вряд ли, является оправданным.
Предметы ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации разграничены Конституцией Российской Федерации (статьи 71,72) и любое их перераспределение возможно не иначе как путём внесения изменений и (или)
В целях устранения противоречия между частью 3 статьи 5, частью 3 статьи 11 и статьями 71, 72, 73, 76, частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации, предлагаются изменения в указанные статьи Конституции Российской Федерации.
Обращено внимание на новый подход к организации государственной власти в Российской Федерации на основе принципа субсидиарности, т.е. взаимодополняемости её уровней, начиная, с нижнего. Благодаря такому подходу достигается двойной эффект - согласованность и демократичность.
8. На основе анализа федеральных законов, принятых как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации показано, что из содержания федерального закона не всегда однозначно следует какой форме правового акта (закону или договору) отдаётся приоритет в разграничении предметов ведения и полномочий. Дополнительно, к содержащимся в статьях 71, 72 предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, устанавливаются новые предметы ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а иногда и предметы ведения субъектов Российской Федерации. Или устанавливаются: «компетенция Российской Федерации», «совместная компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», «сферы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», «совместное ведение органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др., что прямо противоречит Конституции Российской Федерации.
Осуществляя разграничение предметов ведения и полномочий федеральными законами, по предметам совместного ведения, Российская Федерация, по-своему усмотрению, определяет полномочия не только
федеральных органов государственной власти, но и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, оставляя им некую символическую часть полномочий. С принятием Федерального закона от 4 июля 2003 года №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ), предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации практически переводятся в предметы ведения Российской Федерации.
9. Законодательное регулирование разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения предлагается осуществлять в следующем порядке: издание федеральных законов, определяющих основы (общие принципы) правового регулирования, содержащие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также полномочия федеральных органов государственной власти. Для реализации указанных полномочий Российская Федерация вправе принимать федеральные законы прямого действия. В соответствии с федеральными законами, принятыми по предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации самостоятельно осуществляют собственное правовое регулирование, в том числе, определяют и полномочия своих органов государственной власти.
Сам процесс законодательного разграничения полномочий предлагается сделать совместным с участием Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это позволит достигать действительно оптимального распределения полномочий, учитывающего как общенациональные, так и субъектов Российской Федерации интересы. Для этого сформулированы предложения по внесению изменений в Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95- ФЗ.
10. Исследование правовых основ договорного разграничения предметов ведения и полномочий, юридической природы договоров позволяет утверждать, что при всей противоречивости и незавершённости договорного процесса не следует от него отказываться. Договоры могут играть позитивную роль постольку, поскольку не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам. С этой целью предлагается договоры соотносить с моделью российского федерализма в строго определённых Конституцией Российской Федерации правовых рамках. Непосредственно основой содержания договоров должны являться конституционные статьи 4-6, 8 об основах федеративного государства, статьи 71—73, разграничивающие предметы ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также статьи о полномочиях федеральных органов государственной власти: Президента Российской Федерации (статьи 80, 83-90, 107-108), Федерального Собрания Российской Федерации (статьи 94, 101-103, 105-108), Правительства Российской Федерации (статьи 104, 110, 114, 115), Конституционного Суда Российской Федерации (статья 125).
Договоры предлагается освободить от функций «разграничения предметов ведения» и «взаимного делегирования предметов ведения», от любых попыток прямо или косвенно закрепить в них особый статус того или иного субъекта Российской Федерации. Договоры должны получить иной содержательный характер. Основным назначением договоров должно стать разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
11. На основании изучения решений Конституционного Суда Российской Федерации сделан вывод о том, что формально - юридически Конституционный Суд Российской Федерации определил, что разграничение предметов ведения и полномочий (компетенции) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в следующей последовательности: Конституция Российской Федерации; принятие на её основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, в порядке установленном частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации; заключение договоров о разграничении полномочий; взаимная передача осуществления части полномочий по соглашениям между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость работы состоит в том, что, содержащиеся в ней выводы и предложения помогают систематизировать имеющиеся представления о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; конкретизируют юридические требования, предъявляемые к порядку и формам разграничения предметов ведения и полномочий; упорядочивают используемые правовые категории «предмет ведения», «компетенция», «полномочие»; имеют непосредственное отношение к реальной обстановке, могут быть использованы в дальнейшем при разграничении предметов ведения и полномочий, а также для совершенствования законодательства как федерального, так и субъектов Российской Федерации; могут быть использованы в научной и педагогической работе, в подготовке учебных программ, методических рекомендаций и пособий для студентов.
