Выбор модели реформирования государственного управления в вопросе
должностного контроля непосредственно связан с выбором модели
государства, в которой зафиксированы базовые принципы отношений между
государством, обществом и рынком. Не существует никаких исторических
доказательств того, что рынок во всех ситуациях эффективнее государства.
Более того, именно существование государства является непременным
условием создания и функционирования цивилизованной рыночной
экономики. В этой связи необходимо отметить, что для России возможности
реформирования, базирующегося только на рыночных основаниях,
ограничены, впрочем, как и для других стран. Государственный контроль, как
и в целом управление государством, держится на ряде принципов, разрушая
которые, можно разрушить и само государство. Ясное понимание этого
особенно актуально в нынешних российских условиях. Как бы ни была
подвижна граница между управлением в частном и государственном секторах,
она существует, как существуют принципы беспристрастности,
объективности, карьерного продвижения чиновников на основе критерия
«заслуг», парламентской ответственности министров и многие другие,
заложенные в веберовской модели бюрократии. Вне поля зрения западных
исследователей остался тот факт, что модель М. Вебера эффективно работает
только в условиях соблюдения баланса между развитой системой внутреннего
107
Нижников С. А. Глобальные проблемы современности: учебное пособие / С. А. Нижников. - М.: Экзамен,
2006. - С. 303.82
контроля и наличием соответствующих материальных стимулов. В результате
произошедших в последние десятилетия фундаментальных изменений в
экономике и обществе в целом этот баланс был нарушен. Экономическое
стимулирование оказалось недостаточным, а количественное и качественное
усиление контрольных органов было не в состоянии предотвратить рост
бюрократизма во всех его проявлениях. Другим и, может быть, самым
серьезным недостатком, заложенным в модель М. Вебера, являлась
значительная дистанцированность государственной службы от общества.
Недостаточное осознание этих моментов выразилось в отрицании веберовской
модели в целом и разработке иных моделей. Предложенные западными
специалистами подходы к модернизации или замене модели М. Вебера,
обозначают скорее направление усилий, чем конкретный механизм
реформирования, поскольку в той или иной степени сохраняют указанные
выше недостатки веберовской модели. В то же время, конкретные методики и
техники финансово-бюджетного менеджмента и административного
контроллинга, апробированные в ходе реформ в Великобритании и США,
могут быть использованы при адаптации существующей отечественной
модели госслужбы, важнейшей проблемой реформирования которой
становится действенный должностной контроль, под которым понимается как
внутриорганизационный контроль - контроль за бюрократией со стороны
государства, так и контроль со стороны общества и за бюрократией, и, что еще
более важно, за деятельностью государства по реформированию
государственного управления, её служб и пересмотру своих взаимоотношений
с обществом. В этой связи более актуальным представляется не столько
создание структуры, отвечающей за реформирование государственного
контроля (что само по себе является позитивным фактором реформ), сколько
создание структуры, наделенной контрольными функциями и, в то же время,
представляющей собой максимальное участие граждан в реформировании
государства и общества. Речь идет о возрождении в модернизированном виде
системы контроля, построенного на сочетании государственных и83
общественных начал в своей деятельности.
В структуре органов государственного управления выделяются органы
законодательной, исполнительной и судебной власти. Органы
законодательной власти представлены общегосударственными парламентами
(а в некоторых странах, например, Индонезии и Туркменистане
надпарламентскими органами), законодательными собраниями субъектов
федерации и политических автономий, если речь идет о федеративных
государствах (например, о России или США) и о государствах с
политическими автономными образованиями (например, парламент
Шотландии). Исполнительная власть организована по-разному. В некоторых
странах по конституции она принадлежит монарху, но на деле в
парламентарных монархиях (Великобритания, Япония и др.) он власти не
имеет. Государственный аппарат в таких странах фактически возглавляет
правительство. В дуалистических монархиях монарх реально управляет
страной (Непал, Иордания и др.), а в абсолютных монархиях (Саудовская
Аравия, Оман и др.) в руках монарха находится вся полнота власти. В
республиках исполнительная власть обычно принадлежит президенту, по
опять-таки ее реальное осуществление зависит от формы правления. В
президентских республиках (Бразилия, США, Египет и др.) президент
одновременно является главой государства и главой исполнительной власти.
Он возглавляет государственный аппарата, делегируя министрам те или иные
полномочия, а те в свою очередь делегируют их нижестоящим
государственным служащим. Правительства как коллегиального органа в
президентских республиках обычно нет, а если оно есть (Египет и др.), то
премьер-министр, назначаемый и смещаемый президентом без ведома
парламента, является, лишь так называемым административным премьером.
