РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ ПО ПРЕДМЕТАМ СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ:
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ………………………………………………………………….. 3
Глава I. Теоретические основы разграничения полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и ее
субъектов по предметам совместного ведения.
§1. Понятие и сущность совместного ведения в конституционном
праве Российской Федерации……………………………………. 15
§2. Особенности разграничения полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов
по предметам совместного ведения на первоначальном этапе
становления российского федерализма………………………….
§ 3. Особенности разграничения полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и ее
субъектов по предметам совместного ведения в ходе
федеративной реформы
Глава II. Совершенствование конституционно-правовых основ
разграничения полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного
ведения.
§1. Нормотворческая деятельность субъекта Российской
Федерации по предметам совместного ведения………………... 112
§2. Основные принципы разграничения полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации
и ее субъектов по предметам совместного ведения…………….. 132
§3. Совершенствование правового регулирования принципов
разграничения полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и ее
субъектов по предметам совместного ведения………………….
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ………………………….
ПРИЛОЖЕНИЯ
Актуальность темы исследования. Разграничение полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и ее
субъектов по предметам совместного ведения постоянно находится в центре
внимания теории и практики государственного строительства. Особое
значение эти вопросы приобрели в ходе реформы федеративных отношений,
последовательно проводимой в стране, начиная с 2000 года.
Четкое разграничение полномочий органов государственной власти
федерального центра и субъектов Федерации в сфере их совместного ведения
определено первоочередной задачей государственной политики в Посланиях
Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию.
«Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать,
точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где
субъектов Федерации, – подчеркнул Президент России в Послании
Федеральному Собранию 2001 года. – Иначе эта ситуация будет порождать
новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление
Федерации»1.
Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года № 741
создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными органами государственной
власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации
и органами местного самоуправления2. «Очевидно, что задача у комиссии
непростая, – отметил Президент России в Послании Федеральному
Собранию 2002 года. – Но мы ждем от ее работы результатов. Они нужны
1
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
Российской Федерации 2001 года (О положении в стране и основных
направлениях внутренней и внешней политики государства).- М.: Известия,
2001, с. 6-7.
2 Собрание Законодательства Российской Федерации. 2001. № 27. Ст. 2652.4
для повышения эффективности государственной политики, стабилизации
межбюджетных отношений, внесения большей ясности в организацию
власти в целом»1.
«Комиссия подвергла анализу 211 действующих федеральных законов,
определяющих механизмы разграничения полномочий между различными
уровнями публичной власти, - отметил ее руководитель Д.Н. Козак, - из них
только 25 были признаны не требующими изменений, 36 законов были
рекомендованы к отмене как излишние либо не несущие никакой правовой
нагрузки, остальные требуют усовершенствования с целью определения
оптимальной модели организации государственной и муниципальной властей
в Российской Федерации и разграничения полномочий между ними в
различных сферах общественных отношений»2.
На основе концепции, выработанной Комиссией, осуществлен
пересмотр значительной части российского законодательства. Однако, как
показано в диссертационной работе, не все вопросы разграничения
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и ее субъектов по предметам совместного ведения получили при этом
однозначное решение, продолжается научная и законотворческая
деятельность по отработке принципов такого разграничения и определению
конкретных полномочий центра и регионов во многих сферах общественных
отношений и внедрению закрепленных полномочий в общественную
практику.
1
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
Российской Федерации 2002 года (О положении в стране и основных
направлениях внутренней и внешней политики государства). - М.: Известия,
2002, с. 20.
2
Козак Д.Н. Федеральная реформа – новый этап в гармонизации российского
законодательства. В кн.: Соотношение законодательства Российской
Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. - М.:
Олита, 2003, с.14.5
«Мы, наконец, юридически и фактически восстановили единство
страны, – отметил Президент России В.В.Путин в Послании Федеральному
Собранию 2003 года. – Укрепили государственную власть, приблизили
федеральную власть к регионам. Благодаря восстановлению единого
правового пространства смогли вплотную заняться разграничением
полномочий между центром и регионами. Здесь еще многое нужно сделать,
но мы, во всяком случае, уже вплотную занялись этой проблемой.
Приступили к строительству дееспособной, финансово-обеспеченной власти
на местах. Говорю, как видите, очень аккуратно: только приступили к этой
работе».1
Рабочей группой Государственного Совета Российской Федерации
проведен анализ практики осуществления полномочий по предметам
совместного ведения, подготовлены предложения о передаче органам
государственной власти субъектов РФ 114 дополнительных полномочий в
сфере совместного ведения, которые обсуждены и одобрены на заседаниях
Государственного Совета РФ (2 июля и 26 августа 2005 года).2 «Этот
перечень не исчерпывающий, - подчеркнул на заседании Государственного
Совета РФ 2 июля 2005 года Президент России В.В.Путин. – Мы и с
Председателем Правительства и с руководителями министерств говорили по
этому поводу, многие из них согласились с доводами руководителей
субъектов Российской Федерации о необходимости расширения этого
перечня».3
1
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
Российской Федерации 2003 года (О положении в стране и основных
направлениях внутренней и внешней политики государства). - М.: Известия,
2003, с. 10.
2
Российская газета, 5 июля 2005 года, № 143 (3812), с. 3; Российская газета,
27 августа 2005 года, № 190 (3859), с. 2.
3
Вступительное слово Президента Российской Федерации В.В.Путина на
заседании Государственного Совета РФ. – Регионология, 2005, № 2, с. 9.6
В условиях реформирования федеративных отношений настоящее
диссертационное исследование, направленное на совершенствование
конституционно-правовых основ разграничения полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по
предметам совместного ведения, приобретает особую актуальность.
