Бюджетная система страны представляет собой совокупность всех бюджетов – утвержденных в законодательном порядке росписей денежных доходов и расходов на определенный срок государства, регионов, районов, предприятий и учреждений. Она является сложной организационной иерархической системой, включающей три уровня бюджетов: первый (верхний) – федеральный бюджет, второй (средний) – региональные бюджеты и третий (нижний) – бюджеты местных (муниципальных) органов власти.
В процессе исполнения бюджетов между органами власти, находящихся как на одном, так и на разных уровнях возникают определенные взаимоотношения (межбюджетные отношения), связанные с оказанием финансовой поддержки нижестоящим бюджетам, прямым финансированием целевых государственных программ, пополнением доходов региональных и местных бюджетов, сбором и перераспределением налоговых поступлений и т. д.
Действующая бюджетная система России и, естественно, присущие ей межбюджетные отношения сохранили многие черты прежней союзной системы. С развитием федерализма в государственном устройстве России началась постепенная децентрализация и межбюджетных отношений.
Однако слабая управляемость этим процессом со стороны государства, отсутствие методологии статистического исследования межбюджетных отношений и целостной концепции бюджетных реформ, уступки федерального центра давлению со стороны регионов, неурегулированность разделения предметов ведения и полномочий между органами власти разных уровней, отсутствие стабильной нормативно-правовой базы, неопределенность в динамике пропорций распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы сдерживают процесс развития российской системы межбюджетных отношений.
Поэтому создание эффективной статистически обоснованной системы межбюджетных отношений между всеми уровнями власти остается актуальной задачей.
Сохраняющиеся традиции централизованного государства, широкое использование систем совместного участия разных уровней власти в налогах, преобладающая доля территориальных бюджетов в совокупных государственных расходах на социально-экономические нужды, высокая активность региональных властей в осуществлении функции перераспределения национального дохода – все это дает основание предполагать, что в России формируется прагматическая система межбюджетных отношений кооперативного типа, характерная прежде всего для скандинавских стран.
Процесс формирования этой модели происходит пока в основном стихийно, в острых столкновениях интересов центра и субъектов Федерации. Чрезвычайно важно упорядочить этот процесс, найти цивилизованные формы разрешения конфликтов, разработать качественно новую систему трансфертов. В этой связи особенно полезным может быть опыт скандинавских, а также федеративных европейских стран, использующих несколько налоговых источников для формирования фонда выравнивания.
Используемая в настоящее время в России формула распределения средств фонда является не лучшим вариантом. Пока отсутствует возможность оценить реальные потребности региональных бюджетов и возникают трудности полной оценки налоговой базы территорий целесообразно воспользоваться предлагаемой иностранными специалистами упрощенной формулой выравнивания налогового потенциала. Полезным мог бы стать германский опыт, где часть сбора НДС, причитающаяся всем регионам, распределяется между ними не в зависимости от источника, а в основном (на 75%) от численности населения. Это не исключает использования и других статистических критериев распределения.
Формирование более сложного выравнивающего механизма потребовало решения научной задачи разработки методологии статистического исследования межбюджетных отношений в Российской Федерации с учетом системы стандартных статистических нормативов бюджетной потребности территорий и статистических коэффициентов нуждаемости, учитывающих региональную специфику.
В результате решения этой научной задачи в диссертационной работе разработаны:
1. Методология статистического исследования межбюджетных отношений в Российской Федерации на основе статистического анализа современного состояния системы межбюджетных отношений России, между субъектами и внутри субъектов федерации.
Методология представляет собой систему правил трансфертных расчетов в системе межбюджетных отношений России и применения различных статистических методов (корреляции, индексного, табличного, графического и др.) к новому объекту исследования.
2. Методика статистического анализа функционирования системы межбюджетных отношений Российской Федерации, включающая, разработанные на основе статистических моделей, алгоритмы статистического анализа межбюджетных пропорций и трансфертов, перераспределения полномочий между уровнями бюджетной системы, собственных доходов и дефицита в территориальных бюджетах, структуры и формы бюджетного регулирования, отчислений от регулирующих налогов.
3. Методика статистического синтеза трансфертных расчетов федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и между бюджетами субъектов федерации.
