Проведене дослідження організаційно-правового забезпечення діяльності Рахункової палати на основі аналізу вітчизняного законодавства, законодавства інших країн, міжнародно-правових актів, практики функціонування Рахункової палати в Україні та аналогічних за функціональними характеристиками органів зарубіжних країн, дозволяє сформулювати узагальнені висновки, що зводяться до таких основних наукових положень:
1. Головним недоліком організаційно-правового забезпечення діяльності Рахункової палаш є законодавча невизначеність її правового статусу. Аналіз національного законодавства та загальнотеоретичних розробок дозволив дисертанту, виходячи із наявності у Рахункової палати ознак притаманних органу державної влади, а саме: утворення Рахункової палати у встановленому законом порядку, який передбачає порядок формування і діяльності; чіткого визначення виду державної діяльності, функцій, компетенції; загальнообов’язковості її актів, визначити Рахункову палату як конституційний орган державної влади, який не відноситься до жодної з закріплених Конституцією України гілок влади і здійснює контрольну функцію державного управління в сфері використання коштів державного бюджету.
2. Принципи Рахункової палати є основоположними ідеями, закріпленими в Законі України "Про Рахункову палату", визначають особливий характер змісту та розповсюджуються на всі етапи її діяльності, складають загальну систему та діють у взаємозв'язку. Класифікація принципів Рахункової палати на принципи діяльності і принципи організації та їх законодавче закріплення дозволяє більш чітке розкриття організаційних та функціональних основ діяльності Рахункової палати. До першої групи віднесено принципи законності, об'єктивності, незалежності, гласності, прозорості,
І Дієвості, цілеспрямованості та наукової обґрунтованості, безперервності, системності. До і ^РУгої - принципи плановості, колегіальності і єдиноначальності, ієрархічності, Диференціації функцій.
Розкриття змісту принципів Рахункової палати та гарантій реалізації кожного з Принципів свідчить про низьку ефективність їх впливу на здійснення Рахунковою Палатою покладених на неї функцій та повноважень. Причина декларативності

184
принципів полягає в незабезпеченості їх відповідними гарантіями. Кожний принцип вимагає диференційованого підходу до визначення відповідних гарантій забезпечення його реалізації, що повинно знайти своє адекватне правове закріплення.
3. Функції Рахункової палати є основними напрямками діяльності Рахункової палати, які розкривають і конкретизують її сутність та призначення, виникають і розвиваються відповідно до мети і завдань Рахункової палати, спрямовані на вирішення цих завдань, забезпечуються відповідними повноваженнями та правовими засобами їх реалізації. Всі функції державного управління, зокрема, планування, організації, координації, аналітична, експертна, контрольно-ревізійна, за винятком функцій регулювання і прогнозування, властиві Рахунковій палаті. Також, Рахункова палата здійснює консультативну та інформаційну функції. Основною функцією є контрольно-ревізійна; експертна та аналітична функції, які є основою для здійснення контрольно-ревізійної функції, визначаються допоміжними; інформаційна, координаційна, консультативна, організаційна та функція планування, які фактично забезпечують здійснення основних та допоміжних функцій, відносяться до обслуговуючих.
і Сьогодні характерним є незабезпеченість функцій Рахункової палати її і повноваженнями, що вимагає свого вирішення на нормативному рівні. Головним чином йдеться про контрольно-ревізійну функцію, оскільки у Рахункової палати відсутні більшість повноважень, які є обов'язковими для реалізації зазначеної функції. Зокрема, поруч із закріпленими в Законі повноваженнями безперешкодного входу до і об'єктів, що перевіряються, та складання актів про виявлені порушення, Рахункова І палата позбавлена повноважень щодо видання вказівок про усунення порушень у і визначений термін, права відміни або призупинення актів підконтрольних об'єктів, та 1 безпосереднього, застосуванням заходів відповідальності.
Подальший розвиток контрольно-ревізійної функції Рахункової палати визнається І неефективним з наступних причин. По-перше, це призведе до функціонування в І Державі аналогічних за функціональними характеристиками органів - Рахункової і палати і Державної контрольно-ревізійної служби. По-друге, виходячи із визначення І Чритерію ефективності діяльності Рахункової палати як відповідність отриманого •| Результату поставленим завданням і досягненню бажаного суспільно-корисного І Результату, останній вбачається в забезпеченні законного та ефективного використання