Степень научной разработанности темы исследования. Различные
аспекты разграничения полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения
исследовались многими учеными (Р.Г.Абдулатипов, С.А.Авакьян,
А.С.Автономов, Л.Ф.Болтенкова, Н.В.Варламова, М.В.Глигич-Золотарева,
В.В.Гошуляк, Н.М.Добрынин, А.В.Елисеев, Т.Д.Зражевская, Л.М.Карапетян,
А.В.Киселева и А.В.Нестеренко, Е.И.Козлова, Ю.И.Колесов, И.А. Конюхова
(Умнова), Б.С.Крылов, О.Е.Кутафин, В.Н.Лысенко, Э.В.Навасардова,
С.В.Нарутто, С.Л.Сергевнин, Ю.А.Тихомиров, Т.Я.Хабриева, В.А.Черепанов,
В.Е.Чиркин, С.М.Шахрай, Ю.Л.Шульженко, Б.С.Эбзеев и другие).
В.А. Черепановым разработана научная концепция разделения
государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами,
однако разграничение полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения
специальному исследованию не подвергалось.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются
общественные отношения, возникающие между органами государственной
власти Российской Федерации и ее субъектов по поводу разграничения
полномочий в сфере совместного ведения.
Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы,
посредством которых осуществляется правовое регулирование этих
общественных отношений и, соответственно, закрепляется разграничение
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и ее субъектов по предметам совместного ведения.7
Цели и задачи диссертационного исследования. Целями
диссертационного исследования являются:
- разработка научных основ разграничения полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по
предметам совместного ведения;
- разработка предложений по совершенствованию конституционноправовых основ разграничения полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам
совместного ведения.
Конституционно-правовой институт совместного ведения, возникший и
получивший свое оформление в процессе становления российского
федерализма, отличается противоречивостью и несовершенством. С момента
провозглашения суверенитета Российской Федерации неоднократно
менялась государственная политика в этой сфере: от децентрализации власти
и расширения компетенции субъектов РФ до максимальной концентрации на
федеральном уровне.
«Сегодня в России господствуют две тенденции, - отмечает видный
теоретик и практик российского федерализма Р.Г.Абдулатипов. – Это
тенденция жесткого унитаризма и тенденция сепаратизма. И каждая сторона
пугает другую сторону. Одна пугает жестким унитарным, тоталитарным
государством, а другая – распадом государства. И сделать выбор крайне
тяжело. Выбор один – федерализм».1
В развитии института совместного ведения в последние годы
прослеживается тенденция на усиление централизации государственной
власти, значительное сокращение компетенции субъектов, закрепленной
Конституцией РФ. Подобная направленность государственной политики в
такой исключительно сложной и острой сфере общественных отношений, как
федеративные, в значительной мере обусловлена сложившимся
позитивистским пониманием права и государства. Право рассматривается
как позитивное право, как государственная воля, воплощенная в
федеральном законе, общеобязательность которого детерминирована в
первую очередь властно-принудительной силой государства, а не
общественными потребностями и интересами субъектов РФ и народов,
проживающих на их территориях. В результате нарушается баланс
федеральной и региональной властей, происходит неизбежное развертывание
1 Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство
России, с. 221.185
противоречий между Федерацией и ее субъектами. В теории и практике
конституционного права осознается необходимость в разработке, а также в
использовании уже разработанных в отечественной и зарубежной науке
принципов разграничения компетенции по предметам совместного ведения,
обеспечивающих оптимальный баланс между федеральной и региональными
властями, учитывающих интересы центра и территорий, обеспечивающих
конституционную самостоятельность регионов и единство Российского
государства.
Такую ориентированность государственной политики не следует
рассматривать как возвращение к «феодальной раздробленности» страны,
характерной для первоначальных этапов становления российского
федерализма в постсоветский период. Расширение самостоятельности
регионов в составе единой России, развитие субъектов РФ как политикотерриториальных и социально-психологических общностей, объединенных в
единый и многонациональный российский народ, представляется
демократической направленностью развития федеративной системы.
Швейцарская модель «союза в разнообразии», которая выдержала
более чем 700-летнее испытание историей, свидетельствует о прочности
подобной федеративной государственности. «Децентрализованная
федерация, которой является Швейцария, - раскрывает ее сущностные
особенности в монографическом исследовании С.Л.Авраменко, - формирует
общности и аккумулирует силы, постоянно раскрывая региональный и
национальный потенциал, направляя его на достижение общих целей. Он
способствует функционированию разнообразных автономных систем,
обеспечивая их участие в достижении целей динамично развивающихся
сообществ. Таким образом, развиваются многочисленные горизонтальные
связи (межкантональные и региональные союзы и т.д.) в противоположность
вертикальным отношениям, символом которых является централизованное
государство. При таком подходе центральные органы власти снимают с себя186
часть нагрузки, выполняя совместно с субъектами определенные задачи или
представляя их решение кантонам (общинам). Региональные задачи
эффективнее решаются на региональном уровне, нежели при использовании
потенциала федерации».1
Очевидно, что слепое копирование государственных форм, возникших
и сформировавшихся в иных исторических и национально-политических
условиях, методологически необоснованно. Однако необоснованным
представляется и игнорирование общественно-исторического опыта других
стран, тем более многонациональных, прошедших многовековой и непростой
путь формирования федеративной государственности и подтвердивших
возможность ее устойчивого и эффективного функционирования при
широкой самостоятельности регионов и формирования федеративных
отношений на основе принципа субсидиарности.
В рамках диссертационного исследования разработаны научные
основы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее
субъектами по предметам совместного ведения, которые изложены во
Введении к настоящей работе и выносятся на защиту. В их числе семь
основных принципов разграничения полномочий между Российской
Федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения,
предполагающих разумное сочетание централизации федеральной власти и
самостоятельности регионов и направленных на достижение «золотой
середины» в федеративных отношениях.
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
