Помощь студентам в учебе
Административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства
|
Введение 3
1 Административное правонарушение как основание административной
ответственности за нарушения бюджетного законодательства 5
1.1 Понятие административной ответственности за нарушения бюджетного
законодательства 5
1.2 Административные правонарушения в сфере бюджетного
законодательства 12
1.3 Меры воздействия, применяемые за нарушения бюджетного
законодательства 35
2 Производство по делам об административных правонарушениях за нарушения бюджетного законодательства 44
2.1 Органы административной юрисдикции в сфере бюджетного
законодательства 46
2.2 Стадия возбуждения дела об административном правонарушении за
нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации 54
2.3 Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении за
нарушение бюджетного законодательства 58
2.4 Пересмотр постановлений по делам об административных
правонарушениях за нарушения бюджетного законодательства 62
2.5 Исполнение постановлений по делам об административных
правонарушениях за нарушения бюджетного законодательства 64
Заключение 65
Список использованных источников
Приложение А 78
Приложение Б
1 Административное правонарушение как основание административной
ответственности за нарушения бюджетного законодательства 5
1.1 Понятие административной ответственности за нарушения бюджетного
законодательства 5
1.2 Административные правонарушения в сфере бюджетного
законодательства 12
1.3 Меры воздействия, применяемые за нарушения бюджетного
законодательства 35
2 Производство по делам об административных правонарушениях за нарушения бюджетного законодательства 44
2.1 Органы административной юрисдикции в сфере бюджетного
законодательства 46
2.2 Стадия возбуждения дела об административном правонарушении за
нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации 54
2.3 Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении за
нарушение бюджетного законодательства 58
2.4 Пересмотр постановлений по делам об административных
правонарушениях за нарушения бюджетного законодательства 62
2.5 Исполнение постановлений по делам об административных
правонарушениях за нарушения бюджетного законодательства 64
Заключение 65
Список использованных источников
Приложение А 78
Приложение Б
В правовой науке бюджетным правоотношениям уделяют большое внимание, как ключевому элементу экономической деятельности правового демократического государства. Правонарушения, посягающие на финансовые интересы государства, приносят наибольший вред общественным сферам социальной жизни. Таким образом, отлаженная работа механизма функционирования бюджетной системы способствует централизации денежных средств и осуществлению единой финансовой политики на территории государства, что, в свою очередь, ведет к повышению ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Законодательное формирование институтов юридической ответственности за правонарушения в области бюджета имеет системный характер. Так, финансовое, уголовное, административное право регламентируют вопросы ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
Административная ответственность за правонарушения в области бюджетного законодательства закреплена в главе 15 «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг» Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ). Бюджетные меры воздействия закреплены в четвертой части Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ). Правовой институт административной ответственности в бюджетной области имеет длительный путь своего исторического развития. Законодательство об административных правонарушениях является очень динамичным, в КоАП РФ постоянно вносятся изменения и дополнения. Существенные изменения связаны с переносом целой группы составов из БК РФ в КоАП РФ. На законодательном уровне существуют разграничения между бюджетной, административной и уголовной ответственностью за нарушение бюджетного законодательства. В тоже время, система административного права, регламентирующая ответственность за правонарушения, совершенные в области бюджета, по мнению специалистов, оказалась незавершенной. Это вызывает сложности в правоприменительной практике и требует от законодателя внесения изменений в нормативно -правовые акты, регулирующие институт ответственности в области бюджетного права.
Таким образом, важность и необходимость устранения пробелов в действующем законодательстве определило выбор темы, ее актуальность и содержание. Объектом работы выступают общественные отношения, складывающее в области реализации административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства Предметом исследования являются нормы административного, бюджетного права, регулирующие основания, условия и порядок применения ответственности за правонарушения в бюджетной сфере. Цель работы - изучение теоретических и практических аспектов реализации административной ответственности за правонарушения в области бюджетного законодательства.
