Помощь студентам в учебе
Проблемы реализации полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации
|
АННОТАЦИЯ 2
ВВЕДЕНИЕ 6
1 ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ 9
1.1 Этапы развития полномочий органов местного самоуправления в
России 9
1.2 Понятие и виды полномочий органов местного самоуправления 26
2 ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 36
2.1 Реализация полномочий органов местного самоуправления по
управлению муниципальной собственностью 36
2.2 Реализация полномочий органов местного самоуправления по
охране общественного порядка 42
3 ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ 54
3.1 Проблемы наделения государственными полномочиями органов
местного самоуправления 54
3.2 Проблемы ответственности органов местного самоуправления за
неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им государственных полномочий 60
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 68
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 74
ПРИЛОЖЕНИЕ А. Этапы развития полномочий органов местного самоуправления в России 81
ПРИЛОЖЕНИЕ Б. Классификация полномочий органов местного самоуправления 82
ПРИЛОЖЕНИЕ В. Соотношение понятий «компетенция», «предметы ведения», «вопросы местного значения»,
«полномочия» органов местного самоуправления 83
ПРИЛОЖЕНИЕ Г. Критерии допустимости приватизации местной собственности 84
ПРИЛОЖЕНИЕ Д. Проект постановления органа местного
самоуправления 85
ПРИЛОЖЕНИЕ Е. Проект соглашения между органами государственной власти и органами местного самоуправления о передаче государственных полномочий 86
ПРИЛОЖЕНИЕ Ж. Меры ответственности ОМСУ при реализации переданных им государственных полномочий 88
ВВЕДЕНИЕ 6
1 ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ 9
1.1 Этапы развития полномочий органов местного самоуправления в
России 9
1.2 Понятие и виды полномочий органов местного самоуправления 26
2 ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 36
2.1 Реализация полномочий органов местного самоуправления по
управлению муниципальной собственностью 36
2.2 Реализация полномочий органов местного самоуправления по
охране общественного порядка 42
3 ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ 54
3.1 Проблемы наделения государственными полномочиями органов
местного самоуправления 54
3.2 Проблемы ответственности органов местного самоуправления за
неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им государственных полномочий 60
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 68
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 74
ПРИЛОЖЕНИЕ А. Этапы развития полномочий органов местного самоуправления в России 81
ПРИЛОЖЕНИЕ Б. Классификация полномочий органов местного самоуправления 82
ПРИЛОЖЕНИЕ В. Соотношение понятий «компетенция», «предметы ведения», «вопросы местного значения»,
«полномочия» органов местного самоуправления 83
ПРИЛОЖЕНИЕ Г. Критерии допустимости приватизации местной собственности 84
ПРИЛОЖЕНИЕ Д. Проект постановления органа местного
самоуправления 85
ПРИЛОЖЕНИЕ Е. Проект соглашения между органами государственной власти и органами местного самоуправления о передаче государственных полномочий 86
ПРИЛОЖЕНИЕ Ж. Меры ответственности ОМСУ при реализации переданных им государственных полномочий 88
Местное самоуправление является неотделимой частью единой системы народовластия на территории Российской Федерации. В статье 12 Конституции Российской Федерации установлено положение о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий. Конституция Российской Федерации не только рассматривает его в качестве одной из основ конституционного строя, но и гарантирует обеспечение исполнения решений органов и должностных лиц местного самоуправления через население муниципальных образований, принятых в пределах их компетенции. Князев С.Д.: «За субъектами муниципальной власти резервируется возможность в случае нарушения утвержденных законом прав использовать для их восстановления и защиты механизмы государственного принуждения и судебного разбирательства» .
Как известно, местное самоуправление как правовой институт появился в Российской Федерации не так давно и является одним из молодых юридических институтов. В связи с этим возникает множество проблем в реализации полномочий органов местного самоуправления, осуществления этими органами государственных полномочий, а также в применении данными органами тех или иных нормативно-правовых актов в сфере муниципального управления.
Актуальность исследуемой темы обуславливается наличием нерешенных проблем на практике при реализации как «собственных» полномочий местных органов власти, так и при реализации государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, например проблема понятийного аппарата и разграничение предметов ведения между уровнями власти.
