Помощь студентам в учебе
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
|
ВВЕДЕНИЕ 4
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ 8
1.1. Понятийно-категориальный аппарат института
муниципальной службы 8
1.2. Муниципальный служащий и его правовой статус 17
ГЛАВА 2. ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ 27
2.1. Правовое регулирование муниципальной службы 27
2.2. Разграничение компетенций в сфере правового регулирование
муниципальной службы 34
2.3. Причины возникновения особенностей правового регулирования
муниципальной службы и их следствия 41
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 73
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 77
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ 8
1.1. Понятийно-категориальный аппарат института
муниципальной службы 8
1.2. Муниципальный служащий и его правовой статус 17
ГЛАВА 2. ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ 27
2.1. Правовое регулирование муниципальной службы 27
2.2. Разграничение компетенций в сфере правового регулирование
муниципальной службы 34
2.3. Причины возникновения особенностей правового регулирования
муниципальной службы и их следствия 41
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 73
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 77
Реформированию законодательства о муниципальной службе на сегодняшний день отдается большое внимание как на федеральном, так и на региональном уровнях. Связано это, прежде всего, с изменениями, произошедшими и происходящими в нашем государстве.
С принятием в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации, существенно изменились структура и функции органов публичной власти.
Кардинально изменилась роль органов местного самоуправления, возникла необходимость роста эффективности функционирования муниципальной службы, за счет совершенствования федерального и регионального законодательства.
Задачи, стоящие перед законодателем, учеными, специалистами ранее были сложными потому, что в период советской власти не принимались специальные законы о муниципальной службе, а правовой статус работников местных органов власти существенно не отличался от правового статуса служащих других государственных и общественных учреждений, предприятий и организаций.
Положение всех служащих определялся однозначно в трудовом законодательстве. Порывом для изучения муниципальной службы явилась начавшаяся в стране в 1985 году «перестройка», так как возник вопрос о необходимости принятия союзного Закона «О муниципальной службе». Это повлекло активное обсуждение концепции нового закона, а также необходимость изучения зарубежного опыта правового регулирования муниципальной службы.
Таким образом, еще в советское время велись научные дискуссии, которые были посвящены проблемам организации и функционирования муниципальной службы, хотя законодательная основа данного института практически отсутствовала.
На сегодняшний день, учитывая процесс реформирования законодательной базы муниципальной службы, формируются и внедряются иные подходы к различным ее аспектам.
Актуальность избранной темы исследования определяется необходимостью обновления, рассматриваемой категории работников, вовлечение в муниципальную деятельность наиболее профессионально грамотных, имеющих высокий личностный потенциал граждан. Эффективная деятельность муниципальной службы в России, ее укомплектованность кадрами высокой квалификации необходимо рассматривать как один из решающих факторов, направленных на ускорение перехода к рыночной экономике и устранение многих кризисных явлений в период вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .
Российская Федерация нуждается в сильном гражданском обществе, которое способно обеспечить, с одной стороны, свободу, многообразие взглядов и политических сил, широкое самоуправление, а с другой - общественный порядок, безопасность, правовую регламентацию общественных связей, соблюдение законов и нормативных актов местного самоуправления.
Поэтому, проблема правового регулирования муниципальной службы остаются актуальными по сей день. Это связано с утверждением с принятием Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации». Необходимость решения данных проблем и определила выбор темы данного исследования.
Степень научной разработанности темы. За последние годы идеи о формировании современной муниципальной службы получили свое развитие. Вопросы теории и практики муниципальной службы были отражены в трудах: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, К.С. Вельского, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриева, Н.М. Казанцева, JI.M. Колодкина, О.Е. Кутафина, Л.А. Лукашова, Б.М. Лазарева, А.Ф. Ноздрачева, В.А. Прокошина, Ю.А. Розенбаума, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Н.Б. Топорнина, В.И. Фадеева и др.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в области правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации, закрепленные в законодательстве Российской Федерации, законах субъектов Российской Федерации и нормативных актах местного самоуправления.
Предметом исследования выступает институт муниципальной службы Российской Федерации, его состояние и закономерности развития.
