Помощь студентам в учебе
Муниципальная служба как институт государственного права
|
Введение
1. Механизм правовой организации муниципальной службы
1.1 Ретроспективный анализ Российского законодательства о муниципальной службе
1.2 Содержание и юридическая сущность муниципальной службы
1.3 Соотношение муниципальной и государственной службы
2. Правовые аспекты деятельности муниципальных служащих
2.1 Правовой статус муниципальных служащих
2.2 Деятельность муниципальных служащих как объект правового регулирования
2.3 Юридическая ответственность муниципальных служащих
Заключение
Список использованных источников
1. Механизм правовой организации муниципальной службы
1.1 Ретроспективный анализ Российского законодательства о муниципальной службе
1.2 Содержание и юридическая сущность муниципальной службы
1.3 Соотношение муниципальной и государственной службы
2. Правовые аспекты деятельности муниципальных служащих
2.1 Правовой статус муниципальных служащих
2.2 Деятельность муниципальных служащих как объект правового регулирования
2.3 Юридическая ответственность муниципальных служащих
Заключение
Список использованных источников
Актуальность темы дипломного исследования определяется проводимыми административно-правовыми реформами российского общества, которые направлены на построение в Российской Федерации правового социального государства.
Изучение организационно-правового механизма регулирования муниципальной службы в России прежде всего связано с проблемами формирования новой российской государственности. Предполагается такая организация муниципальной службы, которая бы в полной мере решала вопросы эффективности местного самоуправления в Российской Федерации, проблемы, связанные с практической реализацией решений органов местного самоуправления, обеспечением прав и свобод человека и гражданина, что соответствует смыслу ст. 2, 7 и 18 Конституции Российской Федерации./1/
С конца прошлого века в России ведется поиск наиболее эффективной системы местного самоуправления. В последние годы сделаны важные шаги в сфере реформирования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, направленные на реализацию конституционных норм и положений о местном самоуправлении. Принятый в августе 1995 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил демократическую модель местного самоуправления в России с учетом Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 года. Однако, он принимался в условиях жесткого цейтнота и поэтому не лишен недостатков, причем очень существенных.
Вместе с тем современное муниципальное законодательство не позволяет обеспечить необходимый объем правового регулирования деятельности органов самоуправления в силу своего несовершенства. Ряд пробелов, связанных с установлением государственных социальных стандартов в сфере муниципальной службы, статусом муниципальных служащих, требует его реформирования.
В данных условиях изучение теоретических подходов к определению правового статуса муниципальных служащих представляется особо актуальным.
В этой связи особый интерес новое федеральное законодательство, регламентирующее статус муниципальных служащих и определяющее основы организации и функционирования института местного самоуправления в России.
К последнему законодательному акту в данной сфере относится прежде всего Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»/4/, который предусматривает, что правовое регулирование муниципальной службы должно осуществляться в основном на федеральном и региональном уровнях. Так, в соответствии с новым законом из обязательных положений устава муниципального образования исключены условия и порядок организации муниципальной службы. В настоящее время действует Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". В то же время на местном уровне могут устанавливаться дополнительные гарантии для муниципальных служащих, определяются размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего.
Вышеизложенные положения обусловливают теоретическую актуальность и практическую значимость исследования вопросов, касающихся правового статуса муниципальных служащих и, следовательно, заслуживают научного анализа.
Степень научной разработанности исследуемой темы находится в прямой взаимосвязи с динамикой принятия законодательных актов, регламентирующих правовой статус муниципальных служащих.
Истории данного вопроса посвящены работы Безобразова В.П., Васильчикова А.И., Градовского А.Д., Коркунова Н.М., Лешкова В.Н., Свешникова М.И. и других авторов второй половины XIX – начала ХХ века. В них широкое освещение получили общие проблемы теории местного самоуправления, а также исследование опыта европейских государств по созданию у себя системы муниципальных органов и регламентации муниципальной службы. Указанные источники являются базовой основой всех исследований по проблемам местного самоуправления;
Исследовательские работы современников преобразований начала 20 века в сфере местного самоуправления. В этом смысле примечательны работы Н.Авинова, Б.Б.Веселовского, С.Ю.Витте, М.Д. Загряцкого, Ф.Ф. Кокошкина, Н.И. Лазаревского, Б.Е. Сыроечковского, Н.М.Тоцкого, которые позволяют нам составить представление о формировании института муниципальной службы.