4. Методика расчета трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки регионов Российской Федерации, включающая анализ направлений совершенствования существующих методик распределения трансфертов и статистический алгоритм их расчета.
Кроме того в диссертации получены следующие практически важные научные результаты:
проведен сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта межбюджетных отношений;
проанализированы основные проблемы совершенствования существующей системы межбюджетных отношений;
разработаны направления совершенствования системы межбюджетных отношений Российской Федерации;
разработаны предложения по совершенствованию системы финансовой поддержки регионов Российской Федерации.
Некоторые из этих научных результатов были внедрены при разработке бюджета на 1997 год. Так, была осуществлена перегруппировка субъектов Федерации исходя из дополнительных статистических факторов, ранее не учитывавшихся в расчетах; базовые поступления доходов по бюджетам субъектов были определены по отчетным статистическим данным 1995 года с учетом условий 1997 года, вытекающих из действующего налогового законодательства; расчеты базовых расходов региональных статистических индексов изменения цен проводились по материальным затратам; душевые доходы по бюджету по соответствующему субъекту были доведены до среднедушевого статистического дохода по вновь образуемым группам. При этом не учитывались в расчетах регионы, у которых расчетная сумма базовых доходов превышала расчетную сумму расходов по их бюджетам.
Были изменены также и статистические пропорции распределения федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации между регионами, нуждающимися в поддержке, и регионами особо нуждающимися в поддержке, в сторону увеличения сумм финансовой помощи последним.
Однако, как показал проведенный в диссертации анализ, реформирование системы межбюджетных отношений сдерживается рядом проблем, основными из которых являются:
1. Отсутствие целостной законодательной базы, регулирующей бюджетные отношения между уровнями власти и обеспечивающей нормативную основу реализации принципов бюджетного федерализма, пронизывающих всю систему бюджетного устройства страны.
2. Неотработанность базовых механизмов разграничения бюджетных полномочий центра и регионов, что выражается в отсутствии долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений (кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и доли федеральных налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации) и нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти.
3. Отсутствие экономически обоснованного и единого налогового режима для всех субъектов Федерации, в результате ряд территорий пользуется неоправданными льготами по платежам в федеральный бюджет, что фактически привело к еще большей дифференциации бюджетной обеспеченности территорий.
4. Отсутствие системной проработки методов бюджетного регулирования, позволяющих эффективно решать задачу выравнивания уровней экономического развития территорий, качества жизни их населения, лишь незначительная часть расчетов между федеральным и региональными бюджетами регулируется через механизм трансфертов, основная их часть по-прежнему определяется субъективными решениями Правительства РФ.
5. Неотработанность механизма финансовой поддержки и стимулирования “зарабатываемости” бюджетных средств, развития собственного налогового потенциала на территориях.
6. Отсутствие гласности в принятии и исполнении решений в сфере межбюджетных отношений, что ведет к дисбалансу взаимоотношений исполнительной и законодательной властей на федеральном и региональном уровнях.
7. Отсутствие необходимой координации в Центре и на местах в работе налоговых, казначейских, таможенных, финансовых органов, органов валютного контроля, Центрального банка, а также контроля органов исполнительной власти за равномерным исполнением всех статей бюджета.