В соответствии с целью в работе поставлены следующие задачи:
- уточнить и описать содержание понятия «административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства»;
- рассмотреть и проанализировать составы административных правонарушений бюджетного законодательства;
- охарактеризовать административные наказания, применяемые за нарушение бюджетного законодательства;
- проанализировать и описать стадии и этапы производства по делам об административных правонарушениях за нарушения бюджетного законодательства.
Методологической основой исследования в данной работе является общенаучный диалектический метод, а также сравнительно-правовой, формально-логический и статистический методы.
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, разбитых на параграфы, заключения, списка использованных источников и приложений.
Административная ответственность за правонарушения в области бюджетного законодательства закреплена в главе 15 «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг» Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ). Бюджетные меры воздействия закреплены в четвертой части Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ). Правовой институт административной ответственности в бюджетной области имеет длительный путь своего исторического развития. Законодательство об административных правонарушениях является очень динамичным, в КоАП РФ постоянно вносятся изменения и дополнения. Существенные изменения связаны с переносом целой группы составов из БК РФ в КоАП РФ. На законодательном уровне существуют разграничения между бюджетной, административной и уголовной ответственностью за нарушение бюджетного законодательства. В тоже время, система административного права, регламентирующая ответственность за правонарушения, совершенные в области бюджета, по мнению специалистов, оказалась незавершенной. Это вызывает сложности в правоприменительной практике и требует от законодателя внесения изменений в нормативно -правовые акты, регулирующие институт ответственности в области бюджетного права.
Таким образом, важность и необходимость устранения пробелов в действующем законодательстве определило выбор темы, ее актуальность и содержание. Объектом работы выступают общественные отношения, складывающее в области реализации административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства Предметом исследования являются нормы административного, бюджетного права, регулирующие основания, условия и порядок применения ответственности за правонарушения в бюджетной сфере. Цель работы - изучение теоретических и практических аспектов реализации административной ответственности за правонарушения в области бюджетного законодательства.
В соответствии с целью в работе поставлены следующие задачи:
- уточнить и описать содержание понятия «административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства»;
- рассмотреть и проанализировать составы административных правонарушений бюджетного законодательства;
- охарактеризовать административные наказания, применяемые за нарушение бюджетного законодательства;
- проанализировать и описать стадии и этапы производства по делам об административных правонарушениях за нарушения бюджетного законодательства.
Методологической основой исследования в данной работе является общенаучный диалектический метод, а также сравнительно-правовой, формально-логический и статистический методы.
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, разбитых на параграфы, заключения, списка использованных источников и приложений.
Исследование проблем административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства позволяет сделать следующие выводы и рекомендации:
1) Юридическая ответственность за правонарушения в области бюджета может быть воплощена в рамках административного или уголовного права. Бюджетную ответственность следует рассматривать не как самостоятельный вид юридической ответственности, а как разновидность административной ответственности. Субъектами административных правонарушений за нарушение бюджетного законодательства выступают как должностные лица, так и юридические лица. На сегодняшний день в юридической литературе нет единого подхода к пониманию вины юридического лица. Теоретическая неопределенность и законодательная несогласованность в определении вины юридического лица создают достаточно много сложностей по привлечению юридического лица к административной ответственности. Выходом из сложившейся ситуации, может стать, разработка законодателем единой концепции вины юридического лица.
2) Составы правонарушений (нецелевое использование средств; невозврат бюджетного кредита; неперечисление платы за кредит; нарушение условий предоставления кредита, межбюджетных трансфертов), предусмотренные статьями 306.4-306.8 БК РФ и статьями 15.14-15.15.3 КоАП РФ, дублируются, но при этом бюджетным законодательством предусмотрены особые меры бюджетного воздействия, которые не несут карательной функции, а направлены, в основном, на принудительное исполнение обязанностей участников бюджетных отношении. При этом, в действующем законодательстве отсутствует единый правовой механизм, регулирующий порядок применения бюджетных мер воздействия. Основными правовыми актами, определяющими порядок применения бюджетных мер воздействия, являются подзаконные ведомственные нормативные правовые акты в форме приказов, изданные Министерством финансов РФ, отчасти в некоторые из них, до сих пор, не внесены изменения, произошедшие в последнее время в области финансового контроля. Так, Федеральное казначейство обладает полномочиями как контрольного органа, так и органа применения бюджетных мер воздействия. При этом в порядок исполнения решения о применении бюджетных мер воздействия на основании уведомлений Счетной палаты Российской Федерации и ФСФБН, утвержденный Приказом Минфина России от 11.08.2014 № 74н, изменения внесены не были. В связи с этим уведомления о применении бюджетных мер воздействия на федеральном уровне формально может составлять и направлять в финансовый орган только Счетная палата РФ. Поэтому законодателю необходимо разработать единый процессуальный порядок применения бюджетных мер воздействия, что позволит ликвидировать правовые пробелы, существующие в данный момент в бюджетном законодательстве.