Исследования послеоктябрьского периода в основном акцентируют внимание на революционных событиях февраля - октября 1917 года и связанных с ними изменений в государственно-политическом устройстве России, в том числе в муниципальной сфере. Определенного внимания здесь заслуживают монографии советских историков - П.В. Волобуева, Н.П.Ерошкина, П.А. Зайончковского, А.В.Игнатьева, М.Т. Лихачева, Д.В.Ознобишина, Е.А. Скрипилева, В.И. Старцева. Однако работы перечисленных авторов во многом идеологизированы, а потому требуют своего переосмысления.
Современные исследования по данной проблематике широко представлены в монографиях Е.Г. Анимицы, В.В. Бакушева, Н.В. Белошапки, А.В.Борисова, О.Е. Кутафина, Л.Е. Лаптевой, С.Ю.Малышевой, Н.В. Постового, А.А. Сенцова, В.И.Фадеева, Е.Н. Щендригина и ряда других авторов. Существенным достоинством этих работ является то, что в них впервые с объективной точки зрения рассмотрены особенности системы муниципального управления в России и основы правового статуса муниципальных служащих. Однако комплексного исследования по проблеме правового статуса муниципальных служащих после принятия нового федерального и регионального законодательства в юридической науке проведено не было.
В качестве объекта исследования выступают общественные отношения в сфере регулирования муниципальной службы.
Предметом исследования являются организационно-правовые основы и механизм прохождения муниципальной службы, место муниципальной службы в системе государственного и местного управления, а также особенности формирования муниципальной службы как публично-правового института.
Целью работы является рассмотрение на основе комплексного подхода всего объема правовых норм, определяющих статус муниципальных служащих. Для достижения указанной цели предполагается решение комплекса задач:
- рассмотреть современное состояние муниципальной службы как структурного элемента государственного и муниципального управления;
- проанализировать накопленный отечественный опыт в сфере организации и функционирования муниципальной службы;
- изучить состояние правового обеспечения муниципальной службы;
- систематизировать содержание принципов и особенностей муниципальной службы;
- определить основные направления развития муниципальной службы;
- дать комплексное определение, раскрыть основное содержание, выработать предложения о повышении эффективности муниципальной службы.
В ходе дипломного исследования использовались как общенаучные методы познания, так и вытекающие из них специальные методы. К первой группе следует отнести диалектический, системно-структурный и функциональный методы. В процессе исследования применялись такие общие логические приемы познания, как анализ, синтез, научная гипотеза. В качестве специальных методов исследования применялись методы: формально-юридического, социально-правового и структурно-функционального анализа, теоретического моделирования, сравнительного правоведения, а также метод интерпретации идей и теорий.
Теоретической базой исследования являются труды видных российских ученых: С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, В.К. Бабаева,
В.М. Баранова, В.В.Бородина, А.М.Величко, И.А. Возгрина, А.В. Зиновьева, С.В.Игнатьевой, И.А.Исаева, Г.Д.Ковалева, И.Ю.Козлихина, А.И.Королева, О.Е.Кутафина, В.В.Лысенко, Д.И. Луковской, Р.С. Мулукаева, И.И.Мушкета, В.С. Нерсесянца, Л.А.Николаевой, И.Ф. Покровского, Р.А.Ромашова, В.П. Сальникова, М.И.Сизикова, В.Д.Сорокина, И.Е.Тарханова, В.И.Фадеева, В.П.Федорова, Е.Б.Хохлова, Е.Н. Щендригина и др.
В качестве современной нормативно-правовой базы дипломного исследования использовались действующая Конституция Российской Федерации, муниципальное законодательство, Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 года и др.
Структура работы определена с учетом целей и задач исследования. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений
Изучение организационно-правового механизма регулирования муниципальной службы в России прежде всего связано с проблемами формирования новой российской государственности. Предполагается такая организация муниципальной службы, которая бы в полной мере решала вопросы эффективности местного самоуправления в Российской Федерации, проблемы, связанные с практической реализацией решений органов местного самоуправления, обеспечением прав и свобод человека и гражданина, что соответствует смыслу ст. 2, 7 и 18 Конституции Российской Федерации./1/
С конца прошлого века в России ведется поиск наиболее эффективной системы местного самоуправления. В последние годы сделаны важные шаги в сфере реформирования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, направленные на реализацию конституционных норм и положений о местном самоуправлении. Принятый в августе 1995 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил демократическую модель местного самоуправления в России с учетом Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 года. Однако, он принимался в условиях жесткого цейтнота и поэтому не лишен недостатков, причем очень существенных.