коштів державного бюджету, на сьогодні здійснення контрольно-ревізійної функції само по собі не вирішує проблеми існування незаконного та неефективного використання коштів державного бюджету, що негативно впливає на економічний стан держави в цілому.
Вирішити зазначену проблему можливо шляхом покладення на Рахункову палату функції прогнозування та підвищення в її діяльності ролі аналітичної функції, які повинні стати основними. Це обумовлено тим фактом, що за своєю сутпо їх реалізація надасть можливість попереджувати та своєчасно запобігати прийняттю неправомірних актів управління. Надання Рахунковою палатою Президенту України, Верховній Раці України, Кабінету Міністрів України, Міністерству фінансів України аналітично- прогностичних матеріалів про причини порушень, що виникають при використанні бюджетних коштів, забезпечить якісно новий рівень їх інформування, поліпшить координацію дій зазначених органів щодо проведення законодавчої політики по усуненню негативних тенденцій в цій сфері. І в цьому сенсі найбільш корисним в прогностичній діяльності Рахункової палати вбачається поєднання перспективного і нормативного прогнозування стану використання бюджетних коштів.
Суттєвим підгрунтям для реалізації аналітичного та прогностичного напрямку діяльності Рахункової палати є здійснення контрольно-ревізійної та експертної функцій, оскільки виявлення прогалин та недоліків законодавчих актів в процесі контрольно-ревізійної та експертної діяльності, дозволять вже на початковому етапі вказати на можливі фінансові наслідки, що можуть виникнути при їх застосуванні на практиці.
Змін потребують і інші функції Рахункової палати. Зокрема, удосконалення °Рганізаційно-правового забезпечення консультативної функції Рахункової палати ^Умовлено необхідністю надання допомоги органам державної влади при прийнятті Ними нормативно-правових актів або управлінських рішень з бюджетно-фінансових ииіань.
Організаційною гарантією удосконалення реалізації координаційної функції є ^в°рення Координаційної Ради як самостійного органу з дорадчими функціями, до 'Кладу якого повинні увійти керівники органів державної влади, діяльність яких ! І11І№!гає координації. Основною правовою формою діяльності Координаційної Ради | Мається прийняття рішень, які в наступному повинні стати підставою для укладення ^іністративних договорів між зазначеними органами. Зростання ролі цієї форми

186
.правлінської діяльності обумовлено тим, що адміністративний договір забезпечує координацію Р°^°ти Р*зних управлінських структур у випадках, коли суб’єкти ^правління є юридично рівноправними і виникає необхідність у координації їх діяльності, що є також характерним і для Рахункової палати.
Надання переваги принципам системності та наукової обґрунтованості в аналітичній в прогностичній діяльності Рахунковій палаті сприятиме більш точному та системному аналізу всієї інформації щодо використання державних коштів, оскільки лише систематичні і регулярні порушення та зловживання є ознакою недоліків законодавства. Наділення Рахункової палати повноваженням по здійсненню контролю за місцевими бюджетами та створення централізованих регіональних структур Рахункової палати позитивно відобразиться на системності її діяльності.
Організація та діяльність Рахункової палати як органу з аналітично-прогностичною спрямованістю обумовлює необхідність розширення її повноважень, зокрема в сфері нормотворчості, формуванні правової бази, активізації інформування суспільства. Реалізація зазначеного висновку передбачає покладення на Рахункову палату обов’язку щодо проведення обов’язкової експертизи нормативно-правових актів з бюджетно-фінансових питань, здійснення контролю за коштами місцевих бюджетів, наділення Рахункової палати правом законодавчої ініціативи, і Серйозною проблемою в діяльності Рахункової палати в сфері використання бюджетних коштів є відсутність спеціального механізму забезпечення реалізації Повних актів Рахункової палати, якими є постанови, звіти, висновки, листи- | ^формації. В зазначених актах знаходить свій юридичний прояв реалізація завдань, Функцій і повноважень Рахункової палати. В той же час направлення зазначених актів Лункової палати не породжує обов’язку органу державної влади, якому вони "^силаютьсяЩрезиденту України, Верховній Раді України, Кабінету Міністрів країни, Міністерству фінансів України, тощо) вчинити відповідні дії.
Необхідно ліквідувати зазначену прогалину в діючому законодавстві. Закріплення °®°в’язку врахування актів Рахункової палати саме зазначеними органами державної Дозволить уникнути багатьох ускладнень при прийнятті ними нормативно- ||||§ актів, за рахунок науково-практичної зваженості актів Рахункової палати та ^ової спеціалізації самого органу через високий рівень узагальнення практики | "^застосування у відповідній сфері суспільних відносин. Вбачається підсилення і Етичної складової змісту основних актів Рахункової палати, які надсилаються