Вклад в развитие научных представлений о полномочиях органов местного самоуправления внесли такие ученые как: Собянин, С.С., Соломка, Н.И., Выдрин, И.В., Герасимов, О.П., Шеремет, К.Ф., Юдахина, И.В., Аничкова, А.А., Баранова, К.К., Бедин, Б.М., Белоусова, Е.В. и другие.
К настоящему времени написано немало диссертаций, в которых в той или иной степени исследованы проблемы осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Среди авторов таких работ можно назвать: Шамсутдинова Э.М., Дитятковский М.Ю., Алексеева А.А., Широковских В.Н., Бурмистрова С.А.
Цель исследования состоит в выявлении теоретических и практических проблем при реализации полномочий органов местного самоуправления, а также в разработке рекомендаций, имеющих прикладное значение для совершенствования законодательства, регламентирующего полномочия органов местного самоуправления и практики его применения.
Задачи исследования:
- исследовать этапы развития полномочий органов местного самоуправления в России;
- определить понятие и изучить виды полномочий органов местного
самоуправления;
- исследовать практику реализации полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации в сфере управления муниципальной собственностью и в сфере охраны общественного порядка;
- выявить проблемы реализации государственных полномочий органами местного самоуправления;
- определить проблемы ответственности органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им государственных полномочий;
- разработать рекомендации для решения выявленных проблем при реализации государственных полномочий органов местного самоуправления.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе реализации полномочий органов местного самоуправления.
Предмет исследования составляет совокупность нормативных правовых актов, которые закрепляют и регламентируют реализацию полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Методологическая база исследования. Для достижения цели работы использовались следующие методы: метод анализа, метод синтеза, метод оценки, исторический метод, сравнительно-правовой метод, конкретно-социологический метод, формально-юридический метод и другие.
Теоретическую основу исследования составляют труды известных ученых в области муниципального и гражданского права, в частности: С.А. Авакьян, И.А. Алексеев, А.С. Прудников, М.С. Трофимов, Е.Г. Анимица, А.Т. Тертышный, Т.М. Бялкина и др.
Нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ. В работе также были использованы международные конвенции и договоры в области местного самоуправления.
Научная новизна. На основе проведения теоретико-правового анализа исследование расширяет представление о полномочиях органов местного
самоуправления, как в целом, так и о полномочиях органов местного
самоуправления в различных сферах деятельности.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные автором теоретические выводы, практические рекомендации и предложения вносят определенный вклад в правовую науку, систематизируют научные знания по вопросам местного самоуправления, а также могут быть использованы в дальнейших научных изысканиях.
Практическое значение исследования состоит в том, что сформулированные в нем выводы и предложения могут быть использованы в ходе дальнейшего реформирования полномочий органами местного самоуправления.
Структура работы определяется её объектом, целями и задачами исследования и в соответствии с этим состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и библиографического списка.
Как известно, местное самоуправление как правовой институт появился в Российской Федерации не так давно и является одним из молодых юридических институтов. В связи с этим возникает множество проблем в реализации полномочий органов местного самоуправления, осуществления этими органами государственных полномочий, а также в применении данными органами тех или иных нормативно-правовых актов в сфере муниципального управления.
Актуальность исследуемой темы обуславливается наличием нерешенных проблем на практике при реализации как «собственных» полномочий местных органов власти, так и при реализации государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, например проблема понятийного аппарата и разграничение предметов ведения между уровнями власти.
Вклад в развитие научных представлений о полномочиях органов местного самоуправления внесли такие ученые как: Собянин, С.С., Соломка, Н.И., Выдрин, И.В., Герасимов, О.П., Шеремет, К.Ф., Юдахина, И.В., Аничкова, А.А., Баранова, К.К., Бедин, Б.М., Белоусова, Е.В. и другие.
К настоящему времени написано немало диссертаций, в которых в той или иной степени исследованы проблемы осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Среди авторов таких работ можно назвать: Шамсутдинова Э.М., Дитятковский М.Ю., Алексеева А.А., Широковских В.Н., Бурмистрова С.А.
Цель исследования состоит в выявлении теоретических и практических проблем при реализации полномочий органов местного самоуправления, а также в разработке рекомендаций, имеющих прикладное значение для совершенствования законодательства, регламентирующего полномочия органов местного самоуправления и практики его применения.