Вместе с тем современное муниципальное законодательство не позволяет обеспечить необходимый объем правового регулирования деятельности органов самоуправления в силу своего несовершенства. Ряд пробелов, связанных с установлением государственных социальных стандартов в сфере муниципальной службы, статусом муниципальных служащих, требует его реформирования.
В данных условиях изучение теоретических подходов к определению правового статуса муниципальных служащих представляется особо актуальным.
В этой связи особый интерес новое федеральное законодательство, регламентирующее статус муниципальных служащих и определяющее основы организации и функционирования института местного самоуправления в России.
К последнему законодательному акту в данной сфере относится прежде всего Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»/4/, который предусматривает, что правовое регулирование муниципальной службы должно осуществляться в основном на федеральном и региональном уровнях. Так, в соответствии с новым законом из обязательных положений устава муниципального образования исключены условия и порядок организации муниципальной службы. В настоящее время действует Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". В то же время на местном уровне могут устанавливаться дополнительные гарантии для муниципальных служащих, определяются размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего.
Вышеизложенные положения обусловливают теоретическую актуальность и практическую значимость исследования вопросов, касающихся правового статуса муниципальных служащих и, следовательно, заслуживают научного анализа.
Степень научной разработанности исследуемой темы находится в прямой взаимосвязи с динамикой принятия законодательных актов, регламентирующих правовой статус муниципальных служащих.
Истории данного вопроса посвящены работы Безобразова В.П., Васильчикова А.И., Градовского А.Д., Коркунова Н.М., Лешкова В.Н., Свешникова М.И. и других авторов второй половины XIX – начала ХХ века. В них широкое освещение получили общие проблемы теории местного самоуправления, а также исследование опыта европейских государств по созданию у себя системы муниципальных органов и регламентации муниципальной службы. Указанные источники являются базовой основой всех исследований по проблемам местного самоуправления;
Исследовательские работы современников преобразований начала 20 века в сфере местного самоуправления. В этом смысле примечательны работы Н.Авинова, Б.Б.Веселовского, С.Ю.Витте, М.Д. Загряцкого, Ф.Ф. Кокошкина, Н.И. Лазаревского, Б.Е. Сыроечковского, Н.М.Тоцкого, которые позволяют нам составить представление о формировании института муниципальной службы.
Исследования послеоктябрьского периода в основном акцентируют внимание на революционных событиях февраля - октября 1917 года и связанных с ними изменений в государственно-политическом устройстве России, в том числе в муниципальной сфере. Определенного внимания здесь заслуживают монографии советских историков - П.В. Волобуева, Н.П.Ерошкина, П.А. Зайончковского, А.В.Игнатьева, М.Т. Лихачева, Д.В.Ознобишина, Е.А. Скрипилева, В.И. Старцева. Однако работы перечисленных авторов во многом идеологизированы, а потому требуют своего переосмысления.
Современные исследования по данной проблематике широко представлены в монографиях Е.Г. Анимицы, В.В. Бакушева, Н.В. Белошапки, А.В.Борисова, О.Е. Кутафина, Л.Е. Лаптевой, С.Ю.Малышевой, Н.В. Постового, А.А. Сенцова, В.И.Фадеева, Е.Н. Щендригина и ряда других авторов. Существенным достоинством этих работ является то, что в них впервые с объективной точки зрения рассмотрены особенности системы муниципального управления в России и основы правового статуса муниципальных служащих. Однако комплексного исследования по проблеме правового статуса муниципальных служащих после принятия нового федерального и регионального законодательства в юридической науке проведено не было.
В качестве объекта исследования выступают общественные отношения в сфере регулирования муниципальной службы.
Предметом исследования являются организационно-правовые основы и механизм прохождения муниципальной службы, место муниципальной службы в системе государственного и местного управления, а также особенности формирования муниципальной службы как публично-правового института.
Целью работы является рассмотрение на основе комплексного подхода всего объема правовых норм, определяющих статус муниципальных служащих. Для достижения указанной цели предполагается решение комплекса задач:
- рассмотреть современное состояние муниципальной службы как структурного элемента государственного и муниципального управления;
- проанализировать накопленный отечественный опыт в сфере организации и функционирования муниципальной службы;
- изучить состояние правового обеспечения муниципальной службы;
- систематизировать содержание принципов и особенностей муниципальной службы;
- определить основные направления развития муниципальной службы;
- дать комплексное определение, раскрыть основное содержание, выработать предложения о повышении эффективности муниципальной службы.
