Проведенное исследование в соответствии с поставленными целями и задачами, позволило сделать ряд выводов и предложений теоретического и практического характера.
В рамках проведенного исследования изучены понятие, виды и составы бюджетных нарушений, меры бюджетного принуждения, применяемые за их совершение, также проведен их сравнительный анализ, особое внимание отведено изучению бюджетного нарушения в виде нецелевого использования бюджетных средств, исследованы меры ответственности за нецелевое использование (расходование) бюджетных средств согласно нормам бюджетного, административного и уголовного права, проведен анализ и сопоставление бюджетных нарушений согласно Классификатора нарушений, сформированного по результатам контрольной деятельности органов государственного финансового контроля, судебной и правоприменительной практики в исследуемых правоотношениях.
В результате чего, автором исследования проведен полный спектр действий для достижения поставленных исследовательских целей и задач, в том числе обоснована позиция о возможности применения термина «бюджетное правонарушение» и «бюджетно-правовая ответственность», выявлен ряд существенных правовых противоречий и несоответствий, на основании которых сформулированы предложения по внесению изменений в действующее законодательство, регламентирующее ответственность за нецелевое использование бюджетных средств.
Полученные в результате исследования выводы сводятся к следующему.
1. Анализ бюджетного, административного и уголовного законодательства в сравнении с фактическими результатами деятельности органов государственного финансового контроля и разработанными на основании этого классификаторами нарушений, свидетельствует о недостаточности установленных законодателем составов правонарушений, отраженных в действующих нормативных правовых актах, что создает возможность для злоупотреблений и уклонений от ответственности за действия, наносящие ущерб бюджету и бюджетному процессу.
В связи с чем, предлагается расширить круг составов бюджетных нарушений, административных правонарушений и уголовных преступлений, приблизив их количество к указанным в Классификаторе нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством и Классификаторе нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля) Счетной палатой Российской Федерации.
2. Понятие нецелевого использования бюджетных средств, закрепленное в БК РФ должно быть основополагающим и единообразным во всех нормативных актах, регламентирующих ответственность за рассматриваемое нарушение бюджетного законодательства.
Формулировка статьи 306.4 «Нецелевое использование бюджетных средств» БК РФ требует уточнения и дополнения с целью однозначного определения субъекта бюджетного правонарушения, поскольку к нему могут относиться не только участники бюджетного процесса, но и любой получатель средств из бюджета.
3. Установлено, что для части 1 статьи 306.4 «Нецелевое использование бюджетных средств» БК РФ не предусмотрена ни одна из бюджетных мер принуждения, регламентированных статьей 306.2 БК РФ.
По результатам исследования выявлена недостаточность предусмотренных статьей 306.4 БК РФ бюджетных мер принуждения, поскольку исключительно часть 3 указанной статьи предполагает меру ответственности за нецелевое использование межбюджетного трансферта в виде бесспорного взыскания суммы средств, использованных не по целевому назначению или сокращения предоставления средств межбюджетных трансфертов.
4. Статья 306.7 «Нарушение условий предоставления бюджетного кредита» БК РФ предусматривает бюджетную меру принуждения за нарушение условий предоставления бюджетного кредита, в том числе использование его на цели, не соответствующие правовым актам, являющимся основанием для его предоставления. Иными словами, содержит в формулировке меру принуждения за использование средств, предоставленных в форме бюджетного кредита, не по целевому назначению.
В связи с чем, считаем необходимым внести изменения в статью 306.4 БК РФ «Нецелевое использование бюджетных средств», дополнив ее частью 4 о бюджетных мерах принуждения за нецелевое использование средств бюджетного кредита, исключив упоминание о данном нарушении из теста статьи 306.7 БК РФ «Нарушение условий предоставления бюджетного кредита».
5. Необходимо внесение изменений в статьи 306.4 БК РФ, 15.14 КоАП
РФ и 285.1 УК РФ в части наименований документов, являющихся правовым основанием предоставления бюджетных средств. Проводя сравнительный анализ норм бюджетного, административного и уголовного права, необходимо отметить, что перечень документов-оснований,
устанавливающих цели расходования бюджетных средств во всех трех нормативных актах различен.