Диссертация содержит прикладной материал по анализу федеральных законов, Конституций (Уставов) ряда субъектов Российской Федерации, договоров и соглашений по разграничению предметов ведения и полномочий.
Апробация результатов исследования. Настоящее диссертационное исследование выполнено на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии, где оно прошло рецензирование, обсуждение и было одобрено.
Результаты исследования, представленные в работе, апробированы в законотворческой деятельности Законодательного Собрания Свердловской области, в том числе, на практике договорного разграничения предметов ведения и полномочий, передачи осуществления части полномочий между федеральными и областными органами исполнительной власти. Материалы исследования используются автором при чтении лекций и практических занятиях в Уральской государственной юридической академии. На основе выводов и предложений, содержащихся в диссертации, подготовлено учебно¬методическое пособие «Конституционно-правовые основы разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления».
Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы, приложения.
В силу целого ряда особенностей - обширная территория, многонациональный состав населения, неравномерность экономического, социального и культурного развития регионов — федеративное устройство представляется для России оптимальным. Вместе с тем она никогда, за исключением последних десяти лет, не была и не пыталась быть федерацией. Неудивительно, что на сегодняшний день, создав правовые предпосылки федерализма, наша страна так и не создала механизмов их реализации.
Десять лет функционирования системы федеральных органов власти России на основе Конституции 1993 года показали, что одним из слабых её мест является неопределённость конституционных положений о том, как должна распределяться власть между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Этот вопрос напрямую связан с реализацией принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Процесс разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации проходил в несколько этапов. На первом этапе старая модель разграничения полномочий была заменена новой, заложенной в тексте Федеративного Договора, который затем был инкорпорирован в Конституцию Российской Федерации.
С принятием Конституции Российской Федерации в декабре 1993 года была установлена принципиально новая для Российской Федерации модель разграничения предметов ведения и полномочий, не применявшаяся никогда ранее. Согласно Конституции Российской Федерации устанавливаются три сферы предметов ведения, две из которых прямо фиксируются в тексте Конституции Российской Федерации (предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и
Вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации связан с несовершенством российского федерализма. В конечном итоге эти проблемы уходят своими корнями в Конституцию Российской Федерации, в присущие ей нечёткость формулировок, противоречия и пробелы. Для этого необходимо отразить в Конституции Российской Федерации порядок взаимодействия Федерации и субъектов Федерации, а также ситуации, в которых допускается договорное разграничение предметов ведения и полномочий. Следуя модели «кооперативного» федерализма, предусматривающей наличие совместной компетенции, и процесс разграничения предметов ведения и полномочий должен быть совместным, что позволит учитывать как общенациональные, так и субъектов Федерации интересы. Осуществленное в Федеральном законе разграничение полномочий, во многом, характеризует достаточно вольное толкование федеральным законодателем статьи 72 Конституции Российской Федерации о совместных предметах ведения.
Дать более чёткое определение общих принципов разграничения предметов ведения и полномочий на конституционном уровне, закрепив приоритетное действие федерального закона, регулирующего правоотношения по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, над договорным способом. При этом целесообразно в федеральном законодательстве перейти от разграничения полномочий по расходным обязательствам к распределению функций по предоставлению бюджетных услуг населению (образовательных, культурных, транспортных, коммунальных и др.) с соответствующим финансовым обеспечением.
