В современной России в условиях текущей модернизации государственных финансов, все чаще возникают вопросы о разумной величине государственной задолженности, обоснованности и эффективности внутренних и внешних заимствований. Отношения, связанные с формированием внутреннего и внешнего долга, его погашением и обслуживанием - это динамичная, быстро развивающаяся сфера экономической деятельности государства. В связи с этим особенно важным представляется выявление сущности, значения и роли государственного долга в финансовой системе Российской Федерации, а также оценки эффективности системы управления им.
Важнейшей причиной государственного долга является дефицит бюджета. Для его покрытия используются государственные заимствования, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства. Согласно статье 97 Бюджетного кодекса РФ к государственному долгу относят долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. Государственный долг является прямым следствием кредитной политики государства. Состав государственного долга зависит от форм заимствований, которые используются для привлечения временно свободных денежных средств; выделяют две основные формы заимствований - несекъюритизированные кредиты и займы, эмиссия долговых ценных бумаг. Кроме того, в состав государственного долга могут включаться суммы
предоставленных государственных гарантий, в частности такая практика существует в Российской Федерации.
Государство может осуществлять заимствования как на внутреннем рынке, так и на внешнем, как в национальной, так и в иностранной валюте. Таким образом, государственный долг может быть как внутренним, так и внешним. В российской бюджетной практике критерием деления государственного долга на внутренний и внешний выступает валюта займа.
В процессе формирования государственного долга государство определяет соотношение между различными видами долговой деятельности, структуру видов долговых обязательств по срокам погашения и доходности, механизм построения конкретных государственных займов, порядок предоставления государственных гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним, порядок выпуска и обращения государственных займов.
Структура государственного внутреннего долга Российской Федерации неоднородна, она включает государственные ценные бумаги, государственные гарантии и прочие долговые обязательства. Наибольший удельный вес в структуре внутреннего государственного долга занимают долговые ценные бумаги, на начало 2016 года объем задолженности по ним составил 5 573,09 млрд. рублей или 76% от общей суммы внутреннего долга.
Принятие обязательств по государственным гарантиям оказывает существенное влияние на основные параметры федерального бюджета. Так, на начало 2016 года объем государственного долга по государственным гарантиям составил 1 734,51 млрд. рублей или 23% от общей суммы долга.
Самую незначительную долю в общем объеме внутреннего долга занимают иные долговые обязательства Российской Федерации, которые представлены в виде задолженности бывшего СССР. На начало 2016 года данная задолженность составила порядка 100 млн. рублей.
Проанализировав внешний долг Российской Федерации, стоит отметить, что на начало 2016 года объем внешней задолженности составил 50,00 млрд. долларов. Динамика внешней задолженности с 2010 по 2016 годы показывает устойчивый рост. Увеличение внешнего долга главным образом обусловлено заимствованиями на внешних финансовых рынках путем размещения государственных ценных бумаг - еврооблигаций, а также увеличением объемов предоставляемых гарантий в иностранной валюте.
Структура внешней задолженности неоднородна, она состоит из различных форм долговых инструментов. Наибольший удельный вес в структуре внешней задолженности приходится на долговые ценные бумаги, выраженные в иностранной валюте, на начало 2016 года их доля составляет 72%, а сумма задолженности по ним достигла 35,91 млрд. долларов.
За последние 2 года существенно возросла доля внешних государственных гарантий, на начало 2016 года объем задолженности по ним составил 11,87 млрд. долларов.
В целом, анализ состава и динамики внешнего долга Российской Федерации показал, что по многим обязательствам наблюдается устойчивый рост.
Особенностью экономики современной России является усиление тенденции роста государственного долга. Однако надо отметить, что с 2010 по 2013 гг. достаточно большими темпами осуществлялось погашение задолженности странам Парижского клуба.
Несмотря на то, что объем задолженности с каждым годом растет, в последующие периоды государственная долговая политика должна быть направлена на обеспечение способности Российской Федерации осуществлять заимствования в объемах, необходимых для решения поставленных социально - экономических задач.
Для эффективной реализации долговой политики необходимо применение разнообразных способов управления государственным долгом, использование различных долговых инструментов и проведения операций с ними в целях решения поставленных задач и достижения целей управления.