С целью устранения несоответствий в текстах нормативных правовых актов, по нашему мнению, присутствует необходимость внесения следующих изменений:
- в статью 15.14 КоАП РФ в части дополнения правовых оснований, определяющих цели использования бюджетных средств, термином «лимиты бюджетных обязательств»;
- в статью 285.1 УК РФ в части дополнения правовых оснований, понятие «уведомление о бюджетных ассигнованиях» в связи с неактуальностью данного документа («уведомление о бюджетных ассигнованиях» ранее было предусмотрено статьей 220 БК РФ, которая утратила силу с 01.01.2008);
- в статье 285.1 УК РФ понятие «утвержденный бюджет» предлагается заменить на «закон (решение) о бюджете», словосочетание «смета доходов и расходов» необходимо заменить на «бюджетная смета» с целью приведения к определениям, предусмотренным БК РФ.
6. Подробное изучение нормативной базы показало, что ни статья 2.10 КоАП РФ «Административная ответственность юридических лиц», ни статья 15.14 КоАП РФ «Нецелевое использование бюджетных средств», ни другие статьи КоАП РФ не дают понимание о субъектах, относящихся к понятию «юридическое лицо» для целей применения мер административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств.
На наш взгляд, целесообразно определить и законодательно закрепить круг лиц, относящихся к субъектам правонарушения в рамках статьи 15.14 КоАП РФ, охватив введенным определением всех возможных правонарушителей, в отношении которых возможно применить
административную меру ответственности за нарушение принципа целевого использования бюджетных средств.
7. Также особого внимания заслуживает факт отсутствия единого для всех отраслей права понятия «должностного лица». Толкование данного понятия содержится в примечаниях статей 2.4 КоАП РФ «Административная ответственность должностных лиц» и 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями». В БК РФ круг лиц, относящихся к категории «должностных» не определен и, как следствие, актуальной оказывается проблема единообразия понятия должностного лица как субъекта ответственности в рамках применения соответствующих мер ответственности за бюджетное нарушение в виде нецелевого использования бюджетных средств.
8. Соблюдая принцип равенства граждан перед законом и принцип справедливости, считаем необходимым внести изменения в статью 285.1 УК РФ с целью установления уголовной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств всеми лицами, получающими и использующими целевые бюджетные средства.
Также, для приведения законодательных норм к единообразию необходимо внести изменения, заменив в наименовании и в тексте статьи 285.1 УК РФ словосочетание «расходование бюджетных средств» на «использование бюджетных средств» с целью соответствия терминологии нормам БК РФ и КоАП РФ.
Очевидно, что текст статьи 285.1 УК РФ нуждается в актуализации, изменении и дополнении в соответствии действующими нормами бюджетного законодательства, это является крайне необходимым для осуществления правоприменительной и судебной деятельности, а также облегчит процесс доказывания преступления.
9. По нашему мнению, органам государственного (муниципального) финансового контроля необходимо выработать единый механизм при принятии решения о квалификации нарушения, выразившегося в неверном применении бюджетной классификации расходов, в качестве нецелевого использования бюджетных средств, поскольку нарушение порядка применения бюджетной классификации, выразившееся например, в неверном применении целевой статьи или вида расходов не является нецелевым использованием бюджетных средств.
В связи с указанным выше полагаем, что необходим анализ действующих правовых норм и сопоставление рассматриваемого правонарушения с внутренними актами Счетной палаты Российской Федерации и Федерального казначейства, а также требуется законодательное урегулирование данной спорной ситуации с возможным выделением отдельного вида бюджетного правонарушения в виде неверного применения кодов расходов бюджетной классификации Российской Федерации.
10. Необходимо принять на федеральном уровне нормативный акт, регламентирующий единый порядок классификации видов бюджетного нарушения, с указанием более подробного перечня нарушений, учитывающего максимально возможные нарушения в бюджетной сфере, в частности при расходовании бюджетных средств. В данном случае государственные и муниципальные органы финансового контроля, а также службы ведомственного контроля будут руководствоваться единым порядком классификации нарушений, что, несомненно, положительно отразится на всех участниках проверочного процесса.
11. С целью недопущения «нецелевого» использования бюджетных средств «неэффективным» или «неправомерным», или наоборот, предлагается законодательно закрепить данные понятия и дать им соответствующее толкование. Необходимо отметить, что в Классификаторе Счетной палаты Российской Федерации, понятия «неправомерное использование бюджетных средств» и «неэффективное использование бюджетных средств» отсутствуют, чаще встречается понятие «избыточное расходование бюджетных средств», определение которым законодательными актами не установлено.