Цель и задачи исследования. Цель состоит в том, чтобы на основе анализа современных достижений юридической науки в целом и науки муниципального права в частности, действующего федерального законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации, складывающейся практики прохождения муниципальной службы сформулировать предложения и рекомендации, направленные на дальнейшее совершенствование юридических норм, которые регулируют изучаемые отношения.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
-рассмотреть понятийно-категориальный аппарат института муниципальной службы;
-раскрыть понятие муниципальный служащий и его правовой статус;
-изучить правовое регулирование муниципальной службы;
- проанализировать разграничения компетенций в сфере правового регулирование муниципальной службы;
- выявить причины возникновения особенностей правового регулирования муниципальной службы и их следствия.
Методологическую основу исследования составили всеобщий - диалектический - метод познания социально-правовых явлений. Среди общенаучных методов в ходе проведения исследования использовались анализ, синтез, сравнительно-правовой, а также формально-логический методы. Кроме того, использовались частно-научные методы познания - логико-формальный, статистический, системного анализа.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Современный правовой институт муниципальной службы предлагаем рассматривать как систему правовых норм, регулирующих отношения, которые складываются в процессе организации муниципальной службы: статус муниципальных служащих, гарантии и механизм его реализации, процедуру прохождения муниципальной службы, а также ответственность должностных лиц органов местного самоуправления.
2. Необходимо закрепить на уровне федерального законодательства принцип самостоятельности муниципального служащего в пределах его компетенции и принцип несменяемости, что обусловлено требованиями совершенствования правового регулирования муниципальной службы в субъектах Российской Федерации.
3. В настоящее время подготовка и переподготовка муниципальных служащих осуществляется множеством различных образовательных учреждений, действующих нередко изолированно и независимо друг от друга, часто по разным образовательным программам, которые далеко не всегда отвечают существующим потребностям. В связи с чем существует настоятельная необходимость создания единой системы подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.
Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и библиографического списка.
С принятием в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации, существенно изменились структура и функции органов публичной власти.
Кардинально изменилась роль органов местного самоуправления, возникла необходимость роста эффективности функционирования муниципальной службы, за счет совершенствования федерального и регионального законодательства.
Задачи, стоящие перед законодателем, учеными, специалистами ранее были сложными потому, что в период советской власти не принимались специальные законы о муниципальной службе, а правовой статус работников местных органов власти существенно не отличался от правового статуса служащих других государственных и общественных учреждений, предприятий и организаций.
Положение всех служащих определялся однозначно в трудовом законодательстве. Порывом для изучения муниципальной службы явилась начавшаяся в стране в 1985 году «перестройка», так как возник вопрос о необходимости принятия союзного Закона «О муниципальной службе». Это повлекло активное обсуждение концепции нового закона, а также необходимость изучения зарубежного опыта правового регулирования муниципальной службы.
Таким образом, еще в советское время велись научные дискуссии, которые были посвящены проблемам организации и функционирования муниципальной службы, хотя законодательная основа данного института практически отсутствовала.
На сегодняшний день, учитывая процесс реформирования законодательной базы муниципальной службы, формируются и внедряются иные подходы к различным ее аспектам.
Актуальность избранной темы исследования определяется необходимостью обновления, рассматриваемой категории работников, вовлечение в муниципальную деятельность наиболее профессионально грамотных, имеющих высокий личностный потенциал граждан. Эффективная деятельность муниципальной службы в России, ее укомплектованность кадрами высокой квалификации необходимо рассматривать как один из решающих факторов, направленных на ускорение перехода к рыночной экономике и устранение многих кризисных явлений в период вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .
Российская Федерация нуждается в сильном гражданском обществе, которое способно обеспечить, с одной стороны, свободу, многообразие взглядов и политических сил, широкое самоуправление, а с другой - общественный порядок, безопасность, правовую регламентацию общественных связей, соблюдение законов и нормативных актов местного самоуправления.
Поэтому, проблема правового регулирования муниципальной службы остаются актуальными по сей день. Это связано с утверждением с принятием Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации». Необходимость решения данных проблем и определила выбор темы данного исследования.
Степень научной разработанности темы. За последние годы идеи о формировании современной муниципальной службы получили свое развитие. Вопросы теории и практики муниципальной службы были отражены в трудах: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, К.С. Вельского, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриева, Н.М. Казанцева, JI.M. Колодкина, О.Е. Кутафина, Л.А. Лукашова, Б.М. Лазарева, А.Ф. Ноздрачева, В.А. Прокошина, Ю.А. Розенбаума, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Н.Б. Топорнина, В.И. Фадеева и др.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в области правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации, закрепленные в законодательстве Российской Федерации, законах субъектов Российской Федерации и нормативных актах местного самоуправления.