Он действует по поручениям президента, а фактическим главой правительства
остается президент. В парламентарных республиках, например, в Индии или
Германии, государственный аппарат возглавляет правительство, точнее,
премьер-министр. В полу президентских республиках иная ситуация. Бывает,84
что существует «двухголовая» исполнительная власть - она принадлежит и
президенту, и правительству (Франция и др.). В России руководство
государственным аппаратом разделено. «Силовые» министерства и ведомства
(обороны, внутренних дел, по чрезвычайным ситуациям, службы
безопасности и т.д.), некоторые другие министерства (иностранных дел,
юстиции) находятся под непосредственным руководством президента,
другими руководит премьер-министр. Среди ветвей власти исполнительная
власть обладает самым разветвленным и многочисленным аппаратом, самым
большим штатом государственных служащих.
К исполнительной ветви власти примыкают материальные придатки
государства: армия, полиция (милиция), служба государственной
безопасности, разведка и контрразведка, тюрьмы. По существу, это особые
виды государственных организаций. Они в значительной степени усиливают
исполнительную власть.
Судебная ветвь власти имеет свой специфический аппарат. В одних
странах это судьи и обслуживающие суды технические служащие (секретари
судебных заседаний, канцелярия и т.д.), в других - так называемые
следственные судьи (в некоторых странах это следователи, не входящие в
состав собственно судебного корпуса), прокуроры при судах и подчиненные
судьям судебные коменданты, приставы, обеспечивающие порядок судебных
заседаний. Существуют разные звенья судов (низовое, среднее, верховные
суды), но при рассмотрении и решении конкретных дел в отличие от
чиновников исполнительной власти суды и судьи не подчинены по вертикали.
К трем ветвям власти примыкают некоторые другие органы, организационно
не входящие в их структуру (например, Счетная палата при парламенте
России).
Выявлена очень интересная особенность. Эффективные системы
государственного управления в области должностного контроля, должны быть
по логике вещей иметь развитые государства. Как ни парадоксально, но в этом
вопросе есть свои лидеры. Были проанализированы лидеры в этом вопросе:85
как правило большая часть стран — это развитые страны: англосаксонская
правовая семья: США; Романо-германская правовая семья: Франция и
Германия и страны Восточной Европы: Польша и Сербия.
Специфические особенности этих стран общие: в концепции этих
государств, прежде всего, как единой централизованной административной
системы, обеспечивающей эффективное управление страной, является
столица (за исключением Германии). Суть государственной службы выше
приведённых стран – это закрытые и подробно регламентированные системы
администрирования с присущим духом иерархичности, кастовости и
верноподданности государству. Разумеется, время вносило некоторые
коррективы, но основополагающих принципов они не касались. Концепция
карьеры или закрытой госслужбы в современном варианте, разумеется, не
означает ее сословной или какой-либо иной изолированности от общества. Во
отличие от системы найма или открытой госслужбы (за исключением США),
правовой статус карьерного чиновника, в описанных нами странах, в большей
мере учитывает специфику его работодателя - государства - и потому
регулируется нормами не трудового, а административного права, в частности,
права государственной службы, которое предусматривает неравенство сторон,
особый порядок разрешения трудовых споров, а также дополнительные
ограничения, налагаемые на работника в обмен на компенсацию - как
моральную, так и материальную.
Эффективный контроль обуславливается в разных понятиях от многих
стран, чиновника и работника по контракту. Чиновник даже теоретически не
может вести переговоры об условиях своей работы, и все, что он может, это
отказаться от должности. Он обязан полностью подчиняться установленным
нормам. При конфликте с нанимателем, дело рассматривает не обычный, а
специальный административный суд. Кроме того, права чиновника защищают
профсоюзы. Ежегодные соглашения о размерах зарплат подписываются
совместно правительственным ведомством по делам госслужбы и
профсоюзом чиновников. Изменения в особых статутах также в основном86
являются результатом соглашений между кадровой службой и
соответствующим профсоюзом. Эта практика отчасти компенсирует
очевидное правовое неравенство чиновника и его работодателя - государства.
Но формально подчиненный статутам и регламентам чиновник не имеет права
на сохранение отдельных элементов своего статуса.
Принцип равного доступа, закрепленный в Конституции этих стран,
предполагает запрет любой дискриминации на основании пола, убеждений
или взглядов кандидата. Чиновник может быть снят с работы в качестве
высшей дисциплинарной санкции и по соответствующей процедуре. Эта
«высшая мера» автоматически влечет потерю права на пенсию. Кроме того, он
может быть уволен с согласия паритетной комиссии по доказанной
профнепригодности кадров. В этом последнем случае он получает право на
пособие.
Наиболее существенные черты современной модели государственной
гражданской службы анализируемых стран: очень высокая роль политических
назначенцев в системе государственной службы, особенно в процессе выработки стратегических управленческих решений; четкая организация
системы государственной службы с нормативно установленной компетенцией
каждого уровня управления (вплоть до разделения компетенции по принятию
и исполнению решений) и установленными принципами должностной
субординации; сложная, многоступенчатая система отбора кадров для
государственной службы из выпускников высших учебных заведений с
наилучшей успеваемостью (государство имеет приоритет в наборе кадров
перед частным сектором).

Купить