Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие основные выводы.
Существование в составе российского государственного механизма такого специфического элемента, как органы прокуратуры, обусловлено серьезными социально-культурными основаниями. В условиях недостаточной социальной стабильности, сравнительно низкого уровня общественной солидарности, слома традиционных моделей социального устройства прокуратура выполняет значимую роль в поддержании правового порядка. Устойчивость и целостность государства неизменно зависит от уровня законности, который гарантируется соответствующими институциональными механизмами.
Конституционная идеология современной российской государственности со всей определенностью предполагает существенную переориентацию всего правоохранительного механизма на обеспечение и защиту прав и свобод человека. В первую очередь это касается судебной власти и прокуратуры. При этом прокуратура выступает своего рода «страховочным» механизмом, поскольку в силу процедурных и организационных особенностей (централизация, оперативность и др.) в ряде случаев способна реагировать на нарушения прав человека еще до вмешательства суда. Надзорная деятельность прокуратуры оказывается важнейшим инструментом защиты прав и свобод человека, к которому граждане достаточно широко обращаются в досудебном и внесудебном порядке. Наличие альтернативных суду средств отстаивания нарушенных прав, как в рамках государственного аппарата, так и за его пределами, способствует повышению эффективности всей правозащитной системы.
Промежуточный статус прокуратуры, ее нахождение за рамками классических ветвей государственной власти не препятствуют осуществлению ее правозащитных функций, поскольку механизм защиты прав и свобод человека по своей природе носит «многоканальный» характер и предполагает возможность лица, чьи права нарушены, самостоятельно выбирать способ их восстановления и защиты. Принцип разделения властей, как представляется, не может трактоваться в ущерб защите прав человека и не исключает создания государственных органов, выполняющих социально значимые функции, пусть даже за пределами традиционно сложившейся «триады» властей.
Правозащитная деятельность прокуратуры Российской Федерации - это осуществляемая органами прокуратуры на основе российского законодательства система мер, направленная на выявление, предотвращение, пресечение и устранение фактов нарушения прав, свобод и законных интересов человека, а также на восстановление нарушенных прав и возмещение причиненного вреда. В таком понимании правозащитная деятельность прокуратуры не может отождествляться с одним из специализированных направлений прокурорского надзора.
Различие между предметом надзора и объектом правозащитной деятельности прокуратуры определяется нетождественностью самих понятий «надзор» и «защита». Предметом надзора является реализация субъективного права, а объектом юридической защиты - само это право, которое должно быть восстановлено путем ликвидации допущенного нарушения.
Правозащитное содержание присутствует в таких формах прокурорской деятельности, как надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и др.; органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание; координационная деятельность прокуратуры; ее участие в правотворческой деятельности и т.п.
Вместе с тем совершенствование правозащитной деятельности прокуратуры, повышение ее эффективности, безусловно, требуют законодательного уточнения взаимоотношений органов прокуратуры с иными органами государственной власти, прежде всего с исполнительной властью и Президентом РФ.
Представляется необходимым в первую очередь прояснить взаимоотношения прокуратуры Российской Федерации с органами исполнительной власти, по возможности свести к минимуму возможности влияния органов исполнительной власти на надзорную деятельность прокуратуры, что в определенной мере ставит под сомнение ее беспристрастность.
Прокуратура обладает чрезвычайно обширным спектром правовых средств, позволяющих отслеживать, предотвращать и устранять нарушения прав и свобод человека. С другой стороны, обилие полномочий зачастую ведет к их дублированию между собой, а также с иными органами власти. Такие направления прокурорского надзора, как «надзор за исполнением законов» и «надзор за соблюдением прав и свобод граждан», явно пересекаются и конкурируют между собой.
Прокурорский надзор остается во многих случаях единственным результативным средством реагирования государства на совершаемые нарушения закона. Он не может быть заменен судебным контролем в силу особенностей, объективно присущих судопроизводству, а именно его неизбежной длительности и невозможности инициативы суда.
