Реформы в сфере образования начались формально раньше бурных рыночных преобразований в России (1984 г.), но продвинулись намного меньше всех остальных. Данный факт можно объяснить определённым консерватизмом сферы образования, ведь технологический процесс в ней значительно длиннее, чем в других отраслях (от 10 до 18 и более лет). Существенная продолжительность образовательных технологий не позволяет сфере образования быстро и радикально меняться.
Однако более серьёзной причиной сложившейся ситуации в модернизации сферы образования является непоследовательность в действиях реформаторов, которая в свою очередь определяется отсутствием концептуально разработанной общей теории организационно - экономического механизма функционирования общего образования.
Механизм централизованного планового управления образованием в значительной мере не действует, так как он теперь не соответствует новым реалиям трансформирующейся рыночной экономической системы в целом. Рыночный же механизм в сфере общего образования не может развиваться в такой же степени, как и в других отраслях в связи со специфическими особенностями этой сферы. Поэтому представляется необходимым рассматривать организационно - экономический механизм функционирования и развития общего образования как диверсифицированный, представляющий собой рыночный механизм самоорганизации и механизм государственного регулирования.
Исследование ряда проблем формирования в организационно - экономическом механизме сферы общего образования системного компонента государственного регулирования позволило сформулировать следующие выводы.
1. Теоретически обоснованным является признание многомерности не только рыночной экономики как целостной системы, но и совокупности финансово-экономических отношений. Последняя также вправе рассматриваться при определенных условиях как система, которой присущи относительно самостоятельные подсистемы, среди которых особая роль принадлежит связям внутри общего образования и сопряженных с ним отраслей. При этом все они, безусловно, испытывают влияние бюджета образования, который, в свою очередь, является подсистемой бюджета вообще и составной частью финансовой системы рыночной экономики. Одновременно следует иметь в виду, что сами образовательные отношения тоже неоднородны. Если их рассматривать в виде самостоятельной системы, то обнаруживается, что их можно воспринимать также как единство многообразного. Во всяком случае, внутри отношений системы образования вполне правомерно выделять связи, которые правильнее всего называть внутришкольными. Последние, отличаются от первых как часть от целого. За пределами указанной части целое со-держит другие составные части. Они развиваются во взаимосвязи и под влиянием друга. На практике же они переплетаются и даже сливаются, по-этому воспринимаются как единая образовательная система. Теоретически же их разграничение необходимо и полезно, так как позволяет принимать на этой основе эффективные меры по их совершенствованию.
2. Роль образования в модернизации экономики возрастает. Располагая в настоящее время относительно ограниченным инвестиционным ресурсом, Россия должна выбрать образовательный сектор в качестве приоритета - одной из «национальных точек роста''. Инвестиции в повышение качества человеческого капитала являются условием развития всех секторов отечественной экономики. На потребности общества, которые заявят себя через 5-15 лет, система образования, включая сектор общего образования, должна реагировать уже сейчас. Модернизация государства, формирование гражданского общества требуют, чтобы система общего образования формировала сознательного гражданина, эффективно участвующего в демократическом процессе.
Новые принципы организационно-экономического функционирования средней школы в условиях перехода к рыночной экономике не были полностью воплощены в жизнь. В ней возобладали консервативные тенденции. Дo сих пор в общем образовании (за исключением очень ограниченных секторов) практически не действует конкурентный рынок. При этом потери ресурсов накладываются на резкое падение финансирования общего образования, обусловленное неблагоприятной макроэкономической ситуацией. Бюджетное финансирование образования в реальном выражении упало ниже 40% по от-ношению к уровню 1991 г. Непоследовательное осуществление реформ в системе образования в сочетании с сокращением объемов финансирования привели к формализации государственных гарантий общедоступности и бес-платности общего среднего образования, росту социального и территориального неравенства в этой сфере, структурной деформации самого образования.
4. Экономическая характеристика бюджета общего образования показывает, что он является составной частью бюджета вообще. Бюджет общего образования - финансовый план на текущий год данной сферы экономики. В этом выражается его экономическая сущность. Конкретизация же определяется тем уровнем, на котором рассматривается данный бюджет - в масштабе всего государства или в рамках субъекта Федерации, отдельного города, района или иного населенного пункта.
