С началом нового тысячелетия в России активно проводится политика социально - экономического развития, направленная на повышение уровня жизни населения, на модернизацию экономики, на рост промышленного и производственного потенциала страны. Данная политика обуславливает объективную необходимость рационального использования финансовых ресурсов и их привлечение через институт государственных заимствований. Таким образом, институт государственного долга занимает одно из центральных мест в системе государственных финансов и в бюджетной системе страны.
С экономической точки зрения государственный долг - это результат государственно - кредитных отношений, в которых государство выступает в качестве заемщика (прямой долг) или гаранта (условный долг). С юридической точки зрения государственный долг Российской Федерации - это обязательства, возникающие из государственных заимствований и гарантий по обязательствам третьих лиц, принятые на себя Российской Федерацией. Государственный долг в бюджетной практике РФ подразделяют на государственный внешний долг и государственный внутренний долг. Внешний долг - это обязательства, возникающие в иностранной валюте, а внутренний долг - это обязательства, возникающие в национальной валюте.
Нормативно - правое регулирование государственного долга в Российской Федерации осуществляется в соответствии с главой 14 Бюджетного кодекса РФ. Статья 98 Бюджетного кодекса РФ устанавливает виды долговых обязательств Российской Федерации, которые формируют структуру государственного долга. В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются: 1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации; 2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации; 3) объем основного долга по бюджетным кредитам, 54 полученным Российской Федерацией; 4) объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации. В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются: 1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте; 2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации; 3) объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.
Долговые обязательства Российской Федерации полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности Российской Федерации имуществом, составляющим казну, и исполняются за счет средств федерального бюджета.
Целью привлечения государственных заимствований РФ является финансирование дефицита федерального бюджета, а также погашение долговых обязательств (рефинансирования долга). Целью выдачи государственных гарантий РФ является способствование решению задач социально-экономического развития страны: модернизация экономики, развитие частно - государственного партнерства, реализация крупных инвестиционных проектов, поддержка экспорта высокотехнологичной отечественной продукции.
Государственный долг РФ оказывает большое влияние на социально - экономическое развитие и на бюджетную политику страны. Поэтому его наличие обязывает выполнение функций по его управлению государственными органами власти. Управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Министерством финансов РФ. Под управление государственным долгом понимаются мероприятия по обеспечению своевременного и полного обслуживания и погашения государственного долга, минимизации в среднесрочной перспективе возникающих при этом расходов 55 федерального бюджета, включая деятельность по оптимизации размера, структуры и состава государственного долга, исключающих необходимость его реструктуризации.
Целью управления государственным долгом является сохранение его объема на экономически безопасном уровне, в сокращении стоимости его обслуживания, а также в обеспечении удовлетворения потребностей правительства в финансировании и выполнении обязательств по платежам при наименьших затратах в среднесрочной и долгосрочной перспективе при разумной степени риска и сохранении стабильности финансового рынка.
От эффективности управления долгом и от исполнения цели управления государственным долгом зависит обеспечение сохранения экономической безопасности страны, выполнение органами власти взятых на себя долговых обязательств, минимизация стоимости долга, сохранение у государства репутации первоклассного заемщика и поддержание стабильности и предсказуемости рынка государственного долга. Для этого необходимо знать реальное состояние государственного долга РФ.
Объем государственного долга Российской Федерации по состоянию на 1.01.2016 г. равняется 10,9 трлн. руб. (13,5 % от ВВП). За период с 2005 по 2015 годы величина государственного долга РФ увеличилась с 3.1 трлн. руб. до 10,9 трлн. руб., или в 3.5 раза. За этот период значительно изменилась структура государственного долга РФ. Так если в 2005 году на долю внешнего государственного долга приходился 71 %, а на долю внутреннего государственного долга - 29 % всего долга, то в 2015 году приходиться 33 % и 67 % соответственно. На протяжении с 2005 по 2015 годы наблюдается вектор развития бюджетной политики страны направленный на развитие государственного внутреннего долга РФ.
Государственный внутренний долг РФ за период с 2005 по 2015 годы увеличился на 6,5 трлн. руб. (прирост 735 %), или с 0,88 до 7,3 трлн. руб. По состоянию на 1.01.2016 г. в структуре государственного внутреннего долга РФ на государственные ценные бумаги РФ приходятся 76,3 % долга и на государственные гарантии РФ - 23,7 % долга (на 1.01.2006 г. 97,2 % и 2,2 % соответственно).