187
Президенту України, Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України, Міністерству фінансів України.
5, розширення повноважень Колегії Рахункової палати як апеляційної інстанції по перегляду основних актів Рахункової палати сприятиме функціонуванню Рахункової палаш як демократичного органу, оскільки в діяльності будь-якого органу можливо допущення помилок в процесі прийняття рішень. Одночасно з цим, з метою уникнення завантаження Рахункової палати клопотаннями щодо виправлення основних актів пропонується встановити в Законі України “Про Рахункову палату” вичерпний перелік підстав, за наявності яких можна звертатися до Рахункової палати з клопотанням про перегляд рішення та визначити коло суб'єктів, наділених зазначеним правом.
6. Характер взаємовідносин між структурними підрозділами Рахункової палати свідчить, що внутрішньо-організаційна структура Рахункової палати відноситься до змішаного типу організаційних струкіур, який характеризуються як лінійним, так і лінійно-штабним типом. Зокрема, характер взаємозв'язків між управліннями і Головою,
І між управліннями, самостійними відділами та Секретарем відповідають лінійному типу прукіури. Характер взаємозв'язків між департаментами і Головою Рахункової палати, між департаментами та заступниками Голови, які координують їх діяльність, бактеризуються лінійно-штабним типом.
Найбільш оптимальними напрямками удосконалення структури Рахункової палати є створення гнучкою і чутливою до змін структури, та відповідність структури функціям. Наявність об’єктивного діалектичного взаємозв’язку та взаємообумовленості структури та функцій Рахункової палати дає підстави стверджувати, що перерозподіл і Функцій обумовить необхідність реформування структури Рахункової палати, появу І ИовИХ структурних одиниць.
З метою забезпечення аналітично-прогностичного напрямку діяльності Рахункової ^ати пропонується створити аналітично-прогностичний департамент Рахункової ^ати на базі управління внутрішніх стандартів, аналітики та розвитку та визнання № основним структурним підрозділом Рахункової палати, а також включення до Иог° складу; управління моніторингу, яке включатиме відділи наукового моніторингу, °®торингу контрольно-ревізійної діяльності, міжнародного моніторингу; Правління прогнозування; управління законопроектних робіт, до якого входитимуть | ВіДДіли законопроектних робіт з питань державного бюджету, з питань місцевих Дуетів, з інших фінансових питань.

188
І реалізацію експертної функції забезпечить створення в структурі Рахункової палати І леПартаментів: експертизи нормативно-правових актів та міжнародних договорів; експертизи проектів нормативно-правових актів та проектів міжнародних договорів.
І реалізація консультативної функції можлива шляхом створення відділу консультацій. Організаційний напрямок діяльності Рахункової палати має бути забезпечений відділами: етики, внутрішнього контролю, по вивченню проблем діяльності Рахункової палати. Інші структурні підрозділи Рахункової палати пропонується залишити без змін.
7. Запровадження функціонування регіональних структур Рахункової палати за принципом централізації діяльності Рахункової палати забезпечить системність діяльності Рахункової палати. Перевага централізації у взаємовідносинах центрального апарату Рахункової палати з її регіональними структурами надасть можливість охопити єдиним контролем та експертизою використання бюджетних коштів всіх ; рівнів, зведе до мінімуму допущення помилок при аналізі, надасть більш широкого і погляду на проблеми використання державних коштів та можливість прийняття виважених рішень.
Визначення основними функціями регіональних структур функції контролю за використанням коштів державного бюджету розпорядниками нижчого рівня і місцевих бюджетів та функції експертизи нормативних актів органів місцевого самоврядування Зумовлено необхідністю забезпечення центрального апарату Рахункової палати повною інформацією для подальшого її узагальнення і аналізу. Проведення Централізованого комплексного контролю та експертизи одночасно регіональними ніДрозділами та профільним департаментом центрального апарату Рахункової палати щ системі відповідного головного розпорядника коштами дозволить відслідковувати РУХ коштів від головного розпорядника до розпорядника нижчого рівня, що дасть Можливість оцінити в цілому по країні стан використання коштів за окремим напрямом Роботи.
'І ....
| метою уникнення можливої залежності керівників регіональних структур ВІД
1сЧевої влади цілком виправданим є створення централізованих регіональних
^УКТур шляхом охоплення декількох областей.
1 Зменшення впливу суб’єктивного фактора на ефективність діяльності Рахункової
І'алати пов’язано з нормативним закріпленням переліку етичних вимог до членів
^Ункової палати та встановленням дисциплінарних стягнень за їх порушення. Ще

189
одним важелем в підвищенні ефективності діяльності Рахункової палати є розширення ! юрисдикційних повноважень Колегії Рахункової палати щодо розгляду справ про і притягнення до дисциплінарної відповідальності членів Рахункової палати та прийняття по ним рішень.
9. Невирішеність проблеми відносно визначення правових понять в бюджетно- I фінансовій сфері негативно впливає на ефективність діяльності Рахункової палати. Виходячи з цього, пропонується закріпити в Бюджетному Кодексі України визначення таких понять: “недоцільність”, “неефективність”, “несвоєчасність” та “неповнота” використання бюджетних коштів; визначити критерії їх оцінки; детально розмежувати поняття "ефективність" за критеріями "повністю" або "частково". Реалізація цих пропозицій дозволить на практиці уникнути залежності оцінки поняття від суб'єктивного підходу осіб, які її надають.
і Відмежування адміністративної і кримінальної відповідальності за скоєння правопорушень в сфері використання бюджетних коштів пропонується за ознаками їх об’єктивної сторони, зокрема, встановлення адміністративної відповідальності службових за недоцільність, неефективність, несвоєчасність, неповноту використання бюджетних коштів, і кримінальної відповідальності - за перевищення повноважень при використанні бюджетних коштів.


Купить