Статус беженцев и лиц, ищущих убежище, по европейскому праву

По результатам проведенного исследования можно прийти к следующим выводам.
(1) Предполагается, что система международной защиты беженцев и лиц, ищущих убежище, на универсальном уровне, которая начала формироваться в 20-х гг. XX в. рамках Лиги Наций, прошла три этапа своего развития и продолжает развиваться по сей день. На первом этапе для решения вопросов, связанных с беженцами и оказанием им помощи, применялся категорийный или групповой подход, основанный на происхождении беженцев. Соглашения по вопросам беженцев в рамках Лиги Наций, которые были приняты в этот период, так и не приобрели универсального характера и единообразности в применении , не было разработано общее определение понятия «беженец», помощь, оказываемая данным лицам, была сильно политизированной. Однако именно в этот период была заложена основа для дальнейшего развития системы международной защиты беженцев и лиц, ищущих убежище, на универсальном уровне, и была закреплена одна из основных гарантий для беженцев - принцип невысылки.
Второй, переходный, этап формирования системы международной защиты беженцев и лиц, ищущих убежище, связан с последствиями Второй мировой войны. Именно в этот период возникло осознание того, что применяемый категорийный подход не отвечает исторически сложившимся обстоятельствам. Была создана ООН, которая с самого начала своей деятельности поставила задачу разработать новое определение понятия «беженец» и создать специализированное учреждение - контрольный орган ООН по вопросам беженцев. В результате была создана МОБ, мандат которой распространился на более широкий круг лиц, и в Уставе МОБ были закреплены общие критерии понятия «беженец». Но данная организация не сумела за период своей деятельности добиться признания у международного сообщества. А новое определение понятия «беженец», несмотря на свой прогрессивный характер, продолжало сохранять категорийный подход и было сильно политизированным.
Третий - современный - этап формирования международной защиты беженцев и лиц, ищущих убежище, начался с принятия Конвенции 1951 г. и Устава УВКБ ООН. Основной характерной чертой современного этапа является закрепление индивидуального подхода в вопросах предоставления статуса беженца. Конвенция 1951 г. и Протокол 1967 г. стали обязательной международно-правовой базой для государств, подписавших и ратифицировавших данные акты. На сегодняшний день насчитывается 145 государств - участников Конвенции 1951 г. и 146 государств - участников Протокола 1967 года . УВКБ ООН как вспомогательное учреждение ООН выполняет роль контрольного органа универсального характера, деятельность которого осуществляется на основе Устава УВКБ ООН и резолюций ГА ООН и ЭКОСОС. Несмотря на прогрессивный характер этих документов, под критерии понятия «беженец» согласно Конвенции 1951 г. и Уставу УВКБ ООН подпадают не все группы лиц, нуждающиеся в международной защите. Впоследствии для заполнения этого пробела было принято большое количество актов «мягкого права» на универсальном уровне, тем самым расширялись границы международной защиты беженцев. Для обозначения совокупности международных отношений, связанных с оказанием помощи и защитой всех вышеуказанных лиц, наряду с другими терминами стали применять такое обозначение, как «система международной защиты беженцев и лиц, ищущих убежище», где под лицами, ищущими убежище, следует понимать лиц, которые претендуют на получение международной защиты, но в силу определенных обстоятельств еще не приобрели ее .
В исследовании также обращается внимание на Нью-Йоркскую декларацию о беженцах и мигрантах 2016 г., которая содержала план создания Всеобъемлющего соглашения в 2018 г. Результатом работы по реализации цели данной декларации стало принятие Всеобъемлющего пакта о миграции в декабре 2018 г., в рамках которого предполагается
объединение регулирования трудовой и вынужденной миграции. Но поставленные цели не были достигнуты, так как данный пакт не является международным договором и не обладает юридически обязательной силой, к тому же его отказались подписывать ряд государств, в том числе некоторые государства - члены ЕС . Если указанный документ впоследствии приобретет юридически обязательную силу, то можно будет говорить о начале нового этапа развития системы международной защиты беженцев и лиц, ищущих убежище.
(2) Система международной защиты беженцев и лиц, ищущих убежище, состоит из международно-правовой базы, которая закрепляет правовой статус беженцев и лиц, ищущих убежище, а также из контрольных органов, которые способствуют продвижению и соблюдению положений, вытекающих из указанного статуса. В качестве контрольных органов могут выступать как специализированные учреждения, так и судебные органы.