Задачи исследования:
- исследовать этапы развития полномочий органов местного самоуправления в России;
- определить понятие и изучить виды полномочий органов местного
самоуправления;
- исследовать практику реализации полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации в сфере управления муниципальной собственностью и в сфере охраны общественного порядка;
- выявить проблемы реализации государственных полномочий органами местного самоуправления;
- определить проблемы ответственности органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им государственных полномочий;
- разработать рекомендации для решения выявленных проблем при реализации государственных полномочий органов местного самоуправления.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе реализации полномочий органов местного самоуправления.
Предмет исследования составляет совокупность нормативных правовых актов, которые закрепляют и регламентируют реализацию полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Методологическая база исследования. Для достижения цели работы использовались следующие методы: метод анализа, метод синтеза, метод оценки, исторический метод, сравнительно-правовой метод, конкретно-социологический метод, формально-юридический метод и другие.
Теоретическую основу исследования составляют труды известных ученых в области муниципального и гражданского права, в частности: С.А. Авакьян, И.А. Алексеев, А.С. Прудников, М.С. Трофимов, Е.Г. Анимица, А.Т. Тертышный, Т.М. Бялкина и др.
Нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ. В работе также были использованы международные конвенции и договоры в области местного самоуправления.
Научная новизна. На основе проведения теоретико-правового анализа исследование расширяет представление о полномочиях органов местного
самоуправления, как в целом, так и о полномочиях органов местного
самоуправления в различных сферах деятельности.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные автором теоретические выводы, практические рекомендации и предложения вносят определенный вклад в правовую науку, систематизируют научные знания по вопросам местного самоуправления, а также могут быть использованы в дальнейших научных изысканиях.
Практическое значение исследования состоит в том, что сформулированные в нем выводы и предложения могут быть использованы в ходе дальнейшего реформирования полномочий органами местного самоуправления.
Структура работы определяется её объектом, целями и задачами исследования и в соответствии с этим состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и библиографического списка.
На всех этапах развития Российской Федерации наблюдается особая значимость местного самоуправления, а, следовательно, и полномочий органов местного самоуправления. Но, тем не менее, существует ряд проблем, которые требуют решения путем законодательного реформирования.
Главной проблемой развития института полномочий органов местного самоуправления можно считать попытки децентрализации органов местной власти от власти государственной. В настоящее время на законодательном уровне до сих пор не решен вопрос отграничения полномочий органов государственной власти от полномочий органов местного самоуправления. Необходимо отметить, что, так или иначе, существует вертикаль власти, закрепленная не в законодательных актах, а приравненная к правовому обычаю. Органы местной власти привыкли равняться на государственную власть, подчиняться ей, а, следовательно, нарушается принцип демократии и независимости органов на местах от органов государственной власти.
Существует реальная необходимость четкого разграничения полномочий между органами местного самоуправления и государственными органами. Это позволит избежать дублирования в работе органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также разделить ответственность. В связи с чем, необходимо дополнить главу 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» статьей, закрепляющей
государственные полномочия, которыми будет наделяться муниципальная власть. Для практической реализации разграничения необходимо четко продекларировать конкретные государственные полномочия, реализуемые муниципальными органами в порядке законотворческой инициативы со стороны представителей муниципальной и государственной властей.
По нашему мнению необходимо решить проблему понятийного аппарата для того, чтобы исключить множественное толкование незакрепленных в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятий, нами предлагается следующие определения: полномочия органов местного
самоуправления - права и обязанности органов местной власти, определяемые уставом муниципального образования и иными муниципальными актами в соответствии с положениями Европейской хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации по решению вопросов местного значения. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - процесс передачи полномочий, не отнесенных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения органами государственной власти органам местного самоуправления с целью реализации делегируемых полномочий на местах. Неисполнение органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий - невыполнение полномочий, которые осуществляются государственными органами в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации. Ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий - реализация переданных органам местного самоуправления государственных функций с нарушением Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, законов субъекта Российской Федерации. Мы считаем это необходимым, поскольку введение законодателем данных понятий позволит решить проблему законного привлечения к ответственности органов местного самоуправления. Данные понятия, на наш взгляд, необходимо внести в статью 2 Федерального закона от 6 октября № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для того, чтобы разграничить предметы ведения между уровнями публичной власти.
