В ходе проведенного исследования были сделаны следующие выводы:
Злоупотребление полномочиями издавна известно в отечественном законодательстве. До образования Древнерусского государства действовали обычаи и правила поведения, которые были выработаны в результате эволюции в общинно-родовом строе.
Одним из первых проявлений злоупотребления должностными полномочиями в древнерусской истории считается сбор дани князем Игорем, при которой он по своему усмотрению увеличил величину дани по сравнению с прошлыми годами. Более того, при ее сборе дружинники допускали насилие над древлянами. Впоследствии князь Игорь был убит древлянами. Овдовевшая княгиня Ольга отомстила древлянам и произвела реформу по упорядочению сбора дани.
На первоначальных этапах становления древнерусского права прослеживается тенденция по закреплению ответственности за злоупотребление должностными полномочиями, которое осуществлялось в корыстных целях.
Нормы Русской правды защищали, прежде всего, интересы правящей элиты, а не простого населения. В Русской правде отсутствуют указания на «злоупотребление полномочиями». Мы считаем, что Русская правда является первым в истории древнерусского государства источником права, в котором была проделана попытка закрепления размеров налогообложения, что должно было воспрепятствовать злоупотреблению полномочиями на местном уровне.
Впервые злоупотребление полномочиями в форме «взятнечества» раскрывается в Двинской уставной грамоте 1397-1398 гг. В нем говорится о запрете на применение самосуда (ст.ст. 6, 7). Самосуд выражался в получении наместником денег от потерпевшей стороны для осуществления правосудия над виновной стороной. В историографии бытовало мнение о том, что это правило налагало на наместника запрет на отпуск пойманного вора за взятку.
Соборное уложение 1649 года внес серьезные изменения в правовую систему Московского государства. Должностные преступления как и раньше не закреплялись в рамках отдельной главы. Составы должностных преступлений были предусмотрены в рамках главы II «О государьской чести, и как его государьское здоровье оберегать» и главы X «О суде». Злоупотребление полномочиями было криминализировано в ст.ст. 5, 12, 15 Соборного уложения 1649 года. В этих статьях объективная сторона злоупотребления полномочиями выражались в совершении следующего: дача взятки за вынесение заведомо неправосудного решения; подделка приговора суда; волокита для дальнейшего вымогательства. Мотив рассматриваемой группы преступлений был не только корыстный, но и из личной заинтересованности. В систему наказаний за должностные преступления входили: нанесение ударов плетьми; отсечение руки и др. В качестве «специальной государевой воли» к судьям могла быть применена высшая мера наказания - смертная казнь. Как видим, Соборное уложение 1649 года выделял судей в качестве специального субъекта преступления.
Злоупотребление полномочиями как преступление было известно и в петровскую эпоху. Особенность Воинского артикула заключается в том, что ответственность за должностные преступления содержались в нормах различных глав, а именно в нормах главы 21 «О зажигании, грабительстве и воровстве» и в нормах главы 9 «О отпуске из службы». Ответственность за злоупотребление полномочиями предусматривалась в рамках артикулов 69, 184, 194. В этих артикулах речь шла о таких должностных преступлениях как злоупотребление полномочиями, совершенное в корыстных целях; мздоимство; самовольный отпуск офицерами солдат со службы. За должностные преступления предусматривалось жесткое наказание - смертная казнь через повешенье.
При Екатерине II под злоупотреблениями полномочиями понимались некие деяния и проступки, совершаемые должностными лицами разных учреждений в отношении граждан, или других учреждений для своих целей, в том числе и злоупотребление предоставленными выгодами. Наказания за такие преступления были менее строгими по сравнению с другими нормативными актами.
Отметим, что в эпоху правления Екатерины II были заложены основы уголовно-правового воздействия на злоупотребления должностными полномочиями.
Важную роль в становлении уголовного права Российской империи в первой половине XIX века сыграло Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, которое было принято 15 августа 1845 году Николаем I.
Злоупотреблению полномочиями была посвящена ст. 317 рассматриваемого Уложения 1845 года. Под ним понималось самовольное присвоение власти, которая предоставлена законом лицам, которые состоят на государственной или общественной службе. За злоупотребление полномочиями налагалось наказание в виде штрафа либо лишения свободы на срок от 6-ти мес. до одного года. На размер наказания оказывало влияние размер причиненного преступлением вреда.