3) Формальный состав административного правонарушения за нецелевое использование средств, при отсутствии установленных в КоАП РФ пределов значительности суммы бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, предоставляет возможность субъектам правонарушения избегать административной ответственности по малозначительности. Поскольку отсутствие четко определённого размера малозначительности поводит к тому, что практически любая сумма бюджетных средств, вплоть до 1,5 млн. рублей, установленная статьей 285.1 УК РФ, может быть признана малозначительной. В КоАП РФ необходимо определить размер «значительного» нецелевого использования денежных средств, тогда основания для применения малозначительности к нарушениям с крупными суммами нецелевого использования денежных средств станут ограничены.
4) Нецелевое использование бюджетных средств не относится к категории длящихся правонарушений, так как его объективная сторона характеризуется конкретной платежно-расчетной операцией по расходованию средств. Правонарушение считается завершенным в момент осуществления операции. Все это увеличивает административное производство на практике. За каждый факт нецелевого использования бюджетных средств составляются протоколы и выносятся постановления о назначении административного наказания с указанием суммы штрафов. В случае неуплаты административного штрафа, составляются протоколы по статье 20.25 КоАП РФ (Уклонение от исполнения наказания). На наш взгляд, для устранения массовости производства по административным делам, законодателю, следует предусмотреть в КоАП РФ неоднократность в качестве квалифицирующего признака за нецелевое использование средств. Тогда можно будет назначить соразмерное наказание, в рамках одного административного производства, со ссылкой на неоднократность.
5) КоАП РФ за нарушение бюджетного законодательства в отношении административных штрафов устанавливает серьезный разброс между минимальной и максимальной суммами штрафа (например, от 10 до 30 тыс. руб.). Такой значительный разброс создает излишнюю дискрецию у правоприменителя, создавая предпосылки для злоупотребления правом. Возможным выходом из сложившейся ситуации является расчет размера административного штрафа исходя из финансовой возможности лица, привлекаемого к административной ответственности.
6) Исходя из анализа судебной практики за нарушения бюджетного законодательства при применении санкций, предусматривающих дисквалификацию должностного лица, срок давности административной ответственности составляет один год. При том, что общие положения части 1 статьи 4.5 КоАП РФ устанавливают срок давности два года.
7) Упразднение Росфиннадзора и переход его полномочий в области финансово-бюджетного надзора к Федеральному казначейству не решило проблему дублирования полномочий двух органов бюджетного контроля, а также возможного нарушения принципа разделения властей при осуществлении данными органами финансового контроля за Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации. Поскольку инспектора Счетной палаты уполномочены составлять протоколы по тем же статьям КоАП РФ, что и ревизоры Федерального казначейства, на практике могут возникнуть ситуации повторной проверки одного итого же объекта контрольного мероприятия разными органами бюджетного (финансового) контроля. Вместе с тем, законодательно не разъяснено, могут ли разные органы бюджетного контроля проводить самостоятельные проверки одного и того же объекта контрольных мероприятий, в пределах трехгодичного срока, установленного Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ
На наш взгляд, для решения обозначенных проблем следует: во -первых, законодательно разрешить/запретить проведение контрольных мероприятий различными надзорными органами, по схожим вопросам своей компетенции, в рамках, установленного законом, трехлетнего периода; во-вторых, определить правовой статус Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, и закрепить его принадлежность к одной из ветвей власти (судебная либо исполнительная).