При исследовании полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью мы выявили, что глобальная приватизация муниципальной собственности, в особенности муниципальных предприятий, должна быть ограничена таким образом, чтобы сберечь муниципальный бюджет, так как доход от приватизации это все-таки разовый, а не систематический доход. В связи с этим, нами предлагается дополнить статью 2 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» пунктом, который будет закреплять положение: «приватизация муниципального имущества
осуществляется на основе приоритета интересов населения, а также муниципального образования». Под данным принципом нами понимается следующее: приватизация муниципального имущества должна быть
экономически выгодна муниципальному образованию. При управлении муниципальным имуществом в первую очередь должны отстаиваться интересы номинального собственника - жителей муниципального образования, то есть второстепенную роль должна играть прибыль от отчуждения, так как новый собственник впоследствии, после совершения сделки может никак не способствовать улучшению состояния приобретенного имущества. Мы считаем, что на законодательном уровне необходимо ограничить процесс приватизации тех муниципальных предприятий, которые имеют стратегическое значение, например, предприятия, которые осуществляют газо-, электро-, тепло-, и водоснабжение, так как если передать такие предприятия в частные руки, в случае чрезвычайной ситуации, собственник может не найти средств для ее устранения и его, в последствии, сложно будет привлечь к ответственности. Необходимо выделить критерии допустимости приватизации местной собственности:
- необходимо учитывать характеристики приобретателя, то есть необходимо создать комиссию, которая будет проводить проверку лица, желающего приобрести муниципальную собственность;
- комиссия будет изучать финансовую обеспеченность приобретателя, то есть обращать внимание на то, что он уже приобрел, своевременно выплачивает ли налоги и так далее;
- при выборе приобретателя муниципальной собственности следует учитывать вид его основной деятельности, так как если он осуществляет смежную деятельность с тем предприятием, которое хочет приобрести, то это будет являться одним из важных критериев и муниципалитет может быть уверен, что предприятие будет функционировать по прямому его назначению. Данные критерии мы предлагаем внести в главу 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» в виде статьи.
Мы считаем, что отсутствие муниципальных органов охраны общественного порядка фактически лишает органы местного самоуправления возможности эффективно реализовать свое конституционное полномочие по самостоятельному осуществлению охраны общественного порядка. По нашему мнению, чтобы реализовать в полной мере норму об охране общественного порядка муниципальной милицией, необходимо в пункт 2 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внести подпункт, который будет иметь следующее содержание: «Муниципальная милиция - правоохранительный орган, который осуществляет охрану общественного порядка и общественной безопасности на территории городского округа или муниципального района. Муниципальная милиция входит в структуру органов местного самоуправления и подконтрольна им». На основе предлагаемого изменения законодатель может принять федеральный закон, который будет регулировать вопросы о муниципальной милиции.
Считаем, что орган муниципальной милиции необходим на современном этапе развития института общественной безопасности на местном уровне в Российской Федерации. Данный правовой институт позволит обеспечивать охрану общественного порядка, например, при проведении массовых мероприятий на территории муниципального образования, а также позволит в полной мере реализовать полномочия по самостоятельному обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности. Полагаем, что создание муниципальной милиции позволит значительно упростить решение вопросов, касающихся не только охраны общественного порядка, но и вопросов, которые регулируют благоустройство муниципальных образований и муниципальных районов. Существует необходимость принятия на местном уровне постановлений о муниципальной милиции, то есть муниципалитетам взять инициативу на себя по созданию локальной нормативной базы по обеспечению общественного порядка. Данное постановление будет носить временный характер, до тех пор, пока не будет принят федеральный закон, регулирующий положения о муниципальной милиции.
Муниципальная милиция - самостоятельный от Министерства внутренних дел Российской Федерации орган. Муниципальная милиция должна работать во взаимодействии с Министерством внутренних дел Российской Федерации. Мы предлагаем принять Федеральный закон «О муниципальной милиции», который будет определять основные положения, требования к сотрудникам муниципальной милиции, порядок финансирования, способы взаимодействия муниципальной милиции с Министерством внутренних дел Российской Федерации. Это позволит органам местного самоуправления оперативно создать орган муниципальной милиции и реализовать конституционный принцип самостоятельности обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.