Предметом исследования выступает институт муниципальной службы Российской Федерации, его состояние и закономерности развития.
Цель и задачи исследования. Цель состоит в том, чтобы на основе анализа современных достижений юридической науки в целом и науки муниципального права в частности, действующего федерального законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации, складывающейся практики прохождения муниципальной службы сформулировать предложения и рекомендации, направленные на дальнейшее совершенствование юридических норм, которые регулируют изучаемые отношения.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
-рассмотреть понятийно-категориальный аппарат института муниципальной службы;
-раскрыть понятие муниципальный служащий и его правовой статус;
-изучить правовое регулирование муниципальной службы;
- проанализировать разграничения компетенций в сфере правового регулирование муниципальной службы;
- выявить причины возникновения особенностей правового регулирования муниципальной службы и их следствия.
Методологическую основу исследования составили всеобщий - диалектический - метод познания социально-правовых явлений. Среди общенаучных методов в ходе проведения исследования использовались анализ, синтез, сравнительно-правовой, а также формально-логический методы. Кроме того, использовались частно-научные методы познания - логико-формальный, статистический, системного анализа.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Современный правовой институт муниципальной службы предлагаем рассматривать как систему правовых норм, регулирующих отношения, которые складываются в процессе организации муниципальной службы: статус муниципальных служащих, гарантии и механизм его реализации, процедуру прохождения муниципальной службы, а также ответственность должностных лиц органов местного самоуправления.
2. Необходимо закрепить на уровне федерального законодательства принцип самостоятельности муниципального служащего в пределах его компетенции и принцип несменяемости, что обусловлено требованиями совершенствования правового регулирования муниципальной службы в субъектах Российской Федерации.
3. В настоящее время подготовка и переподготовка муниципальных служащих осуществляется множеством различных образовательных учреждений, действующих нередко изолированно и независимо друг от друга, часто по разным образовательным программам, которые далеко не всегда отвечают существующим потребностям. В связи с чем существует настоятельная необходимость создания единой системы подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.
Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и библиографического списка.
Проведенное нами исследование позволило сделать ряд следующих выводов.
Основываясь на анализе трудов современных ученых, опыте юристов- практиков, выводы политических деятелей, раскрывая вопросы, связанные с рассмотрением правового положения муниципального служащего, мы пришли к выводу о том, что значительное число разрозненных нормативных правовых актов влекут проблемные вопросы в практической деятельности, в связи с этим возникает необходимость, связанная с изменением законодательства в направлении его систематизации.
Некоторые нормы Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» носят противоречивый характер. Поэтому важное значение приобретает практика правового регулирования рассматриваемых отношений. В процессе ее формировании необходимо исключить применение норм, которые противоречат Конституции РФ и международным правовым актам о муниципальной службе.
Современное законодательство о муниципальной службе не совсем обосновано сужает понятие «муниципальный служащий». Так, в частности, на сегодняшний день законодатель не всегда относит к муниципальному служащему, которые назначены по конкурсу глав администраций муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления.
Действующий правовой институт муниципальной службы, на наш взгляд необходимо рассматривать как систему правовых норм, которые регулируют отношения, складывающиеся в процессе организации муниципальной службы: правовое положение муниципального служащего, гарантии и механизм его реализации, процедуру прохождения муниципальной службы, а также ответственность должностных лиц органов местного самоуправления.
На современном этапе появилась объективная необходимость закрепления на уровне федерального законодательства таких принципов, как принцип самостоятельности муниципальных служащих в пределах их компетенций и принцип несменяемости. Все это вызвано требованиями совершенствования правового регулирования муниципальной службы в субъектах Российской Федерации.
Система правового регулирования муниципальной службы подразумевает три уровня: федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный. В качестве предмета правового регулирования института муниципальной службы выступают три основные группы муниципально-служебных отношений: формирование системы муниципальной службы; определение правового положения муниципальных служащих и формулирование гарантий его осуществления; процедура прохождения муниципальной службы.