8) Анализ норм КоАП РФ позволяет выделить четыре стадии административного производства в соответствии с 28-30 главами КоАП РФ: возбуждение дела; рассмотрение дела; пересмотр постановлений; исполнение постановлений. Применению мер административной ответственности и мер обеспечения производства по их применению осуществляется органами государственной власти и должностными лицами, обладающими административно-юрисдикционными полномочиями. Федеральным органом исполнительной власти, реализующим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной области, уполномоченным в соответствии с КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела об административных правонарушениях, является Федеральное казначейство (его структурные подразделения). В 2017 году УФК по Красноярскому краю составлено 92 протокола за нарушение бюджетного законодательства. Наибольшую долю протоколов по административным правонарушениям в области бюджетного законодательства занимают протоколы, составленные за нарушения порядка представления бюджетной отчетности (60,87%), требований к бухгалтерскому учету (или 10,87%), что свидетельствует о том, что учреждениям следует более внимательно относиться к срокам сдачи бюджетной отчетности, а также правильности отражения в ней финансово-хозяйственных операций по расходованию бюджетных средств, поскольку все это приводит к административным наказаниям со стороны контролирующих органов.
1) Юридическая ответственность за правонарушения в области бюджета может быть воплощена в рамках административного или уголовного права. Бюджетную ответственность следует рассматривать не как самостоятельный вид юридической ответственности, а как разновидность административной ответственности. Субъектами административных правонарушений за нарушение бюджетного законодательства выступают как должностные лица, так и юридические лица. На сегодняшний день в юридической литературе нет единого подхода к пониманию вины юридического лица. Теоретическая неопределенность и законодательная несогласованность в определении вины юридического лица создают достаточно много сложностей по привлечению юридического лица к административной ответственности. Выходом из сложившейся ситуации, может стать, разработка законодателем единой концепции вины юридического лица.
2) Составы правонарушений (нецелевое использование средств; невозврат бюджетного кредита; неперечисление платы за кредит; нарушение условий предоставления кредита, межбюджетных трансфертов), предусмотренные статьями 306.4-306.8 БК РФ и статьями 15.14-15.15.3 КоАП РФ, дублируются, но при этом бюджетным законодательством предусмотрены особые меры бюджетного воздействия, которые не несут карательной функции, а направлены, в основном, на принудительное исполнение обязанностей участников бюджетных отношении. При этом, в действующем законодательстве отсутствует единый правовой механизм, регулирующий порядок применения бюджетных мер воздействия. Основными правовыми актами, определяющими порядок применения бюджетных мер воздействия, являются подзаконные ведомственные нормативные правовые акты в форме приказов, изданные Министерством финансов РФ, отчасти в некоторые из них, до сих пор, не внесены изменения, произошедшие в последнее время в области финансового контроля. Так, Федеральное казначейство обладает полномочиями как контрольного органа, так и органа применения бюджетных мер воздействия. При этом в порядок исполнения решения о применении бюджетных мер воздействия на основании уведомлений Счетной палаты Российской Федерации и ФСФБН, утвержденный Приказом Минфина России от 11.08.2014 № 74н, изменения внесены не были. В связи с этим уведомления о применении бюджетных мер воздействия на федеральном уровне формально может составлять и направлять в финансовый орган только Счетная палата РФ. Поэтому законодателю необходимо разработать единый процессуальный порядок применения бюджетных мер воздействия, что позволит ликвидировать правовые пробелы, существующие в данный момент в бюджетном законодательстве.
3) Формальный состав административного правонарушения за нецелевое использование средств, при отсутствии установленных в КоАП РФ пределов значительности суммы бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, предоставляет возможность субъектам правонарушения избегать административной ответственности по малозначительности. Поскольку отсутствие четко определённого размера малозначительности поводит к тому, что практически любая сумма бюджетных средств, вплоть до 1,5 млн. рублей, установленная статьей 285.1 УК РФ, может быть признана малозначительной. В КоАП РФ необходимо определить размер «значительного» нецелевого использования денежных средств, тогда основания для применения малозначительности к нарушениям с крупными суммами нецелевого использования денежных средств станут ограничены.
