Законодательное оформление федерализма в Российской Федерации представляет собой сложный и многоаспектный процесс, нацеленный на формирование наиболее перспективных и требуемых в конкретный период развития государства моделей взаимодействия и связи федерации с субъектами. Процедуры, включаемые в модель, должны способствовать обеспечению единства территории страны с одновременным сочетанием самостоятельности и независимости регионов. 2020 год стал новой точкой отсчета в развитии отечественного конституционного строя.
Конституционно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации складывается из совокупности законодательно урегулированных отношений органов публичной власти и высшего должностного лица в процессе реализации возложенных на него полномочий. Его статус определен должностью и местом в должностной структуре государственного органа; порядком вступления в должность, порядком определения прав, обязанностей, запретов, ограничений и ответственности. Федеральный законодатель наделяет высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не только полномочиями главы региона, но и полномочиями руководителя высшего органа исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации, что затрудняет понимание сущности института высшего должностного лица и определения правового статуса данного института.
Правовое положение высшего должностного лица в региональной системе разделения властей находится в пограничном состоянии. Специальные полномочия высшего должностного лица выводят его из механизма разделения властей аналогично Президенту РФ, однако совмещение им должности руководителя высшего органа исполнительной власти предполагает ряд полномочий в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и тем самым устанавливает конкретное место в системе разделения властей, подчеркивая не только его принадлежность к исполнительной власти субъекта, но и предопределяя возможность осуществления общего руководства ею.
Важно сказать, что несмотря на провозглашенное в ст. 5 Основного закона равноправие субъектов РФ, имеет место различное содержание полномочий и других элементов статусов высших должностных лиц субъектов РФ, которые регламентируются соответствующими конституционно-уставными актами субъектов РФ.
Неоднократные изменения статусных норм высших должностных лиц субъектов РФ затрудняют эффективную и последовательную реализацию соответствующих положений конституций и уставов субъектов РФ. Поэтому считаем целесообразным установить единую модель организации государственной власти субъектов Российской Федерации, ввести в законодательный оборот легальное определение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, обозначив его статус как главы региона и разграничить понятия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Проводя аналогию стоит обратиться к Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 36 которого регламентирует положение главы муниципального образования, который тоже является высшим должностным лицом, но на уровне муниципального образования, его фигура получила более детальное регулирование, чем высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, касается это и моделей закрепления статуса. Возможно, что этот опыт стоит взять на вооружение региональному законодателю, либо закрепить конкретные, схожие модели в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», минуя при этом самостоятельное регулирование со стороны субъектов Российской Федерации.
Очевидно, что при отрешении высших должностных лиц субъектов Российской Федерации от должности ограничиваются избирательные права и право на участие в управление делами государства граждан, проголосовавших за соответствующего кандидата, а также пассивное избирательное право самих глав субъектов федерации. Основаниями для утраты доверия Президента также должны являться деяния, угрожающие основам конституционного строя, нравственности, здоровью, правам и законным интересам других лиц, обеспечению обороны страны и безопасности государства. Действующая законодательная конструкция отрешения глав регионов от должности в связи с утратой доверия никоим образом не учитывает реализованные жителями субъектов федерации избирательные права.
Еще одна проблема понимания правового положения высшего должностного лица субъекта, обусловлена несовершенством регулирования вопроса о их конституционной ответственности. Действующая законодательная конструкция отрешения глав регионов от должности в связи с утратой доверия никоим образом не учитывает реализованные жителями субъектов федерации избирательные права. Причем ситуация выглядит парадоксально при сравнении институтов утраты доверия Президента Российской Федерации и выражения ему недоверия законодательным органом субъекта федерации. Подобная мера конституционно-правового принуждения будет являться соразмерной и конституционно оправданной в случае ее соответствия принципам: законности мер принуждения; приоритета прав и свобод человека и гражданина; ultimo ratio (последнее средство); соразмерности и пропорциональности мер разрешения конституционно-правового конфликта; эффективности таких мер. В целях достижения указанных принципов возможно:
1) установление в федеральном законе формально определенных составов конституционных правонарушений, создающих угрозу основам конституционного строя, нравственности, здоровью, правам и законным интересам других лиц, обеспечению обороны страны и безопасности государства, наличие/отсутствие которых определяется в порядке «предварительного» судебного производства верховным судом республики, краевым, областным судом, судом города федерального значения, судом автономной области и судом автономного округа;
2) ввести меры конституционно-правового предупреждения либо пресечения в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации при выявлении в отношении него признаков оснований для утраты доверия Президента Российской Федерации, в частности предусмотреть обязанность, а не право Президента Российской Федерации временно отстранять высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации от исполнения обязанностей в случае выявления в отношении него признаков оснований для утраты доверия до вступления в силу соответствующего решения суда;
3) в указах Президента Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий в связи с утратой доверия приводить конкретные основания для утраты доверия, установленные вступившим в силу решением суда.
Несомненно, защита и обеспечение конституционно-правовых норм являются важнейшей задачей, неотъемлемым условием укрепления и развития демократии, а инструментом достижения этой задачи служит конституционная ответственность, так как она содержит санкции, обеспечивающие соблюдение названных норм.
Законодательное оформление конкретных оснований привлечения к конституционно - правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ будет способствовать повышению дисциплины деятельности высшего должностного лица субъекта РФ, и поиску новых эффективных механизмов управления возглавляемым субъектом.


Купить