В Уложении 1845 года предусматривались следующие формы злоупотребления должностными полномочиями: мздоимство, лихоимство.
Наказание за мздоимство и лихоимство было строгим, т.к. эти преступления посягали на интересы государственной службы. Так, за эти преступления назначались: срочная и бессрочная каторга; отрешение от должности; штраф; лишение всех прав; смертная казнь. В качестве дополнительного наказания могли быть применены и телесные наказания (удары плетьми, шпицрутенами).
Статья 636 Уголовного уложения 1903 года содержала в себе диспозицию злоупотребления полномочиями. Злоупотребление полномочиями представляют собой действия должностных лиц, которые не обладают соответствующими полномочиями либо превышают имеющиеся полномочия для использования их вопреки законодательству. Это преступление могло быть совершено как по умыслу, так и по небрежности. Обязательным элементом преступления выступал «важный» вред. За злоупотребление полномочиями полагалось наказание в виде ареста. Особенность Уголовного уложения 1903 года выражалось в том, что разграничить злоупотребление полномочий от превышения было практически невозможно.
Октябрьская революция 1917 года оказала губительное воздействие на дореволюционное законодательство - оно было практически полностью отменено. В 1918 году в социалистическом уголовном законодательстве было обозначено определение понятия «должностного преступления». Впоследствии это понятие подвергались изменению.
Общественная опасность преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ, состоит в том, что в процессе посягательства на нормальную, урегулированную законодательством деятельность государственных и муниципальных органов и учреждений нарушается работа публичного аппарата власти и управления, дестабилизируются правомочия граждан и организаций, у населения подрываются престиж публичной власти и уверенность общества в защищенности их законодательством и государством.
Основным объектом злоупотребления должностных полномочий выдвигается реализовываемая в соответствии с законодательством деятельность определенной структуры (звена) публичного (государственного, муниципального) аппарата власти и управления. В качестве дополнительного объекта выдвигаются конституционные права человека и гражданина, защищаемые законодательством экономические и другие интересы граждан, организаций и государства.
Объективная сторона злоупотребления должностными полномочиями состоит из трех основных признаков:
Во-первых, осуществления деяния (действия или бездействия), т.е. применения должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы;
Во-вторых, наступления последствий в виде значительного нарушения прав и законных интересов граждан либо организаций или защищаемых законодательством интересов общества либо государства;
В-третьих, причинно-следственной связи между деянием и последствием.
Субъективная сторона преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления характеризуется умышленной формой вины.
В составе ст. 285 УК РФ обязательным признаком является мотив - корыстная или иная личная заинтересованность.
Субъект рассматриваемого преступления является специальным. Для рассматриваемого состава таким субъектом может быть только должностное лицо.
В примечании к ст. 285 УК РФ, термин «должностное лицо», базируется на государственной принадлежности и не может применяться в уголовном законодательстве в других случаях, например как «иностранное должностное лицо». Понятие иностранного должностного лица дано в ст. 291 УК РФ и, как кажется, применительно исключительно к данному составу.
По ч. 2 ст. 285 УК РФ квалифицирующим признаком выступает осуществления преступления лицом, которое занимает государственную должность Российской Федерации либо государственную должность субъекта РФ, а также главой органа местного самоуправления.
Установление лиц, которые занимают государственные должности Российской Федерации и субъектов РФ, устанавливается в примечаниях 2 и 3 к ст. 285 УК РФ. Подобными лицами, например, выступают Президент РФ, Председатель Правительства РФ и др.; в субъектах РФ - президент республики, губернатор области и др.
Под главой органа местного самоуправления необходимо понимать лишь главу муниципального образования - это высшее должностное лицо муниципального образования, которое наделено уставом муниципального образования собственными правами и обязанностями по решению вопросов местного значения.