(3) Подтверждается, что международные акты универсального характера в сфере вынужденной миграции являются основой для создания региональных систем защиты беженцев и лиц, ищущих убежище. На региональном европейском уровне регулирование правового статуса беженцев и лиц, ищущих убежище, формировалось в рамках нескольких организаций. Наиболее эффективным признается правовое регулирование исследуемой сферы на основе норм права ЕС и расширительного толкования ЕСПЧ положений ЕКПЧ, что в совокупности в научной литературе называется европейским правом.
(4) Подтверждается, что на основе прецедентного права, сформированного ЕСПЧ путем расширительного толкования ряда статей ЕКПЧ и протоколов к ней, была создана эффективная региональная система международной защиты беженцев и лиц, ищущих убежище. Система международной защиты беженцев и лиц, ищущих убежище, продолжает развиваться по мере принятия новых постановлений ЕСПЧ, что является характерной особенностью прецедентного права.
(5) Устанавливается, что формирование системы защиты беженцев и лиц, ищущих убежище в рамках ЕС, можно разделить на три этапа. Первый этап представлял собой закрепление регулирования вынужденной миграции на уровне ЕС в рамках развития свободы передвижения лиц. Данному этапу характерно принятие актов в форме межправительственных договоров между государствами-членами, а также закрепление основных направлений развития данной сферы. Маастрихтским договором данная сфера была отнесена к третьей опоре. В рамках второго этапа указанная сфера была отнесена к первой опоре согласно Амстердамскому договору и рассматривалась как составная часть цели ЕС по построению ПСБП. На заседании Европейского совета в Тампере была поставлена цель построения Общей европейской системы убежища. К данному этапу относится коммунитаризация актов, принятых на первом этапе, путем принятия первого пакета актов ЕС по вопросам убежища (первая фаза построения Общей европейской системы убежища в рамках ЕС) и закрепления минимальных стандартов регулирования вынужденной миграции на уровне ЕС. Третий, современный этап начинается с принятия Лиссабонского договора и закрепления в ДФЕС цели по построению Общей европейской системы убежища, а также снятия ограничения разработки только минимальных стандартов, установленных Амстердамским договором. На этом этапе был принят второй пакет актов ЕС по вопросам убежища (вторая фаза построения Общей европейской системы убежища в рамках ЕС), созданы EASO, AMIF. Хартия ЕС об основных правах стала юридически обязательным документом. Роль институтов ЕС, в частности Суда ЕС, в вопросах убежища расширилась. Следующим этапом, возможно, будет принятие проектов новых актов ЕС по вопросам убежища (третья фаза построения Общей европейской системы убежища), которые находятся на стадии рассмотрения.
(6) Определяется, что построение Общей европейской системы убежища является одним из трех направлений ЕС в сфере регулирования миграции в целом (вынужденная миграция, законная миграция, борьба с незаконной миграцией). Построение Общей европейской системы убежища должно осуществляться в соответствии с Конвенцией 1951 г. и Протоколом 1967 г., при соблюдении основных прав человека, закрепленных на уровне первичного права ЕС. Данная система представляет собой комплекс мер организационно-правового и институционального характера, которые должны быть направлены на предоставление адекватной защиты на территории ЕС любому лицу, нуждающемуся в ней. Процесс ее построения находится на второй фазе, которая предполагает завершение процесса гармонизации законодательства государств - членов ЕС по вопросам убежища и начало процесса унификации норм, регулирующих данную сферу. В качестве конечной цели процесса построения Общей европейской системы убежища можно предположить создание «Европейского убежища» и передачу регулирования всех этапов предоставления убежища на наднациональный уровень. Программные документы, периодически принимаемые Европейским советом, устанавливают вектор развития Общей европейской системы убежища. На основе таких документов Советом ЕС и ЕП принимаются юридически обязательные акты ЕС по вопросам убежища, проекты которых разрабатываются ЕК.
(7) Определяется, что одной из особенностей Общей европейской системы убежища является состав участвующих в ней государств, которые образуют так называемый ЕС+.
(8) Определяется, что еще одной характерной особенностью Общей европейской системы убежища является внедрение собственной терминологии в вопросах регулирования вынужденной миграции в ЕС.