В целях устранения несоответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, которое в настоящее время напрямую зависит от нестабильности федерального законодательства, необходимо на уровне федерального конституционного закона разграничить полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления в вопросах правового регулирования организации и функционирования муниципальной службы.
Действующее федеральное законодательство не всегда учитывает обстоятельство, когда правовое регулирование муниципальной службы выступает как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, так как формирование общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления не возможно без учета защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав муниципальных служащих, обеспечения законности и правопорядка. Поэтому, полагаем, что необходимо расширить установленный на федеральном уровне перечень полномочий субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию муниципальной службы.
Содержание законодательства субъектов РФ о муниципальной службе в существенной мере состоит из правовых норм, которые наделяют муниципального служащего дополнительными правами и гарантиями. Данную практику необходимо оценивать, как положительную, требующую расширенного применения всеми субъектами РФ. Однако, сохранение привилегий для отдельных категорий муниципальных служащих является негативным явлением.
Правовой базой для муниципальной службы в Российской Федерации явился, принятый 8 января 1998 г. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Данный документ закрепил условия, направленные на формирование финансово-экономического элемента института муниципальной службы, а это повлекло то, что муниципальному служащему представилась возможность приобрести правовой статус наравне с государственными федеральными служащими и государственными служащими субъектов Российской Федерации по вопросам реализации своих служебных обязанностей и реализации социальных прав и гарантий. Помимо этого, он закрепил муниципальную службу как самостоятельный социально-правовой институт и вывел ее из прямого подчинения государственной службы.
В качестве предложений, направленных на совершенствование законодательства о муниципальной службе предлагается закрепить следующие положения:
- перечень требований и условий, которые необходимы для принятия на муниципальную должность муниципальной службы той или иной группы;
- перечень квалификационных разрядов муниципальных служащих, которые присваиваются муниципальным служащим, а также требования и условия для присвоения им квалификационного разряда;
- порядок присвоения квалификационных разрядов и их сохранение при переводе на другие муниципальные или государственные должности;
- порядок перехода муниципального служащего с муниципальной службы на государственную службу и наоборот;
- возможность установления на уровне местного самоуправления дополнительных гарантий прохождения муниципальной службы, а также дополнительных видов мер поощрения муниципального служащего;
- виды дисциплинарных взысканий, которые могут налагаться на муниципальных служащих, основания и порядок наложения каждого такого взыскания.
Мы считаем, что в России на данный момент четко закреплены определенные элементы института муниципальной службы: во-первых, создана правовая основа, представленная в виде федеральных законов, законов субъектов Федерации и нормативных актов, которые установили правовой статус института муниципальной службы; во-вторых, сформированы органы местного самоуправления, повсеместно функционируют организационные составляющие института муниципальной службы - муниципалитеты (мэрии); в- третьих, законодательно определены финансовые основы местного самоуправления, которые позволяют вести экономическую деятельность в границах конкретной территории и соответствующих полномочий; в- четвертых, урегулированы межбюджетные отношения, выработан механизм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления; в-пятых, положительно развивается система подготовки и переподготовки кадров по специальности «Государственное и муниципальное управление» учитывая специфику муниципальной службы.
Поэтому прогрессивное функционирование всех основополагающих основ института муниципальной службы, можно констатировать как реальный потенциал в реформировании органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Основываясь на анализе трудов современных ученых, опыте юристов- практиков, выводы политических деятелей, раскрывая вопросы, связанные с рассмотрением правового положения муниципального служащего, мы пришли к выводу о том, что значительное число разрозненных нормативных правовых актов влекут проблемные вопросы в практической деятельности, в связи с этим возникает необходимость, связанная с изменением законодательства в направлении его систематизации.
Некоторые нормы Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» носят противоречивый характер. Поэтому важное значение приобретает практика правового регулирования рассматриваемых отношений. В процессе ее формировании необходимо исключить применение норм, которые противоречат Конституции РФ и международным правовым актам о муниципальной службе.
Современное законодательство о муниципальной службе не совсем обосновано сужает понятие «муниципальный служащий». Так, в частности, на сегодняшний день законодатель не всегда относит к муниципальному служащему, которые назначены по конкурсу глав администраций муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления.