В процессе управления государственной задолженностью Российская Федерация, а также зарубежные страны придерживаются максимально общей формулировки основных целей управления государственным долгом:
а) сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;
б) сокращение стоимости обслуживания государственного долга;
в) обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме.
Система управления государственным долгом непосредственно связана с бюджетным процессом, поскольку долговая политика и система управления государственным долгом непосредственно влияют на формирование бюджетной политики. Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, а также уполномоченным им Министерством финансов Российской Федерации.
Оценка эффективности долговой политики Российской Федерации свидетельствует о том, что управление государственным долгом с точки зрения долговой устойчивости и текущей способности исполнения обязательств, представляется возможным оценить как достаточно эффективное. Оценочный состав показателей находится в рамках индикативных значений на приемлемом уровне. Показатель «отношение государственного долга в % к ВВП» на начало 2015 года составил 13,4%, тогда как индикативное значение по этому показателю составляет 25%. Вместе с этим хорошую динамику демонстрирует показатель «отношение государственного долга к доходам федерального бюджета». Показатель не должен превышать 100% и на начало 2015 года данный показатель составлял 71,4%. Другие оценочные показатели также демонстрируют положительную динамику.
Проводимая Российской Федерацией в последние годы политика совершенствования системы управления государственным долгом обеспечила достижение следующих положительных результатов:
- обязательства Российской Федерации по обслуживанию и погашению государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации выполняются в полном объеме;
- процентные ставки по государственным ценным бумагам Российской Федерации определяются на основании рыночных условий;
- обеспечен прямой доступ нерезидентов на российский рынок государственных ценных бумаг, в том числе через счета в международных депозитарно-клиринговых системах;
- решена стратегическая задача по расширению и кардинальному улучшению инвесторской базы в государственные ценные бумаги Российской Федерации;
- обеспечена сохранность средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, в федеральный бюджет поступили доходы от их размещения.
Таким образом, сформировавшийся текущий уровень государственного долга позволяет проводить политику наращивания государственных заимствований, не опасаясь кардинального ухудшения состояния долговой устойчивости Российской Федерации. При развитии макроэкономической ситуации по сценариям, близким к утвержденному прогнозу социально-экономического развития страны, в предстоящий период показатели долговой устойчивости Российской Федерации останутся на относительно безопасных уровнях. При планируемых объемах заимствований долговая нагрузка на федеральный бюджет будет оставаться в пределах параметров, позволяющих надлежащим образом осуществлять обслуживание государственного долга, будут сохранены предпосылки для поддержания суверенных кредитных рейтингов на инвестиционном уровне.
Так, для эффективной работы системы управления государственным долгом Российской Федерации необходимо:
а) проработать проект по созданию качественно нового исполнительного органа по регулированию государственной внутренней и внешней задолженностью, в функции которого будет входить оперативное и стратегическое управление долгом. В стратегическом плане данное ведомство должно будет подготавливать предложения по установлению объемов долга в плановом периоде;
б) создание единой базы данных по операциям, осуществляемым на рынке государственных ценных бумаг, которое будет исключать расхождение данных об объемах и структуре долговых обязательств;
в) совершенствование нормативного правового регулирования. Например, на наш взгляд, необходимо законодательное разъяснение понятия «управление долгом», ужесточение требований к принципалу и проекту в области государственных гарантий, а так же правовое совершенствование в области отдельных видов долговых обязательств.
г) увеличение активов правительства, аккумулируемых в резервном фонде, наличие которого будет способствовать формированию атмосферы предсказуемости на рынке государственных обязательств и доверия к государству-должнику.
Тем не менее, учитывая высокую зависимость российской экономики и состояния федерального бюджета от конъюнктуры мировых сырьевых рынков, поддержание умеренной долговой нагрузки и устойчивого экономического роста является стратегической задачей. Ее решение будет означать сохранение важнейшего конкурентного преимущества нашей страны. Разумная заемная политика будет создавать условия для роста возможностей в частном секторе, обеспечит инвестиционную привлекательность национальной экономики в целом и позволит рассмотреть новые перспективы для управления государственной задолженностью.


Купить