Правозащитная система базируется на принципе многоканальности, множественности средств и способов обеспечения и защиты прав человека, среди которых заинтересованное лицо может выбрать тот, который представляется ему оптимальным с точки зрения времени, затрат и процедурной сложности. С этих позиций прокуратура имеет все права на существование в качестве самостоятельной системы органов.
В соответствии с конституционной концепцией приоритета прав и свобод личности, надзор за исполнением законов как направление прокурорской деятельности, никоим образом не может быть лишен правозащитного содержания. Одновременно с этим, надзор за соблюдением прав и свобод граждан на практике неотделим от надзора за исполнением законов, поскольку все без исключения права и свободы человека имеют нормативную форму своего закрепления, содержатся в соответствующих законодательных актах.
Необходимо также иметь в виду, что прокуратура Российской Федерации обязана обеспечивать защиту не только прав человека и гражданина, но и других категорий субъектов, прямо не указанных в законе о прокуратуре. В частности, закон прямо не говорит о том, что прокуратура защищает также права юридических лиц, права государственных органов и должностных лиц и т.п. Однако защита подобного рода субъективных прав полностью охватывается первым направлением прокурорского надзора, а именно «надзором за исполнением законов».
Правозащитная деятельность прокуратуры развивается неравномерно: как свидетельствует прокурорская практика, на фоне повышенной активности по защите социально-экономических прав и свобод граждан часто теряются и игнорируются личные, а также политические права и свободы.
Несмотря на отсутствие настоятельной необходимости в существенном преобразовании системы прокуратуры либо ликвидации отдельных направлений деятельности (например, общего надзора), требуется уточнение ряда законодательных положений, а также проведение организационно-правовых мероприятий по расширению и усилению деятельности российской прокуратуры в сфере обеспечения и защиты конституционных прав и свобод человека. Необходимо па законодательном уровне подтвердить статус прокуратуры как федерального органа государственной власти.
Осуществляя свои обширные властные полномочия, направленные в первую очередь на защиту прав и свобод граждан, прокуратура не может и не должна выходить за рамки своей функциональной и предметной компетенции, подменять собой другие институты государства и гражданского общества. Органы прокуратуры не могут вдаваться в социально-политические оценки тех или иных общественных реалий, вмешиваться в текущую деятельность государственных и негосударственных организаций, кроме тех случаев, когда это непосредственно связано с выявлением и устранением правонарушений.
Анализ полномочий прокуратуры свидетельствует о том, что она обеспечивает защиту прав человека не от всех возможных посягательств.
При этом способность органов прокуратуры к сохранению и восстановлению правопорядка напрямую определяется ее общественным авторитетом, доверием к ней со стороны граждан и их коллективов. Усилия прокуратуры должны быть направлены не только на обнаружение разовых нарушений прав и свобод человека, но и на формирование качественно нового правозащитного «климата» в обществе, что требует постоянного прогнозирования и предупреждения незаконных действий, посягающих на права и свободы граждан.
Важнейшими предпосылками успешного осуществления прокурорского надзора и иной деятельности прокуратуры являются прочные знания прокурорами и следователями специфики и особенностей разносторонней работы прокуратуры, своих полномочий применительно к конкретным направлениям деятельности, умение правильно, на научной основе организовать работу на порученных участках, мастерское владение тактикой и методикой осуществления прокурорского надзора и иной деятельности.
Нет оснований отождествлять деятельность прокуратуры по защите прав и свобод человека лишь с одним из направлений прокурорского надзора.
Прокуратура Российской Федерации обязана обеспечивать защиту не только прав человека и гражданина, но и других категорий субъектов, прямо не указанных в законе о прокуратуре. В частности, закон прямо не говорит о том, что прокуратура защищает также права юридических лиц, права государственных органов и должностных лиц и т.п. Однако защита подобного рода субъективных прав полностью охватывается первым направлением прокурорского надзора, а именно «надзором за исполнением законов».
Буквальное толкование положений действующего Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» позволяет сделать вывод, что законные интересы граждан в настоящее время не признаются объектом правовой защиты со стороны органов прокуратуры.


Купить