Второй уровень проблем связан в значительной степени с «коллизионностью» и в определённой мере несовершенством федеральных законов, принимаемых как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Что, в свою очередь, порождает правовые коллизии и неурегулированность отдельных правоотношений в законодательстве субъектов Российской Федерации, особенно, в практике договорного разграничения предметов ведения и полномочий. Продолжается непоследовательность федеральных органов государственной власти в регулировании отношений по разграничению предметов ведения и полномочий в текущем законодательном регулировании. В федеральных актах нарушаются нормы Конституции Российской Федерации, ограничиваются права субъектов Российской Федерации на законодательное регулирование отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Вопреки основам конституционного строя Российской Федерации, договорное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации допускается только в случаях, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами.
Одновременно, тем самым, федеральный законодатель сузил поле для договорного регулирования, ограничив его исключительно предметами совместного ведения. Из этого следует, что договоры будут применяться только в исключительных случаях, а в силу того, что договор утверждается федеральным законом (имеет силу федерального закона) и предусматривает иное разграничение (т.е. изъятие из общего закона) полномочий, установленное федеральными законами, становится приоритетным перед последним для правоприменителя.
Просматривается перенос основного акцента с договорного разграничения предметов ведения и полномочий на взаимную передачу
Замена договорного способа разграничения предметов ведения и полномочий на законодательное разграничение полномочий и взаимную передачу осуществления части полномочий в системе исполнительной власти вполне может привести к вытеснению субъектов Российской Федерации из совместного законодательного регулирования предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 4 июля 2003 года №95-ФЗ создаёт правовую основу для расширения полномочий, подпадающих под федеральное законодательное регулирование и, соответственно, сужает сферы законодательного регулирования субъектов Российской Федерации, что противоречит самой сути федерализма. Практика разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации только федеральными законами ведёт, по существу, к прекращению института «совместного ведения» в сферах, указанных в статье 72 Конституции Российской Федерации. Вряд ли целесообразна «концентрация основного массива регулятивных и контрольных полномочий на федеральном уровне с одновременной децентрализацией исполнительно-распорядительных полномочий». Она, скорее всего, нарушает баланс полномочий федерального и субъектов Федерации уровней власти, закреплённый в основах конституционного строя России. Деятельность каждого уровня власти в рамках своей компетенции предполагает обладание всей полнотой власти. Действующая практика принятия федеральных законов по предметам совместного ведения не вполне соответствует принципам федерализма, в том числе и принципам разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и поэтому нуждается в совершенствовании.
Следует признать, что в девяностых годах двадцатого века договорные отношения, востребованные жизнью, по сути, стали эффективным инструментом правового регулирования отношений федеральных и субъектов Федерации властей. В отсутствии законодательной базы на федеральном уровне по ряду предметов совместного ведения договорное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации позволило последним осуществлять самостоятельное опережающее законодательное регулирование по вопросам совместного ведения, обеспечить проведение реформ и сохранить целостность государства. При этом следует отметить, что для ряда субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти заключённые договоры оказались лишь простой формальностью, их реализация не обеспечивалась ни организационными, ни финансовыми ресурсами, что и объясняет идущий сегодня процесс отказа от договорных отношений. Однако, потенциал договорных отношений далеко не исчерпан и определяемое договорами правовое регулирование должно осуществляться либо в развитие действующего законодательства, либо до его окончательного установления.
Особо необходимо подчеркнуть, что доминирующее сегодня представление Российского государства как системы отношений Центра с 89 регионами является отходом от многих конституционных положений, в которых зафиксированы именно федеративные отношения между Российской Федерации, как суверенным государством, и составляющими её субъектами Российской Федерации. В федеративном государстве само стремление к выстраиванию «жёсткой вертикали власти» должно восприниматься не иначе как парадокс, поскольку федерализм - это отнюдь не централизация, а усиление государства методами вертикально-бюрократических механизмов объективно приводят к ослаблению федеративных начал российской государственности.