Кроме того, статьей 34 БК РФ предполагается соблюдение принципа эффективности использования бюджетных средств только участником бюджетного процесса, к которому согласно статье 152 БК РФ относятся далеко не все получатели средств из бюджета. По нашему мнению, целесообразно соблюдение указанного принципа всеми субъектами, получающими и использующими бюджетные средства, в не зависимости от формы их получения.
Важно отметить, что за нарушение в виде неправомерного либо неэффективного использование бюджетных средств юридических мер ответственности действующим законодательством Российской Федерации не установлено.
12. По нашему мнению, необходимо также отметить, что законодатель предусматривает меры административной и уголовной ответственности за нецелевое использование (расходование) бюджетных средств в независимости от того, полностью или частично бюджетные средства использованы вразрез тем целям, на которые они были предоставлены.
По нашему мнению, мера административного и уголовного воздействия за такое серьезное правонарушение, как нецелевое использование бюджетных средств, должна быть четко дифференцирована в зависимости от объема (суммы) нанесенного ущерба, а также полного или частичного направления средств не по целевому назначению.
13. Учитывая, что на практике суммы выявленных нарушений в виде нецелевого использования бюджетных средств составляют сотни и миллионы, а иногда и миллиарды российских рублей, то размер административного штрафа для должностного лица, предусмотренный статей 15.14 КоАП РФ, несоразмерно мал, а мера ответственности в виде дисквалификации должностного лица на срок от одного года до трех лет применяется к правонарушителю крайне редко, и на наш взгляд, не является действенной мерой, соответствующей принципу справедливости юридической ответственности, а также мерой, способствующей недопущению данного правонарушения в последующем.
14. В связи с тем, что значительная часть выявленных контролирующими органами фактов нецелевого использования бюджетных средств остается без применения за их совершение мер административной ответственности, а также возбужденные производства по делам, предусмотренным статьей 15.14 КоАП РФ, прекращаются по причине истечения срока давности, требуется увеличение срока исковой давности для рассматриваемого нарушения с одного года до трех лет.
15. Поскольку массовый характер незаконных действий в отношении бюджетных средств способен нанести существенный ущерб бюджету и, как следствие, отразиться на разрешении важных и первостепенных для государства и общества социально-экономических задач, считаем необходимым ужесточить меры ответственности за нецелевое использование бюджетных средств.
На наш взгляд, отсутствует необходимость увеличения верхнего предела размера нецелевого использования бюджетных средств для целей применения мер административной ответственности, оставив его в размере 1,5 миллионов рублей.
Вместе с тем, считаем необходимым увеличить верхний предел размера административного штрафа для должностных лиц, установив его в сумме до 500 тысяч рублей, а для юридических лиц - до 50 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению. По нашему мнению, данные меры административной ответственности в большей степени соответствуют принципам справедливости и соразмерности наказания.
16. Применительно к части 2 статьи 285.1 УК РФ под особо крупным размером принимается сумма семь миллионов пятьсот тысяч рублей и выше, а такие отрасли, например, как строительство, здравоохранение или космическая отрасль, предусматривают расходы намного значительнее, в связи с чем, учитывая несоразмерность наказания размеру причиненного бюджету ущерба, тяжесть правонарушения, считаем необходимым установить иную градацию мер ответственности за указанный вид бюджетного правонарушения.
Необходимо ужесточить ответственность, предусмотренную частью 1 статьи 285.1 УК РФ и увеличить размер штрафа за нецелевое использование бюджетных средств от пятисот тысяч рублей до одного миллиона рублей соответственно, с увеличение срока принудительных работ до четырех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет или без такового, либо лишением свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до четырех лет или без такового.
Ответственность, предусмотренную частью 2 статьи 285.1 УК РФ также предлагается ужесточить, соразмерно увеличив сумму штрафа в размере от миллиона до двух миллионов рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до пяти лет, либо принудительными работами на срок до шести лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до семи лет или без такового, либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до шести лет или без такового.
В заключение проведенного исследования, мы приходим к выводу, что нецелевое использование бюджетных средств является многоаспектным понятием, а детальный анализ мер ответственности за нецелевое использование бюджетных средств позволил выработать предложения по совершенствованию и актуализации действующих правовых норм, позволил дать рекомендации в части квалификации некоторых бюджетных
правонарушений и применения мер ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, соответствующих принципам
справедливости и соразмерности наказания.


Купить