На современном этапе функции муниципальных органов власти формируются путем передачи на места полномочий как Российской Федерацией, а также субъектов Российской Федерации. В результате местные органы власти оказываются наделенными такими полномочиями, которые трудно сочетаются с задачами местного самоуправления. Указанные полномочия еще и очень объемны. Если органам местной власти передается достаточное количество полномочий государственных органов, то органы местной власти будут тратить основные силы под страхом реальной ответственности за невнимание к их реализации или ненадлежащего исполнение. Таким образом, государственные полномочия, передаваемые власти на местах, должны быть законодательно ограничены путем внесения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» четкого перечня полномочий, которые могут быть переданы местным органам власти. Если государственные органы делегируют свои полномочия органам местной власти, то необходимо согласие обеих сторон в виде особого соглашения, положениями которого будут защищены обе стороны, а главное не ущемлены интересы органов местной власти. Понятно, что при неисполнении или ненадлежащем исполнении органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, органы на местах могут быть привлечены к ответственности.
В связи с чем, мы считаем, что судебный порядок установления фактов недобросовестного осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий должен применяться во всех случаях совершения ими правонарушений, связанных с исполнением этих полномочий, включая их неисполнение. Нами предлагается в целях конкретизации ответственности органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им полномочий внести изменения в статью 72 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» путем закрепления конкретных мер ответственности органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им государственных полномочий, а именно: «органы местного самоуправления и их должностные лица при осуществлении государственных полномочий несут ответственность.
1. За необоснованный отказ от выполнения переданных государственных полномочий.
2. За ненадлежащее выполнение переданных государственных полномочий». Наряду с этим имеет смысл в главе 10 Федерального закона от 6 октября № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепить статью об ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц следующего содержания: «органы государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностные лица несут ответственность при передаче своих полномочий органам местного самоуправления:
- за необоснованное наделение муниципальных образований государственными полномочиями, повлекшее ненадлежащее решение ими вопросов местного значения;
- за ненадлежащее материально-финансовое обеспечение делегированных полномочий». Предполагается, что данная статья после дополнения ее в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должна быть апробирована и иметь «временный» характер. В дальнейшем, думается, данная норма будет отражена в законе «Об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им государственных полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц при передаче органам местного самоуправления своих полномочий», который мы предлагаем принять законодателю. Думается, что в данном законе необходимо отразить основные понятия наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, виды ответственности, основания привлечения к ответственности, определить органы, контролирующие осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий.
На законодательном уровне следует решить вопрос о возможности рассмотрении споров между органами местного самоуправления и государственными органами субъектов Российской Федерации в части наделения органов местной власти государственными полномочиями, поскольку данный институт требует законодательной доработки, так как до сих пор данные споры решаются Арбитражным судом Российской Федерации, который рассматривает дела в рамках нецелевого расходования переданных органам местной власти финансовых средств при исполнении последними государственных полномочий. Это, по нашему мнению, необходимо, поскольку органы местной власти недостаточно защищены на сегодняшний день и между органами местной и высшей властями прослеживается постоянная вертикаль власти и финансовая зависимость органов на местах от органов государства. При привлечении к ответственности органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий должен рассматриваться не только порядок расходования переданных средств, но и эффективность реализации государственных полномочий.
Таким образом, цель, заявленная во введении, достигнута - теоретические и практические проблемы при реализации полномочий органов местного самоуправления выявлены; конкретные рекомендации, имеющие прикладное значение для совершенствования законодательства о полномочиях органов местного самоуправления и практики его применения разработаны
Главной проблемой развития института полномочий органов местного самоуправления можно считать попытки децентрализации органов местной власти от власти государственной. В настоящее время на законодательном уровне до сих пор не решен вопрос отграничения полномочий органов государственной власти от полномочий органов местного самоуправления. Необходимо отметить, что, так или иначе, существует вертикаль власти, закрепленная не в законодательных актах, а приравненная к правовому обычаю. Органы местной власти привыкли равняться на государственную власть, подчиняться ей, а, следовательно, нарушается принцип демократии и независимости органов на местах от органов государственной власти.
Существует реальная необходимость четкого разграничения полномочий между органами местного самоуправления и государственными органами. Это позволит избежать дублирования в работе органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также разделить ответственность. В связи с чем, необходимо дополнить главу 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» статьей, закрепляющей
государственные полномочия, которыми будет наделяться муниципальная власть. Для практической реализации разграничения необходимо четко продекларировать конкретные государственные полномочия, реализуемые муниципальными органами в порядке законотворческой инициативы со стороны представителей муниципальной и государственной властей.