Объем государственного внутреннего долга РФ, выраженного в государственных ценных бумагах РФ за период с 2005 по 2015 годы увеличился в 6.5 раза, с 851 млрд. руб. до 5573 млрд. руб. В структуре государственного внутреннего долга РФ, выраженного в государственных ценных бумагах РФ по состоянию на 1.01.2016 г. на Облигации федерального займа (ОФЗ) приходится 89.5 % долга, на Государственные сберегательные облигации (ГСО) - 8,9 %, на Облигации внутреннего облигационного займа (ОВОЗ) - 1,6 %. Важно отметить, что на долг по государственным ценным бумагам РФ, выраженным в национальной валюте РФ, приходится более 51 % всего государственного долга РФ.
Объем государственного внутреннего долга РФ по государственным гарантиям РФ за период с 2005 по 2015 годы увеличился с 18,86 млрд. руб. до
1734.5 млрд. руб. Резкое увеличение долга по государственным гарантиям РФ наблюдается после кризиса 2009 года. Если на 01.01.2009 объем данного долга равнялся 72,49 млрд. руб., то уже на 01.01.2010 - 251,36 млрд. руб., а к 2016 году размер долга по госгарантиям РФ увеличился уже на 1483 млрд. руб. В после кризисный период правительство активно выдавало госгарантии РФ для скорейшего оживления экономики и поддержки социально - экономически значимых предприятий.
Государственный внешний долг РФ за период с 2005 по 2015 годы снизился с 76,5 до 50,0 млрд. долл. В структуре государственного внешнего долга РФ по состоянию на 1.01.2016 г. на задолженность по внешним облигационным займам приходиться 71,8 % долга, на государственные гарантии РФ в иностранной валюте - 23,8 %, на кредиты правительств иностранных государств - 2,4 %, на задолженность перед МФО - 1,9 %.
Задолженность по внешним облигационным займам за период с 2005 по 2015 годы увеличилась с 31,5 млрд. долл. до 35,9 млрд. долл. Задолженность по госгарантиям РФ в иностранной валюте за аналогичный период увеличилась с 0,3 57 млрд. долл. до 11,88 млрд. долл. Задолженность перед официальными многосторонними кредиторами за аналогичный период была снижена с 5,7 млрд. долл. до 1,9 млрд. долл. По состоянию на 1.01.2016 г. данная задолженность включает задолженность перед Международным банком реконструкции и развития (МБРР) 796,7 млн. долл., Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР) - 169,8 млн. долл., Северным инвестиционным банком (СИБ) - 26.3 млн. долл., Европейским инвестиционным банком (ЕИБ) - 39,5 млн. долл. Задолженность по кредитам правительств иностранных государств также была снижена с 30,8 до 1,23 млрд. долл.
На основе показателей долговой устойчивости можно оценить качество управления государственным долгом РФ. Важнейшим показателем долговой устойчивости является показатель "государственный долг РФ в процентах к ВВП". В докладах о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации (ДРОНД МФ РФ) предельное значение данного показателя установлено на отметке в 20 %. Фактическое значение данного показателя за период с 2008 по 2015 годы изменилось с 6,5 % до 13.5 %. К 2017 году согласно "Заключению на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2016 год" Счетной палаты РФ значение данного показателя ожидается на уровне 15,7 % ВВП, то есть в условиях кризиса данный показатель приближается к предельному значению.
Другим важнейшим показателем долговой устойчивости государственного долга РФ является доля расходов на обслуживание госдолга РФ в структуре расходов федерального бюджета РФ. Предельное значение данного показателя согласно ДРОНД МФ РФ установлено на отметке в 10 %. За период с 2006 по 2015 годы расходы на обслуживание государственного долга РФ увеличились в 2.5 раза с 208 млрд. руб. до 519 млрд. руб. В процентном соотношении ко всем расходам федерального бюджета РФ значение показателя уменьшилось с 5.9 % до 3.3 %. Таким образом, фактическое значение доли расходов на облуживание государственного долга РФ в структуре всех расходов федерального бюджета соответствует предельному значению. Однако в условиях кризиса, при резком снижении государственных доходов и значительном росте государственных заимствований, рост расходов на обслуживание государственного долга имеет отрицательное значение на бюджетную политику страны. Обязательность выплат по обслуживанию госдолга "вытесняет" другие расходные статьи бюджета. В том же заключение Счетной палаты значение данного показателя в 2016 году планируется на отметке 10,6 % (0,8 % ВВП) что превышает установленный предел. В связи с этим необходимости снижать долю расходов на обслуживание долга.