4) Нецелевое использование бюджетных средств не относится к категории длящихся правонарушений, так как его объективная сторона характеризуется конкретной платежно-расчетной операцией по расходованию средств. Правонарушение считается завершенным в момент осуществления операции. Все это увеличивает административное производство на практике. За каждый факт нецелевого использования бюджетных средств составляются протоколы и выносятся постановления о назначении административного наказания с указанием суммы штрафов. В случае неуплаты административного штрафа, составляются протоколы по статье 20.25 КоАП РФ (Уклонение от исполнения наказания). На наш взгляд, для устранения массовости производства по административным делам, законодателю, следует предусмотреть в КоАП РФ неоднократность в качестве квалифицирующего признака за нецелевое использование средств. Тогда можно будет назначить соразмерное наказание, в рамках одного административного производства, со ссылкой на неоднократность.
5) КоАП РФ за нарушение бюджетного законодательства в отношении административных штрафов устанавливает серьезный разброс между минимальной и максимальной суммами штрафа (например, от 10 до 30 тыс. руб.). Такой значительный разброс создает излишнюю дискрецию у правоприменителя, создавая предпосылки для злоупотребления правом. Возможным выходом из сложившейся ситуации является расчет размера административного штрафа исходя из финансовой возможности лица, привлекаемого к административной ответственности.
6) Исходя из анализа судебной практики за нарушения бюджетного законодательства при применении санкций, предусматривающих дисквалификацию должностного лица, срок давности административной ответственности составляет один год. При том, что общие положения части 1 статьи 4.5 КоАП РФ устанавливают срок давности два года.
7) Упразднение Росфиннадзора и переход его полномочий в области финансово-бюджетного надзора к Федеральному казначейству не решило проблему дублирования полномочий двух органов бюджетного контроля, а также возможного нарушения принципа разделения властей при осуществлении данными органами финансового контроля за Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации. Поскольку инспектора Счетной палаты уполномочены составлять протоколы по тем же статьям КоАП РФ, что и ревизоры Федерального казначейства, на практике могут возникнуть ситуации повторной проверки одного итого же объекта контрольного мероприятия разными органами бюджетного (финансового) контроля. Вместе с тем, законодательно не разъяснено, могут ли разные органы бюджетного контроля проводить самостоятельные проверки одного и того же объекта контрольных мероприятий, в пределах трехгодичного срока, установленного Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ
На наш взгляд, для решения обозначенных проблем следует: во -первых, законодательно разрешить/запретить проведение контрольных мероприятий различными надзорными органами, по схожим вопросам своей компетенции, в рамках, установленного законом, трехлетнего периода; во-вторых, определить правовой статус Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, и закрепить его принадлежность к одной из ветвей власти (судебная либо исполнительная).
8) Анализ норм КоАП РФ позволяет выделить четыре стадии административного производства в соответствии с 28-30 главами КоАП РФ: возбуждение дела; рассмотрение дела; пересмотр постановлений; исполнение постановлений. Применению мер административной ответственности и мер обеспечения производства по их применению осуществляется органами государственной власти и должностными лицами, обладающими административно-юрисдикционными полномочиями. Федеральным органом исполнительной власти, реализующим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной области, уполномоченным в соответствии с КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела об административных правонарушениях, является Федеральное казначейство (его структурные подразделения). В 2017 году УФК по Красноярскому краю составлено 92 протокола за нарушение бюджетного законодательства. Наибольшую долю протоколов по административным правонарушениям в области бюджетного законодательства занимают протоколы, составленные за нарушения порядка представления бюджетной отчетности (60,87%), требований к бухгалтерскому учету (или 10,87%), что свидетельствует о том, что учреждениям следует более внимательно относиться к срокам сдачи бюджетной отчетности, а также правильности отражения в ней финансово-хозяйственных операций по расходованию бюджетных средств, поскольку все это приводит к административным наказаниям со стороны контролирующих органов.