(9) Подтверждается, что в настоящее время процесс построения Общей европейской системы убежища как составной части ПСБП относится к совместным компетенциям ЕС, что означает, что правовое регулирование в данной сфере осуществляется как на основе права ЕС, так и на основе национального законодательства государств-членов. Для разграничения компетенций необходимо соблюдение принципов пропорциональности и субсидиарности.
(10) В исследовании показано, что правовой основой определения статуса беженца и лиц, ищущих убежище, в ЕС являются 4 директивы (Квалификационная директива, Директива об условиях приема, Директива о процедурах, Директива о временной защите) и 2 регламента в рамках Дублинской системы (Регламент Дублин II и Регламент «Eurodac»). В вышеуказанных актах ЕС устанавливается предоставление таких форм международной защиты, как: статус беженца, дополнительная защита, временная защита, также в актах закреплена «гуманитарная оговорка», согласно которой государства-члены могут предоставлять международную защиту из гуманитарных соображений как акт суверенного права. Следует отметить, что закрепление дополнительной защиты в актах, обладающих юридически обязательной силой, является прогрессивным шагом в развитии системы международной защиты беженцев и лиц, ищущих убежище. Также следует обратить внимание, что Квалифицированная директива закрепляет понятие «международная защита» в более узком смысле, относя к ней такие формы защиты, как статус беженца и дополнительная защита. Директива о временной защите закрепляет возможность предоставления защиты на основе группового подхода, но она так ни разу и не была применена. Можно предположить возможную отмену данной директивы.
(11) Устанавливается, что акты ЕС по вопросам убежища наряду с обязательными положениями содержат положения рекомендательного характера. Положения рекомендательного характера можно разделить на несколько видов. Во-первых, это положения, предоставляющие возможность государствам-членам устанавливать более высокие стандарты защиты, чем те, которые закреплены в директивах. Во-вторых, это положения, позволяющие отступать от установленных стандартов. В настоящее время действует второй пакет актов ЕС по вопросам убежища, который расширяет круг регулируемых вопросов на уровне ЕС по сравнению с первым пакетом актов ЕС по вопросам убежища и является нормативно-правовой основой Общей европейской системы убежища.
(12) Обосновывается, что новый, третий пакет актов ЕС по реформированию Общей европейской системы убежища создаст возможность для определения вектора дальнейшего развития данной сферы, которое приведет к углублению интеграции и усилению наднациональной составляющей в указанной сфере.
(13) Оговаривается, что вся деятельность ЕС, в том числе и построение Общей европейской системы убежища, должна осуществляться с соблюдением основных прав человека. Основные права человека, как это закреплено в ст. 6.3 ДЕС, рассматриваются в качестве общих принципов ЕС. Применение актов ЕС по вопросам убежища должно осуществляться с соблюдением основных прав человека согласно Хартии ЕС об основных правах и положений ЕКПЧ.
(14) Определяется роль институтов и органов ЕС в построении Общей европейской системы убежища. В этом контексте отмечается, что Европейский совет как высший политический институт ЕС принимает программные документы, которые определяют дальнейшее развитие Общей европейской системы убежища. На основе данных программных документов созаконодатели принимают акты ЕС, проекты которых разрабатываются и предлагаются ЕК. ЕК осуществляет деятельность по реализации, имплементации и соблюдению норм права ЕС по вопросам убежища. Также в рамках дублинской системы ЕК обладает законодательными функциями. Кроме институтов в ЕС созданы специализированные органы и учреждения, которые осуществляют вспомогательную деятельность и содействуют институтам ЕС в вопросах построения Общей европейской системы убежища. В рамках Общей европейской системы убежища таким органом является EASO. Финансовая поддержка государствам-членам со стороны ЕС оказывается через фонды ЕС. Данные фонды финансируют проекты в рамках национальных программ, разработанных государствами-членами. В качестве такого фонда, оказывающего содействие построению Общей европейской системы убежища в ЕС, выступает AMIF. Следует также отметить, что по мере углубления интеграционных процессов роль институтов и органов ЕС в рамках построения Общей европейской системы убежища растет.
(15) Отмечается, что особую роль среди институтов ЕС играет Суд ЕС, который обладает монопольным правом на толкование права ЕС. Юрисдикция Суда ЕС на данную сферу распространилась относительно недавно, после вступления в силу Лиссабонского договора. Судебная защита в рамках Общей европейской системы убежища является ключевым условием исполнения актов ЕС по вопросам убежища. Позиция Суда ЕС и принимаемые им решения играют важную роль в развитии интеграционных процессов и права ЕС.