Проведенные исследования показали, что разрешение указанных проблем целесообразно осуществлять по следующим направлениям:
закрепление в федеральном законодательстве механизмов межбюджетных отношений, принципов и методов разделения доходов и расходов, разграничения бюджетных полномочий и ответственности между органами власти и управления различных уровней;
разработка и использование в бюджетном процессе среднесрочной программы корректировки разделения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы с учетом сокращения экономически и социально неэффективных бюджетных дотаций, проводимых институциональных реформ и динамики межрегиональных различий в бюджетной обеспеченности;
распространение нормативно-расчетных методов регулирования на основную часть финансовых потоков между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, регламентация взаимных расчетов между бюджетами разных уровней и процедур финансирования федеральных программ через региональные бюджеты;
создание механизма контроля за целевым использованием адресной федеральной помощи регионам;
диверсификация форм централизованной поддержки региональным бюджетам, внедрение целевых субвенций на образование, здравоохранение, культуру, социальную защиту населения, использование долевого финансирования имеющих общенациональное значение бюджетных расходов, создание целевого фонда регионального развития, средства которого должны быть направлены на долевое финансирование инвестиций в социальную и производственную инфраструктуру слаборазвитых регионов;
усиление влияния механизма межбюджетных отношений на сочетание интересов бюджетов всех уровней в наращивании их доходной базы;
концентрация федеральной помощи регионам с наиболее сложной финансовой и социально-экономической ситуацией, резкое сокращение числа регионов, получающих прямую помощь из федерального бюджета;
включение в методику определения размеров федеральной помощи регионам более объективных статистических оценок потребностей территорий на основе дифференцированных социальных и бюджетных нормативов, использование в качестве критерия для выделения регионов, имеющих право на получение текущих трансфертов, превышения доли нормативных расходов в собственных бюджетных доходах над установленным федеральным законодательством уровнем;
укрепление налоговой базы регионов (в том числе за счет налогов на собственность) при соответствии регионального и местного налогообложения общим принципам налоговой системы и внедрении единой методики оценки налоговых усилий регионов, стимулирующей проведение рациональной налоговой политики на местах;
создание нормативной базы для регулирования федеральными властями уровня и форм задолженности субъектов Федерации и органов местного самоуправления, упорядочивания статуса муниципальных ценных бумаг;
обеспечение финансовых гарантий органам местного самоуправления по всей территории страны (вплоть до их прямой финансовой поддержки из федерального бюджета с зачетом выделяемых средств в лимит общих трансфертов региону);
создание системы учета расходов федерального бюджета по регионам при установлении размеров, форм и методов предоставления централизованной помощи территориальным бюджетам, а также механизмов ориентации территориального распределения федеральных расходов на достижение целей экономической политики.
Для реализации перечисленных направлений совершенствования системы межбюджетных отношений необходимо осуществить следующие практические мероприятия:
усилить подлинную самостоятельность бюджетов субъектов Федерации путем дополнительного перераспределения федеральных регулирующих налогов в их пользу, что позволит разрешить многие противоречия между центром и субъектами Федерации;
законодательно закрепить расходные полномочия и функции бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также ответственность за финансирование различных государственных расходов;
обеспечить согласование на всех уровнях бюджетной системы России принципов и объемов оказываемой из вышестоящего бюджета финансовой помощи;
определить общие правила регламента деятельности органов государственной власти всех уровней по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;
предусмотреть специальные меры текущего контроля за осуществлением бюджетных расходов на финансирование специальных федеральных программ и исключить их дублирование с региональными программами;
повысить управляемость средств местных бюджетов и создать законодательную правовую базу функционирования местных бюджетов;
пересмотреть схемы группировки территорий по экономическим регионам с учетом их экономического потенциала, географического положения и природных условий;
сформировать систему оценок потребности расходов на уровне местных властей и нормативов минимальной обеспеченности местных бюджетов;
обеспечить поддержку субъектов Федерации, в том числе не имеющих развитой налоговой базы, таким образом, чтобы не лишить их стимулов к развитию собственных доходных источников;
разработать конкретные меры экономического стимулирования субъектов Федерации, предусмотрев ответственность их за развитие налогооблагаемой базы;
обеспечить выделение федеральной помощи особо нуждающимся регионам не в форме дотаций, а в форме субвенций, выделяемых для строго целевого финансирования расходов региональных бюджетов;
изменить принципы расчета доли субъектов Федерации в Фонде финансовой поддержки регионов, исходя из уровня их общей финансовой обеспеченности, включающей не только бюджетные доходы региона, но и все его финансовые ресурсы;
доработать практикуемую Минфином России систему взаимозачета как способ распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов.
Таким образом, диссертация отвечает поставленным целям и решает важные научную и прикладную задачи.
Практическая реализация основных положений и идей диссертации, по мнению автора, окажет существенное положительное влияние на развитие и совершенствование системы межбюджетных отношений в Российской Федерации и обеспечит: стабилизацию трансфертов между бюджетами всех уровней; повышение эффективности финансовой системы России; усиление конкурентного характера экономической среды; активизацию научно-технической деятельности; улучшение инвестиционной обстановки; укрепление социальной базы экономических реформ.
Автор считает также, что разработанные им в ходе работы над диссертацией рекомендации и предложения должны регулярно уточняться по мере изменения социально-экономической и политической ситуации в стране.


Купить