Особенности бюджета общего образования тесно связаны со спецификой экономических образовательных отношений. Они существенно отличаются от связей, которые обеспечивают функционирование и развитие профессиональной школы. Эта отрасль образования менее чувствительна к конъюнктурным колебаниям спроса и предложения на ее услуги со стороны материального производства и отраслей социально-культурной сферы, она больше, чем профессиональное образование, «отдалена» от рынка, так как призвана обеспечивать достижение преимущественно стратегических целей развития общества. В соответствии с этим, в общем образовании значение так называемого внутреннего рынка, состязательности значительно выше, чем в профессиональном образовании, а роль истинно рыночных механизмов саморегулирования системы и ее развития, напротив, существенно ниже.
Процесс становления сети негосударственных общеобразовательных учреждений сложен и противоречив. На начало 2001 года насчитывалось уже более 600 таких учреждений, в них обучается около 46 тыс. учащихся. Негосударственные общеобразовательные учреждения в России - это, прежде все-го, структуры, разрабатывающие и апробирующие новые модели образовательных учреждений, практикующие личностно ориентированную модель образования. Их деятельность важна для государственной системы образования и способна задавать «зону ближайшего развития» образовательного учреждения. Тем более они нуждаются в серьезном внимании со стороны государства, федеральных и региональных управлений образованием.
5. Система регулирования общего образования в решающей степени зависит от особенностей государственного строя, от политических и историко-культурных традиций страны. При всем разнообразии национальных систем образования в области управления могут быть сведены к двум исторически сложившимся системам - централизованной и децентрализованной. На Западе к странам с централизованной системой относятся, например, Франция, Италия, к децентрализованной - США.
В целом обобщение зарубежного опыта государственной поддержки образования позволяет констатировать: 1. Достаточное финансирование общественного образования (государственного или свободного) - есть необходимое условие развития и свободы в образовании. 2. Средства для финансирования системы образования должны соизмеряться с задачами, стоящими перед образованием, и изыскиваться всем обществом, независимо от личной причастности его членов. 3. Свобода в образовании требует независимости образования от образовательного рынка и государственного финансирования. Государство ограничивается тем, что создает и гарантирует правовые рамки для привлечения средств и их распределения, привлекая для этого соответствующие органы самоуправления. 4. Действительная автономия общественно-го образования предполагает духовную свободу содержания и форм образования и руководство школами, при котором они сами принимают на себя ответственность по своему управлению и определению средств. Границы автономии определяются общепризнанными правами человека и основными свободами. 5. Педагогическая и финансовая автономия взаимообусловлены. Однако образовательные учреждения не должны подпадать под диктат коммерциализации. Поэтому, созидая автономию, необходимо обеспечить социальную справедливость и равные возможности. 6. Равенство возможностей означает, что право на образование может быть осуществлено каждым индивидуально. 7. Равенство возможностей практически осуществимо лишь тогда, когда школы, государственные или свободные, получают для выполнения своих задач необходимые денежные средства. 8. Общеобразовательные школы могут претендовать на покрытие общих расходов. Форма финансирования должна соответствовать принципу общественного выделения средств и индивидуального их распределения. 9. Изыскание необходимых средств на образование» в согласовании с хозяйственно-правовыми инстанциями и распределение финансов в области образования осуществляется органами само-управления, в которых представлены попечители школы, учителя, родители, а также ученики.
6. Обновление содержания образования, повышение его |качества требует:
- устранения характерной для общего образования традиции перегруженности учебных планов предметами и сведениями, которые не являются фундаментом для новых знаний. Все предметы необходимы для последующих стадий образования и востребования в дальнейшей социальной и/или профессиональной деятельности;
- изменения методов обучения, расширения веса тех из них, которые формируют практические навыки анализа информации, самообучения; повышения роли самостоятельной работы учащихся и студентов;
- восстановления и укрепления связи общего и профессионального образования с практикой и научными исследованиями;
- увеличения доли открытого образования в учебных программах всех уровней. В 2005 г. обеспечить подключение к глобальной информационной сети Интернет не менее 60% общеобразовательных учебных заведений, в том числе, всех детских домов и интернатов. Создания условий для персонального доступа к компьютеру в системе общего образования в объеме не менее 6 часов неделю в рамках учебного плана и внеурочной деятельности на учащегося. Обеспечения в средней школе необходимой базовой подготовки учащихся по основным направлениям применения информационных и коммуникационных технологий; знание уровне-функциональной грамотности как минимум одного иностранного языка всеми выпускниками полной средней школы.