Поэтому главное не в перераспределении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а в необходимости создания механизма взаимодействия и контроля, за соблюдением формально уже установленных правил разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами Федерации. Главное заключается в том, что вот уже целое десятилетие Федерация и субъекты Федерации на деле осваивают искусство договариваться друг с другом.
Модель «кооперативного» федерализма, заложенная в Конституции Российской Федерации, делает упор на сотрудничество двух уровней государственной власти. В этой связи, по-прежнему, актуальным звучит высказывание Вудро Вильсона, сделанное им в 1908 году: «Вопрос о взаимоотношениях штатов с федеральным правительством является кардинальным вопросом нашего конституционного устройства. Его невозможно решить раз и навсегда, поскольку это вопрос роста, и каждый очередной успех нашего политического и экономического развития открывает в нём новые аспекты и преподносит его по - новому». Это подтверждает и анализ развития федеративных отношений в федеративных государствах, которые прошли подобный этап деления властных полномочий. Во всех федеративных государствах это разграничение идёт либо на основе постепенного формирования норм прецедентного права, либо на уровне Конституции или федерального конституционного закона.
России ещё предстоит пройти этот путь. Настоящее исследование представляет попытку автора комплексно исследовать проблему разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, между их органами государственной власти и предложить пути её решения.
Десять лет функционирования системы федеральных органов власти России на основе Конституции 1993 года показали, что одним из слабых её мест является неопределённость конституционных положений о том, как должна распределяться власть между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Этот вопрос напрямую связан с реализацией принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Процесс разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации проходил в несколько этапов. На первом этапе старая модель разграничения полномочий была заменена новой, заложенной в тексте Федеративного Договора, который затем был инкорпорирован в Конституцию Российской Федерации.
С принятием Конституции Российской Федерации в декабре 1993 года была установлена принципиально новая для Российской Федерации модель разграничения предметов ведения и полномочий, не применявшаяся никогда ранее. Согласно Конституции Российской Федерации устанавливаются три сферы предметов ведения, две из которых прямо фиксируются в тексте Конституции Российской Федерации (предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и
Вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации связан с несовершенством российского федерализма. В конечном итоге эти проблемы уходят своими корнями в Конституцию Российской Федерации, в присущие ей нечёткость формулировок, противоречия и пробелы. Для этого необходимо отразить в Конституции Российской Федерации порядок взаимодействия Федерации и субъектов Федерации, а также ситуации, в которых допускается договорное разграничение предметов ведения и полномочий. Следуя модели «кооперативного» федерализма, предусматривающей наличие совместной компетенции, и процесс разграничения предметов ведения и полномочий должен быть совместным, что позволит учитывать как общенациональные, так и субъектов Федерации интересы. Осуществленное в Федеральном законе разграничение полномочий, во многом, характеризует достаточно вольное толкование федеральным законодателем статьи 72 Конституции Российской Федерации о совместных предметах ведения.
Дать более чёткое определение общих принципов разграничения предметов ведения и полномочий на конституционном уровне, закрепив приоритетное действие федерального закона, регулирующего правоотношения по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, над договорным способом. При этом целесообразно в федеральном законодательстве перейти от разграничения полномочий по расходным обязательствам к распределению функций по предоставлению бюджетных услуг населению (образовательных, культурных, транспортных, коммунальных и др.) с соответствующим финансовым обеспечением.
Второй уровень проблем связан в значительной степени с «коллизионностью» и в определённой мере несовершенством федеральных законов, принимаемых как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Что, в свою очередь, порождает правовые коллизии и неурегулированность отдельных правоотношений в законодательстве субъектов Российской Федерации, особенно, в практике договорного разграничения предметов ведения и полномочий. Продолжается непоследовательность федеральных органов государственной власти в регулировании отношений по разграничению предметов ведения и полномочий в текущем законодательном регулировании. В федеральных актах нарушаются нормы Конституции Российской Федерации, ограничиваются права субъектов Российской Федерации на законодательное регулирование отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Вопреки основам конституционного строя Российской Федерации, договорное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации допускается только в случаях, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами.