(16) Устанавливается, что юрисдикция Суда ЕС ограничена рамками права ЕС и распространяется на национальное законодательство только в той мере, в которой та или иная сфера регулируется правом ЕС. Также юрисдикция суда не распространяется на общую внешнюю политику и политику безопасности ЕС, включая акты, принимаемые в данной сфере. Суд ЕС не является вышестоящей инстанцией по отношению к национальным судебным органам, где можно обжаловать принимаемые ими решения. Сотрудничество между ними осуществляется в рамках преюдициальной процедуры. Решения, принимаемые Судом ЕС, выступают в качестве источника права ЕС. ЕС постепенно создает свою систему защиты прав человека на основе Хартии ЕС об основных правах, что поддерживается позицией Суда ЕС .
(17) Подтверждается, что прецедентное право ЕСПЧ и разработанная им на основе положений ЕКПЧ система защиты основных прав человека сыграли важную роль в развитии данной сферы и в государствах - членах ЕС и что она стала основой для формирования в рамках ЕС собственной системы защиты прав человека. Система защиты прав человека, поддерживаемая и развиваемая ЕСПЧ, включает и защиту прав беженцев и лиц, ищущих убежище. ЕСПЧ путем расширительного толкования ряда статей ЕКПЧ и протоколов к ней создал и продолжает развивать свои стандарты защиты беженцев и лиц, ищущих убежище, сформировав своего рода систему защиты этих лиц.
(18) Установлено, что юрисдикции Суда ЕС и ЕСПЧ хотя и не напрямую, но могут пересекаться при рассмотрении норм права ЕС в том случае, когда они имплементированы в национальное законодательство государств-членов в форме законодательных актов государств-членов. При этом ЕСПЧ не может толковать акты ЕС напрямую. Также следует отметить, что юрисдикция Суда ЕС не распространяется на сферы, которые остаются в компетенции государств-членов и регулируются национальным законодательством, однако у ЕСПЧ нет таких ограничений в сфере применения. Еще одним различием двух судебных инстанций являются условия принятия дел к рассмотрению. Суд ЕС рассматривает дела по вопросам убежища в основном в рамках преюдициальной процедуры на основе запроса национальных судебных инстанций до принятия ими окончательного решения, а ЕСПЧ, напротив, принимает на рассмотрение дела после исчерпания всех внутригосударственных мер правовой защиты.
(19) Подтверждается, что и Суд ЕС, и ЕСПЧ продолжают играть свою важную роль в построении Общей европейской системы убежища. Поскольку построение Общей европейской системы убежища не завершено, практика Суда ЕС и ЕСПЧ обязательно будет учитываться в следующих фазах построения данной системы. А предполагаемая конкуренция между указанными судебными инстанциями носит временный характер, и по мере углубления интеграционных процессов в Европе она потеряет практическую значимость.
(20) Утверждается, что проекты третьего пакета актов, предложенных ЕК, позволяют определить вектор развития Общей европейской системы убежища. В рамках третьего пакета предполагается начать процесс унификации норм права ЕС по вопросам убежища путем усиления наднационального составляющего. Основной акцент делается на предотвращение вторичных перемещений, на реализацию принципа справедливого распределения бремени, а также на упрощение процедур и сокращение сроков.
(21) Наблюдается тенденция единения актов ЕС по вопросам убежища. В программных и других документах ЕС уже предлагалась идея создания Кодекса об убежище ЕС, объединяющего все акты ЕС по вопросам убежища.
(22) Выявлено, что в рамках построения Общей европейской системы убежища ЕС также развивает так называемые внешние измерения, под которыми следует понимать сотрудничество с третьими странами, заключение договоров о ремиссии, помощь в укреплении систем убежища в странах транзита и в странах происхождения и т. д.
(23) Утверждается, что основная критика политики ЕС в рамках второй фазы построения Общей европейской системы убежища касается вопросов создания «крепости Европы» путем применения концепции безопасных третьих стран, ограничения прав беженцев и лиц, ищущих убежище, и несправедливости системы распределения бремени между государствами-членами. Большинство этих недостатков характерны для того уровня интеграции в данной сфере, на котором она находится. Предполагается, что устранение таких недостатков напрямую связано с дальнейшим углублением интеграционных процессов и усилением роли наднациональных институтов.

Купить