7. Совершенствование государственной ресурсной политики предполагает осуществление перехода на новую, более эффективную модель финансирования, адекватную развивающейся экономике; рост эффективности использования финансовых ресурсов области образования, повышение их адресности; создание условий для развития негосударственных структур в образовании; недопущение снижения достигнутого в последние годы уровня государственного финансирования (с учетом инфляции).
При этом целесообразно сочетание таких источников поступления средств как: 1. Средства бюджетов - федеральных, региональных. Способы выделения: федеральные программы, региональные программы, прямое финансирование части текущих расходов, финансирование через ваучеры. 2. Внебюджетные средства спонсорские средства, оплата услуг, плата за обучение. Источники - собственные средства населения, заемные средства, полу-денные по кредитам и займам. 3. Смешанные средства (бюджетные и вне-бюджетные) отраслевых министерств на финансирование их подведомственных образовательных учреждений. Для эффективной модернизации общего образования необходимо обеспечить три базовых условия: а). Повышение за-работной платы учителей до уровня, привлекающего в образование квалифицированные кадры; б). Финансирование информатизации образования, обеспечивающее модернизацию его методов и технологий, переход к открытому образованию; в). Формирование новых институтов системы образования, обеспечивающих максимально полную мобилизацию средств населения и предприятий, эффективное использование этих и бюджетных средств, и на этой основе - высокое качество и возможности широкого выбора образовательных программ и услуг.
В целом оптимизация государственной ресурсной политики в области образования состоит в «выравнивании» возможностей финансового обеспечения территориальных систем и отдельных образовательных учреждений.
8. Расширение бюджетного финансирования образования имеет определенные параметры и ограничения. 1). В период 2001-2004гг. (в силу ограниченности платежеспособного спроса) необходимо было обеспечить опережающий рост бюджетного финансирования образования. Начиная с 2005 г. необходимо перейти на опережающие темпы роста бюджетного финансирования, соответствующие темпам роста ВВП. 2). Развитие системы планирования расходов в рамках модели двухсекторного бюджета: первый сектор - обеспечение нормативов бюджетного финансирования в расчете на 1 учащегося, воспитанника; второй сектор - формирование бюджета развития учебных заведений, играющих ключевую роль в развитии всей системы образования. Инвестиции государства в учебные заведения должны осуществляться в основном в форме софинансирования отобранных на конкурсной основе проектов. 3). Структурный маневр ресурсами внутри системы образования. 4). Механизм субсидиарной ответственности вышестоящих бюджетов за исполнение нижестоящими федеральных мандатов, в том числе в области образования. Предполагается в рамках реформы субсидиарной ответственности бюджетов перейти, начиная с 2002 года, на прочную систему целевых субвенций на образование дотационным регионам.
Мобилизация частных средств в систему образования наталкивается в настоящее время на серьезные ограничения, обусловленные низкими доходами основной части населения. С учетом введения стимулирующих механизмов бюджетного финансирования, налоговых льгот на частные инвестиции в образование и темпов роста доходов к 2010 г. ожидается значительное - в 2-3 раза, в реальном выражении - увеличение средств семей, поступающих в образование. Выявлены социальные основы нормативной базы бюджета системы образования. При этом уточнен и изучен сам социально-экономический феномен - нормативная база бюджета системы образования. Более того, последняя должна быть не просто констатирующей или контролирующей образовательные процессы, а призвана стимулировать желание обладающих для этого нужными способностями людей учиться.
9. Изучение общественного мнения является не самоцелью или престижным атрибутом демократического общества. Его объективное знание практически необходимо органам государственного управления, общественным организациям.