По нашему мнению необходимо решить проблему понятийного аппарата для того, чтобы исключить множественное толкование незакрепленных в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятий, нами предлагается следующие определения: полномочия органов местного
самоуправления - права и обязанности органов местной власти, определяемые уставом муниципального образования и иными муниципальными актами в соответствии с положениями Европейской хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации по решению вопросов местного значения. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - процесс передачи полномочий, не отнесенных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения органами государственной власти органам местного самоуправления с целью реализации делегируемых полномочий на местах. Неисполнение органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий - невыполнение полномочий, которые осуществляются государственными органами в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации. Ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий - реализация переданных органам местного самоуправления государственных функций с нарушением Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, законов субъекта Российской Федерации. Мы считаем это необходимым, поскольку введение законодателем данных понятий позволит решить проблему законного привлечения к ответственности органов местного самоуправления. Данные понятия, на наш взгляд, необходимо внести в статью 2 Федерального закона от 6 октября № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для того, чтобы разграничить предметы ведения между уровнями публичной власти.
При исследовании полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью мы выявили, что глобальная приватизация муниципальной собственности, в особенности муниципальных предприятий, должна быть ограничена таким образом, чтобы сберечь муниципальный бюджет, так как доход от приватизации это все-таки разовый, а не систематический доход. В связи с этим, нами предлагается дополнить статью 2 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» пунктом, который будет закреплять положение: «приватизация муниципального имущества
осуществляется на основе приоритета интересов населения, а также муниципального образования». Под данным принципом нами понимается следующее: приватизация муниципального имущества должна быть
экономически выгодна муниципальному образованию. При управлении муниципальным имуществом в первую очередь должны отстаиваться интересы номинального собственника - жителей муниципального образования, то есть второстепенную роль должна играть прибыль от отчуждения, так как новый собственник впоследствии, после совершения сделки может никак не способствовать улучшению состояния приобретенного имущества. Мы считаем, что на законодательном уровне необходимо ограничить процесс приватизации тех муниципальных предприятий, которые имеют стратегическое значение, например, предприятия, которые осуществляют газо-, электро-, тепло-, и водоснабжение, так как если передать такие предприятия в частные руки, в случае чрезвычайной ситуации, собственник может не найти средств для ее устранения и его, в последствии, сложно будет привлечь к ответственности. Необходимо выделить критерии допустимости приватизации местной собственности:
- необходимо учитывать характеристики приобретателя, то есть необходимо создать комиссию, которая будет проводить проверку лица, желающего приобрести муниципальную собственность;
- комиссия будет изучать финансовую обеспеченность приобретателя, то есть обращать внимание на то, что он уже приобрел, своевременно выплачивает ли налоги и так далее;
- при выборе приобретателя муниципальной собственности следует учитывать вид его основной деятельности, так как если он осуществляет смежную деятельность с тем предприятием, которое хочет приобрести, то это будет являться одним из важных критериев и муниципалитет может быть уверен, что предприятие будет функционировать по прямому его назначению. Данные критерии мы предлагаем внести в главу 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» в виде статьи.
Мы считаем, что отсутствие муниципальных органов охраны общественного порядка фактически лишает органы местного самоуправления возможности эффективно реализовать свое конституционное полномочие по самостоятельному осуществлению охраны общественного порядка. По нашему мнению, чтобы реализовать в полной мере норму об охране общественного порядка муниципальной милицией, необходимо в пункт 2 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внести подпункт, который будет иметь следующее содержание: «Муниципальная милиция - правоохранительный орган, который осуществляет охрану общественного порядка и общественной безопасности на территории городского округа или муниципального района. Муниципальная милиция входит в структуру органов местного самоуправления и подконтрольна им». На основе предлагаемого изменения законодатель может принять федеральный закон, который будет регулировать вопросы о муниципальной милиции.
Считаем, что орган муниципальной милиции необходим на современном этапе развития института общественной безопасности на местном уровне в Российской Федерации. Данный правовой институт позволит обеспечивать охрану общественного порядка, например, при проведении массовых мероприятий на территории муниципального образования, а также позволит в полной мере реализовать полномочия по самостоятельному обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности. Полагаем, что создание муниципальной милиции позволит значительно упростить решение вопросов, касающихся не только охраны общественного порядка, но и вопросов, которые регулируют благоустройство муниципальных образований и муниципальных районов. Существует необходимость принятия на местном уровне постановлений о муниципальной милиции, то есть муниципалитетам взять инициативу на себя по созданию локальной нормативной базы по обеспечению общественного порядка. Данное постановление будет носить временный характер, до тех пор, пока не будет принят федеральный закон, регулирующий положения о муниципальной милиции.