На основании ч. 2 ст. 37 Закона №131-ФЗ глава муниципального образования в тоже время может быть главой местной администрации. Вместе с тем, если на основании устава муниципального образования главой местной администрации выступает не глава муниципального образования, а другое лицо, которое назначается на данную должность по контракту, главой органа местного самоуправления необходимо считать лишь главу муниципального образования, но не местной администрации.
Частью 3 ст. 285 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за злоупотребление должностными полномочиями, повлекшими тяжкие последствия.
Тяжкие последствия - оценочный признак, который устанавливается с учетом конкретных обстоятельств дела. В научной литературе к их числу относят значительный материальный ущерб, например, причиненный путем неуплаты налогов и таможенных платежей, небоеготовность, снижение обороноспособности, укрывательство особо тяжкого преступления. Также к тяжким последствиям могут быть отнесены возникшие в результате совершения преступления массовые беспорядки, дезорганизация работы государственного или муниципального органа или учреждения; причинение ущерба в особо крупных и крупных размерах, психическое заболевание потерпевшего; сокрытие крупных хищений или тяжких или особо тяжких преступлений; срыв выполнения экономических обязательств или государственных планов.
В процессе уголовно-правовой оценки содеянного как злоупотребления должностными полномочиями правоприменителю следует доказать, что в результате действий должностного лица не только наступили последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, но и то, что при данных фактических обстоятельствах они являются тяжкими.
Неумение обосновать в приговоре тяжесть наступивших последствий должностного преступления приводит к изменению судебного решения и исключению из обвинения указания на соответствующий квалифицирующий признак.
Верховный Суд РФ к тяжким относит такие последствия злоупотребления должностных полномочий, как незаконное и необоснованное возбуждение уголовного дела и избрание меры пресечения в виде подписки о невыезде и надлежащем поведении, которые могут привести к наступлению негативных для потерпевшего последствий - незаконное задержание и нахождение в ИВС, потеря работы, вынужденный переезд с постоянного места жительства.
В отличие от злоупотребления, при превышении должностных полномочий совершаемые должностным лицом действия не находятся в его компетенции. Исходя из п. 19 Постановления №19 превышение должностных полномочий может выражаться, например, в совершении должностным лицом при исполнении служебных обязанностей действий, которые:
- относятся к полномочиям другого должностного лица (вышестоящего или равного по статусу);
- могут быть совершены только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте;
- совершаются должностным лицом единолично, однако могут быть произведены только коллегиально либо в соответствии с порядком, установленным законом, по согласованию с другим должностным лицом или органом;
- никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершать.
Подводя итог сказанному, стоит отметить, что рассматриваемая категория - «злоупотребление должностными полномочиями» - одна из самых сложных в уголовном праве. Она не поддается прямому переводу в нормативные конструкции позитивного права. Как только законодателю удается точно определить пределы реализации права, сформулировать состав злоупотребления полномочиями, они тут же меняют свою сущность, преобразуясь в правонарушения. В позитивном праве можно вести речь лишь об учете самой возможности превышения полномочиями, что должно найти отражение при регулировании механизма реализации конституционных прав личности и статуса органов власти. Но действительное его место в механизме правового регулирования - на стадии реализации права и правоприменения. Отечественная уголовно-правовая практика задает все новые и новые задачи, связанные с трудностями выявления злоупотреблений и отысканием адекватных мер реагирования на них. Вследствие этого мы считаем, что ст. 285 УК РФ нуждается в совершенствовании. Так, мы предлагаем:
Во-первых, чтобы не возникло путаницы, необходимо определить какие лица (иностранные или имеющие отечественное гражданство) осуществляют должностные полномочия по ст. 285 УК РФ. Для этого необходимо внести некоторые корректировки в примечание к названной статье и в обозначенном примечании слова «должностным лицом признается» нужно заменить: «должностным лицом Российской Федерации признается».
Во-вторых, статья 286 УК РФ в качестве особо квалифицирующих предусматривает совершение превышения должностных полномочий с применением насилия или с угрозой его применения (п. «а» ч. 3 ст. 286 УК РФ) и с применением оружия или специальных средств (п. «б» ч. 3 ст. 286 УК РФ). Мы считаем, что эти особо квалифицирующие составы необходимо перенести в ч. 3 ст. 285 УК РФ.


Купить