Действующий правовой институт муниципальной службы, на наш взгляд необходимо рассматривать как систему правовых норм, которые регулируют отношения, складывающиеся в процессе организации муниципальной службы: правовое положение муниципального служащего, гарантии и механизм его реализации, процедуру прохождения муниципальной службы, а также ответственность должностных лиц органов местного самоуправления.
На современном этапе появилась объективная необходимость закрепления на уровне федерального законодательства таких принципов, как принцип самостоятельности муниципальных служащих в пределах их компетенций и принцип несменяемости. Все это вызвано требованиями совершенствования правового регулирования муниципальной службы в субъектах Российской Федерации.
Система правового регулирования муниципальной службы подразумевает три уровня: федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный. В качестве предмета правового регулирования института муниципальной службы выступают три основные группы муниципально-служебных отношений: формирование системы муниципальной службы; определение правового положения муниципальных служащих и формулирование гарантий его осуществления; процедура прохождения муниципальной службы.
В целях устранения несоответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, которое в настоящее время напрямую зависит от нестабильности федерального законодательства, необходимо на уровне федерального конституционного закона разграничить полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления в вопросах правового регулирования организации и функционирования муниципальной службы.
Действующее федеральное законодательство не всегда учитывает обстоятельство, когда правовое регулирование муниципальной службы выступает как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, так как формирование общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления не возможно без учета защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав муниципальных служащих, обеспечения законности и правопорядка. Поэтому, полагаем, что необходимо расширить установленный на федеральном уровне перечень полномочий субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию муниципальной службы.
Содержание законодательства субъектов РФ о муниципальной службе в существенной мере состоит из правовых норм, которые наделяют муниципального служащего дополнительными правами и гарантиями. Данную практику необходимо оценивать, как положительную, требующую расширенного применения всеми субъектами РФ. Однако, сохранение привилегий для отдельных категорий муниципальных служащих является негативным явлением.
Правовой базой для муниципальной службы в Российской Федерации явился, принятый 8 января 1998 г. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Данный документ закрепил условия, направленные на формирование финансово-экономического элемента института муниципальной службы, а это повлекло то, что муниципальному служащему представилась возможность приобрести правовой статус наравне с государственными федеральными служащими и государственными служащими субъектов Российской Федерации по вопросам реализации своих служебных обязанностей и реализации социальных прав и гарантий. Помимо этого, он закрепил муниципальную службу как самостоятельный социально-правовой институт и вывел ее из прямого подчинения государственной службы.
В качестве предложений, направленных на совершенствование законодательства о муниципальной службе предлагается закрепить следующие положения:
- перечень требований и условий, которые необходимы для принятия на муниципальную должность муниципальной службы той или иной группы;
- перечень квалификационных разрядов муниципальных служащих, которые присваиваются муниципальным служащим, а также требования и условия для присвоения им квалификационного разряда;
- порядок присвоения квалификационных разрядов и их сохранение при переводе на другие муниципальные или государственные должности;
- порядок перехода муниципального служащего с муниципальной службы на государственную службу и наоборот;
- возможность установления на уровне местного самоуправления дополнительных гарантий прохождения муниципальной службы, а также дополнительных видов мер поощрения муниципального служащего;
- виды дисциплинарных взысканий, которые могут налагаться на муниципальных служащих, основания и порядок наложения каждого такого взыскания.
Мы считаем, что в России на данный момент четко закреплены определенные элементы института муниципальной службы: во-первых, создана правовая основа, представленная в виде федеральных законов, законов субъектов Федерации и нормативных актов, которые установили правовой статус института муниципальной службы; во-вторых, сформированы органы местного самоуправления, повсеместно функционируют организационные составляющие института муниципальной службы - муниципалитеты (мэрии); в- третьих, законодательно определены финансовые основы местного самоуправления, которые позволяют вести экономическую деятельность в границах конкретной территории и соответствующих полномочий; в- четвертых, урегулированы межбюджетные отношения, выработан механизм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления; в-пятых, положительно развивается система подготовки и переподготовки кадров по специальности «Государственное и муниципальное управление» учитывая специфику муниципальной службы.
Поэтому прогрессивное функционирование всех основополагающих основ института муниципальной службы, можно констатировать как реальный потенциал в реформировании органов местного самоуправления в Российской Федерации.