В условиях открытого гражданского общества проблемы выделения в интересах образования объективно ограниченных ресурсов, ликвидации ряда учебных заведений не могут быть разрешены без понимания и осознания этого населением. Позитивная социальная ориентация долговременных целей и зачастую «негативная» первоочередных задач образовательной политики не гарантирует бесконфликтность и автоматизм ее реализации в обстановке столкновения реальных интересов различных социальных групп и недостаточной сформированности общественного сознания. Недооценка этого принципиально важного момента может привести к неоправданному сужению социальной базы модернизации общего образования, возникновению негативных социально-политических и социально-психологических процессов, срыву реализации конкретных программ и мероприятий.
10. Согласно мониторингу нормативной базы бюджетной деятельности системы образования меры по обновлению подходов к формированию нормативной базы образовательного бюджета предполагают: а) разработку и реализацию новых финансовых и правовых механизмов функционирования системы образования, что неминуемо должно коснуться всей ее нормативной основы и как следствие затронуть нормативную базу бюджета; б) определение в области общего образования норм финансирования не только одного учащегося, но и класса, учебной группы, учебного заведения, территории, региона; в) использование нормативных адресных субвенций, финансовой самостоятельности и инициативной экономической деятельности учреждений образования; г) апробацию новых учебно-педагогических программ и информационных технологи и; д) повышение прозрачности управления, усиление общественной составляющей контроля и управления; е) создание независимой федеральной «антимонопольной» системы контроля качества образования и аттестации учащихся.
Подтвердилась гипотеза исследования: нормативная база бюджета общего образования отстает от реальных условий социально-экономической жизни общества. Но и предлагаемые новые показатели по своей сути зачастую являются директивными и не дают возможности функциям нормативной базы бюджета проявиться в полной мере, не способствуют реформированию системы образования. Поэтому на данном этапе важно создать демократический механизм формирования нормативной базы бюджета. При этом нужно иметь в виду, что оптимальная нормативная база бюджета - это не только средство, но и результат осуществления социально-экономического реформирования системы образования.
11. Нормативы финансовых затрат, в целях обеспечения общего социального пространства, устанавливаются едиными на всей территории Российской Федерации. Дифференциация по муниципальным образованиям производится на основе корректирующих коэффициентов. Последние отражают природно-климатическую и национально-культурную специфику, характеризуют фактическую обеспеченность муниципального образования и объектов социальной сферы в срезе субъектов РФ. Величины корректирующих коэффициентов для минимального бюджета каждого муниципального образования на очередной финансовый год устанавливаются субъектом и утверждаются Думой субъекта РФ в составе основных направлений бюджетно-финансовой политики.
Исследование показало, что методика финансового обеспечения бюджета общего образования только вырабатывается для переходной экономики. Тот опыт, который накоплен в реформенные годы, несомненно, будет полезен. Новые же подходы, предлагаемые исследователями, нуждаются в проверке практикой, в ходе которой будут отобраны наиболее рациональные для общества. Но при этом важно иметь в виду, что последовательность решения различных проблем общего образования помимо прочего будет определяться с учетом предстоящих резких демографических изменений. В 2001-2003 гг. отмечался рост выпусков, учащихся из общеобразовательных школ. В после-дующие 2004-2008 произойдет их заметное сокращение - с 21 млн. в 1999 г. до 14 млн. в 2008 г. Это означает, что структурная и содержательная реформа общего образования должна быть в основном завершена до 2009 г.
12. Повышение эффективности бюджета общего образования в регионах предполагает: 1. Создание нового механизма финансирования учебных заведений на основе сочетания государственных негосударственных источников: средств федерального бюджета, региональных бюджетов, местных бюджетов и внебюджетных государственных централизованных фондов - внутренних и внешних источников. 2. Изменение порядка финансирования учебных заведений из государственного бюджета: вместо действующего по-рядка финансирования по статьям смет расходов - финансирование путем выделения трансфертов, т.е. в виде единой денежной суммы. 3. Изменение порядка определения государственных средств, выделяемых на сферу образования, - в соответствии с установленным по закону процентом финансирования от утвержденной величины расходов бюджета (или от ВВП). 4. Увязку финансирования учебных заведений из федерального бюджета с административными рычагами управления (лицензированием, аттестацией аккредитаций). 5. Контроль хозяйственно-финансовой деятельности учебных заведений на основе исполнения прав собственника отношению к ним. 6. Установление обоснованных пропорций между бесплатной и платной формами обучения; снятие ограничение на платный прием для государственных учебных заведений.


Купить