Так же важной проблемой, с которой столкнулась РФ, является низкое значение долгосрочного кредитного рейтинга. В 2015 году ведущие международные рейтинговые агентства «Standart &Poor's» и «Moody's» понизили суверенный кредитный рейтинг Российской Федерации до спекулятивного уровня. Данный факт отрицательно влияет на развитие рынка государственных ценных бумаг, так как ограничивает способность потенциальных западных инвесторов осуществлять покупку государственных ценных бумаг РФ.
Эффективность государственной гарантийной поддержки РФ также является дискуссионным вопросом. Несмотря на то, что данный долг считается условным, он образует реальные долговые обязательства, для исполнения которых в федеральном бюджете блокируются бюджетные ассигнования. В связи с этим от эффективности работы данного механизма зависит целесообразность выдачи государственных гарантий РФ. Главной проблемой государственной гарантийной поддержки в РФ является то, что получатели государственной гарантийной поддержки не несут каких - либо обязательств и ответственности в связи с реализацией или неэффективной реализацией поддерживаемых государством проектов. Кроме того, необходимо исправить негативную тенденцию по неисполнению Программы государственных гарантий Российской Федерации (За 2011 год объем фактически выданных гарантий составил 48,1 % от суммы гарантирования по Программе предоставления государственных гарантий, за 2012 год - 67,8 %, за 2013 год - 68,3 %, за 2014 год - 77,1 %.).
В условиях экономического кризиса и введения санкций западными странами против РФ наблюдается тенденция к увеличению объема и стоимости обслуживания государственного долга. Поэтому в ближайшие годы для экономики России будет важно усовершенствовать процесс управления государственным долгом, с целью уменьшения объема и стоимости управления государственным долгом.
В целях совершенствования института государственного долга РФ и повышения эффективности управления им, мы считаем необходимым реализацию следующего пакета мер:
а) на внутреннем рынке капитала:
1) эмиссия облигации «защищенных» от инфляции, номинальная стоимость которых будет индексироваться в зависимости от динамики уровня цен в экономике России. Это способствует повышению доверия к бюджетной и денежно-кредитной политике государства; созданию рыночного инструмента, позволяющего инвесторам обеспечивать защиту средств в реальном денежном выражении; диверсификации базы инвесторов преимущественно за счет долгосрочных институциональных инвесторов;
2) качественное улучшение структуры обращающихся ОФЗ. Проведение обмена неликвидных ОФЗ на стандартные выпуски ОФЗ, размещаемые на аукционах (с погашением через 3, 5, 7, 10 и 15 лет), в течение нескольких лет;
3) в среднесрочной перспективе преимущественное предложение ОФЗ с переменным купонным доходом и среднесрочных ОФЗ с постоянным купонным доходом, а также периодическое предложение долгосрочных ОФЗ с постоянным купонным доходом в ограниченных объемах в целях поддержания ликвидности в отдельных выпусках и недопущения искажения ценообразования;
4) повышение заинтересованности инвесторов в государственных ценных бумагах, концентрации ликвидности в «эталонных выпусках», а также совершенствованию технического механизма проведения аукционов по размещению ОФЗ;
б) на международном рынке капитала основной задачей будет сохранение присутствия России как суверенного заемщика и поддержания постоянного доступа к ресурсам данных рынков. Целями выхода на международный долговой рынок являются формирование в интересах корпоративных заемщиков репрезентативной кривой доходности по заимствованиям РФ в различных валютах и создание дальнейших предпосылок для привлечения долгосрочных инвесторов, диверсифицированных по типам и географическому признаку;
в) в части государственной гарантийной поддержки:
1) установление единых подходов для предоставления госгарантий с общими «родовыми признаками» (отрасль экономики, регион, рынок и т.п.), вне зависимости от объекта государственной поддержки, отход от практики предоставления уникальных, нестандартных гарантий;
2) требования к отбору проектов, в отношении которых применяется государственная гарантийная поддержка, должны основываться на анализе рынков сбыта товаров (услуг), производимых соответствующими предприятиями, а также на конкретизации выгодоприобретателем порождаемых таким сбытом финансовых потоков.
3) обеспечение распределения рисков между государством и участниками сделки (проекта), которой оказывается гарантийная поддержка;
4) обеспечение выполнения Программы государственных гарантий Российской Федерации, за счет повышения эффективности механизма предоставления государственных гарантий.
Реализация предложенных в рамках данной работы мер, по мнению автора, позволит решить ключевые задачи по поддержанию умеренной долговой нагрузки (отношение государственного долга РФ к ВВП, не превышающее 15¬20%) и недопущению роста расходов на обслуживание государственного долга (доля в общем объеме расходов федерального бюджета, не превышающая 10%), соблюдению показателей и индикаторов долговой устойчивости, а также способствует совершенствованию института государственного долга в Российской Федерации.


Купить