Одновременно, тем самым, федеральный законодатель сузил поле для договорного регулирования, ограничив его исключительно предметами совместного ведения. Из этого следует, что договоры будут применяться только в исключительных случаях, а в силу того, что договор утверждается федеральным законом (имеет силу федерального закона) и предусматривает иное разграничение (т.е. изъятие из общего закона) полномочий, установленное федеральными законами, становится приоритетным перед последним для правоприменителя.
Просматривается перенос основного акцента с договорного разграничения предметов ведения и полномочий на взаимную передачу
Замена договорного способа разграничения предметов ведения и полномочий на законодательное разграничение полномочий и взаимную передачу осуществления части полномочий в системе исполнительной власти вполне может привести к вытеснению субъектов Российской Федерации из совместного законодательного регулирования предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 4 июля 2003 года №95-ФЗ создаёт правовую основу для расширения полномочий, подпадающих под федеральное законодательное регулирование и, соответственно, сужает сферы законодательного регулирования субъектов Российской Федерации, что противоречит самой сути федерализма. Практика разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации только федеральными законами ведёт, по существу, к прекращению института «совместного ведения» в сферах, указанных в статье 72 Конституции Российской Федерации. Вряд ли целесообразна «концентрация основного массива регулятивных и контрольных полномочий на федеральном уровне с одновременной децентрализацией исполнительно-распорядительных полномочий». Она, скорее всего, нарушает баланс полномочий федерального и субъектов Федерации уровней власти, закреплённый в основах конституционного строя России. Деятельность каждого уровня власти в рамках своей компетенции предполагает обладание всей полнотой власти. Действующая практика принятия федеральных законов по предметам совместного ведения не вполне соответствует принципам федерализма, в том числе и принципам разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и поэтому нуждается в совершенствовании.
Следует признать, что в девяностых годах двадцатого века договорные отношения, востребованные жизнью, по сути, стали эффективным инструментом правового регулирования отношений федеральных и субъектов Федерации властей. В отсутствии законодательной базы на федеральном уровне по ряду предметов совместного ведения договорное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации позволило последним осуществлять самостоятельное опережающее законодательное регулирование по вопросам совместного ведения, обеспечить проведение реформ и сохранить целостность государства. При этом следует отметить, что для ряда субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти заключённые договоры оказались лишь простой формальностью, их реализация не обеспечивалась ни организационными, ни финансовыми ресурсами, что и объясняет идущий сегодня процесс отказа от договорных отношений. Однако, потенциал договорных отношений далеко не исчерпан и определяемое договорами правовое регулирование должно осуществляться либо в развитие действующего законодательства, либо до его окончательного установления.
Особо необходимо подчеркнуть, что доминирующее сегодня представление Российского государства как системы отношений Центра с 89 регионами является отходом от многих конституционных положений, в которых зафиксированы именно федеративные отношения между Российской Федерации, как суверенным государством, и составляющими её субъектами Российской Федерации. В федеративном государстве само стремление к выстраиванию «жёсткой вертикали власти» должно восприниматься не иначе как парадокс, поскольку федерализм - это отнюдь не централизация, а усиление государства методами вертикально-бюрократических механизмов объективно приводят к ослаблению федеративных начал российской государственности.
Поэтому главное не в перераспределении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а в необходимости создания механизма взаимодействия и контроля, за соблюдением формально уже установленных правил разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами Федерации. Главное заключается в том, что вот уже целое десятилетие Федерация и субъекты Федерации на деле осваивают искусство договариваться друг с другом.