Муниципальная милиция - самостоятельный от Министерства внутренних дел Российской Федерации орган. Муниципальная милиция должна работать во взаимодействии с Министерством внутренних дел Российской Федерации. Мы предлагаем принять Федеральный закон «О муниципальной милиции», который будет определять основные положения, требования к сотрудникам муниципальной милиции, порядок финансирования, способы взаимодействия муниципальной милиции с Министерством внутренних дел Российской Федерации. Это позволит органам местного самоуправления оперативно создать орган муниципальной милиции и реализовать конституционный принцип самостоятельности обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.
На современном этапе функции муниципальных органов власти формируются путем передачи на места полномочий как Российской Федерацией, а также субъектов Российской Федерации. В результате местные органы власти оказываются наделенными такими полномочиями, которые трудно сочетаются с задачами местного самоуправления. Указанные полномочия еще и очень объемны. Если органам местной власти передается достаточное количество полномочий государственных органов, то органы местной власти будут тратить основные силы под страхом реальной ответственности за невнимание к их реализации или ненадлежащего исполнение. Таким образом, государственные полномочия, передаваемые власти на местах, должны быть законодательно ограничены путем внесения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» четкого перечня полномочий, которые могут быть переданы местным органам власти. Если государственные органы делегируют свои полномочия органам местной власти, то необходимо согласие обеих сторон в виде особого соглашения, положениями которого будут защищены обе стороны, а главное не ущемлены интересы органов местной власти. Понятно, что при неисполнении или ненадлежащем исполнении органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, органы на местах могут быть привлечены к ответственности.
В связи с чем, мы считаем, что судебный порядок установления фактов недобросовестного осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий должен применяться во всех случаях совершения ими правонарушений, связанных с исполнением этих полномочий, включая их неисполнение. Нами предлагается в целях конкретизации ответственности органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им полномочий внести изменения в статью 72 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» путем закрепления конкретных мер ответственности органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им государственных полномочий, а именно: «органы местного самоуправления и их должностные лица при осуществлении государственных полномочий несут ответственность.
1. За необоснованный отказ от выполнения переданных государственных полномочий.
2. За ненадлежащее выполнение переданных государственных полномочий». Наряду с этим имеет смысл в главе 10 Федерального закона от 6 октября № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепить статью об ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц следующего содержания: «органы государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностные лица несут ответственность при передаче своих полномочий органам местного самоуправления:
- за необоснованное наделение муниципальных образований государственными полномочиями, повлекшее ненадлежащее решение ими вопросов местного значения;
- за ненадлежащее материально-финансовое обеспечение делегированных полномочий». Предполагается, что данная статья после дополнения ее в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должна быть апробирована и иметь «временный» характер. В дальнейшем, думается, данная норма будет отражена в законе «Об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им государственных полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц при передаче органам местного самоуправления своих полномочий», который мы предлагаем принять законодателю. Думается, что в данном законе необходимо отразить основные понятия наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, виды ответственности, основания привлечения к ответственности, определить органы, контролирующие осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий.
На законодательном уровне следует решить вопрос о возможности рассмотрении споров между органами местного самоуправления и государственными органами субъектов Российской Федерации в части наделения органов местной власти государственными полномочиями, поскольку данный институт требует законодательной доработки, так как до сих пор данные споры решаются Арбитражным судом Российской Федерации, который рассматривает дела в рамках нецелевого расходования переданных органам местной власти финансовых средств при исполнении последними государственных полномочий. Это, по нашему мнению, необходимо, поскольку органы местной власти недостаточно защищены на сегодняшний день и между органами местной и высшей властями прослеживается постоянная вертикаль власти и финансовая зависимость органов на местах от органов государства. При привлечении к ответственности органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий должен рассматриваться не только порядок расходования переданных средств, но и эффективность реализации государственных полномочий.
Таким образом, цель, заявленная во введении, достигнута - теоретические и практические проблемы при реализации полномочий органов местного самоуправления выявлены; конкретные рекомендации, имеющие прикладное значение для совершенствования законодательства о полномочиях органов местного самоуправления и практики его применения разработаны