Модель «кооперативного» федерализма, заложенная в Конституции Российской Федерации, делает упор на сотрудничество двух уровней государственной власти. В этой связи, по-прежнему, актуальным звучит высказывание Вудро Вильсона, сделанное им в 1908 году: «Вопрос о взаимоотношениях штатов с федеральным правительством является кардинальным вопросом нашего конституционного устройства. Его невозможно решить раз и навсегда, поскольку это вопрос роста, и каждый очередной успех нашего политического и экономического развития открывает в нём новые аспекты и преподносит его по - новому». Это подтверждает и анализ развития федеративных отношений в федеративных государствах, которые прошли подобный этап деления властных полномочий. Во всех федеративных государствах это разграничение идёт либо на основе постепенного формирования норм прецедентного права, либо на уровне Конституции или федерального конституционного закона.
России ещё предстоит пройти этот путь. Настоящее исследование представляет попытку автора комплексно исследовать проблему разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, между их органами государственной власти и предложить пути её решения.
Подобные работы
- Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма
Диссертации (РГБ), конституционное право. Язык работы: Русский. Цена: 470 р. Год сдачи: 2004 - Разграничение предметов ведения и полномочий между
Российской Федерацией и ее субъектами как ключевой вопрос
государственного строительства
Дипломные работы, ВКР, юриспруденция. Язык работы: Русский. Цена: 4900 р. Год сдачи: 2016 - Правовое регулирование предмета совместного ведения РФ и субъектш РФ в сфере государственного регулирования отношений
недропользования
Дипломные работы, ВКР, муниципальное право. Язык работы: Русский. Цена: 4900 р. Год сдачи: 2016 - Конституционно-правовой статус Кабардино-Балкарской Республики
как субъекта Российской Федерации
(федеральные стандарты и республиканское регулирование).
Диссертация , конституционное право. Язык работы: Русский. Цена: 500 р. Год сдачи: 2001 - СИСТЕМА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРИНЦИПА ЕДИНСТВА
Диссертация , административное право. Язык работы: Русский. Цена: 500 р. Год сдачи: 2004 - ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
Диссертации (РГБ), политология. Язык работы: Русский. Цена: 500 р. Год сдачи: 2005 - Конституционно-правовой статус Кабардино-Балкарской Республики как субъекта Российской Федерации (федеральные стандарты и республиканское регулирование).
Диссертации (РГБ), конституционное право. Язык работы: Русский. Цена: 470 р. Год сдачи: 2004 - Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами по предметам совместного ведения: конституционно-правовое исследование
Диссертации (РГБ), конституционное право. Язык работы: Русский. Цена: 470 р. Год сдачи: 2005 - РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ ПО ПРЕДМЕТАМ СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ:
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Диссертация , конституционное право. Язык работы: Русский. Цена: 500 р. Год сдачи: 2005
Заказать работу
Заявка на оценку стоимости
Это краткая форма заказа. После ее заполнения вы перейдете на полную форму заказа работы
Каталог работ (148253)
- Бакалаврская работа (37598)
- Диссертация (977)
- Магистерская диссертация (22018)
- Дипломные работы, ВКР (59939)
- Главы к дипломным работам (2136)
- Курсовые работы (10481)
- Контрольные работы (6265)
- Отчеты по практике (1357)
- Рефераты (1481)
- Задачи, тесты, ПТК (631)
- Ответы на вопросы (155)
- Статьи, Эссе, Сочинения (942)
- Бизнес-планы (51)
- Презентации (106)
- РГР (84)
- Авторефераты (РГБ) (1692)
- Диссертации (РГБ) (1882)
- Прочее (458)
Новости
06.01.2018
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
Помощь в выполнении учебных и научных работ на заказ ОФОРМИТЬ ЗАКАЗ
дальше»» Все новости
Статьи
- Где лучше заказывать диссертации и дипломные?
- Выполнение научных статей
- Подготовка диссертаций
- Подводные камни при написании магистерской работы
- Помощь в выполнении дипломных работ
»» Все статьи
Заказать работу
Заявка на оценку стоимости
Это краткая форма заказа. После ее заполнения вы перейдете на полную форму заказа работы