В ходе дипломного исследования использовались как общенаучные методы познания, так и вытекающие из них специальные методы. К первой группе следует отнести диалектический, системно-структурный и функциональный методы. В процессе исследования применялись такие общие логические приемы познания, как анализ, синтез, научная гипотеза. В качестве специальных методов исследования применялись методы: формально-юридического, социально-правового и структурно-функционального анализа, теоретического моделирования, сравнительного правоведения, а также метод интерпретации идей и теорий.
Теоретической базой исследования являются труды видных российских ученых: С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, В.К. Бабаева,
В.М. Баранова, В.В.Бородина, А.М.Величко, И.А. Возгрина, А.В. Зиновьева, С.В.Игнатьевой, И.А.Исаева, Г.Д.Ковалева, И.Ю.Козлихина, А.И.Королева, О.Е.Кутафина, В.В.Лысенко, Д.И. Луковской, Р.С. Мулукаева, И.И.Мушкета, В.С. Нерсесянца, Л.А.Николаевой, И.Ф. Покровского, Р.А.Ромашова, В.П. Сальникова, М.И.Сизикова, В.Д.Сорокина, И.Е.Тарханова, В.И.Фадеева, В.П.Федорова, Е.Б.Хохлова, Е.Н. Щендригина и др.
В качестве современной нормативно-правовой базы дипломного исследования использовались действующая Конституция Российской Федерации, муниципальное законодательство, Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 года и др.
Структура работы определена с учетом целей и задач исследования. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений
Институт муниципальной службы является юридически исходным правовым средством в системе построения местного самоуправления, ибо он включает в себя правовой материал, который используется в каждодневной практике органов власти, то есть он обеспечивает функционирование местного самоуправления.
Институт муниципальной службы состоит из первичных единичных юридических положений - правовых норм, устанавливающих многочисленные и разнообразные по характеру и значимости служебные отношения. Этому институту права соответствуют конкретные законодательные и нормативные акты, устанавливающие все его основные элементы. Деятельность муниципальных служащих, как субъектов административного права характеризуется применением не только регулятивных, но и административных методов, но и нормами материального и процессуального права, а также нормами одной отрасли права и правовыми установлениями многих других правовых отраслей и институтов.
Следовательно, институт муниципальной службы - это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы муниципальной службы, статуса муниципальных служащих, гарантий и процедур его реализации (выполнение служащими своих должностных обязанностей и функций), а также механизма прохождения муниципальной службы.
Административно-правовой механизм регулирования муниципальной службы - это совокупность организационно-правовых средств и мероприятий, направленных на формирование муниципальной службы в России с соблюдением установленных законом принципов, обеспечивающих эффективность ее функционирования.
Существующая нормативно-правовая база по вопросам муниципальной службы не соответствует современным требованиям, так как в результате правотворческой практики последних лет помимо законодательного регулирования данного вида службы существует большое количество подзаконных правовых актов, которые не в полной мере способствуют решению важнейших задач правового регулирования муниципально-служебных отношений: не созданы правовые и социально-экономические гарантии для муниципальных служащих; не сформирована система управления муниципальной службой.
Совершенно неразработанным в данной сфере остается вопрос о выборных муниципальных служащих. В ближайшее время процессы выборов муниципальных служащих будут все более набирать силу. Какие факторы влияют на реформу отрицательно? Это:
- политическая и организационная нестабильность в органах местного самоуправления;
- отсутствие достаточного нормативно-правового регулирования
деятельности муниципальных служащих;
- неопределенность правового статуса муниципальных служащих;
- отсутствие единой кадровой политики, то есть неопределенность
работы по подготовке, переподготовке и повышения квалификации
муниципальных служащих;
- слабая профессиональная подготовленность значительной части
муниципальных служащих, особенно в юридических, финансово-
экономических, социально-культурных вопросах;
- не учет местных особенностей, которые являются важными факторами,
сопутствующими управленческой деятельности служащих.
Подытоживая сказанное, можно констатировать, что муниципальная служба, отражая совокупность управленческих связей и отношений в местном сообществе, в силу специфики выполняемых задач отличается рядом особенностей.
Во-первых, муниципальная служба призвана выполнять как функции по удовлетворению публично-правовых интересов местного сообщества, так и задачи органов власти субъекта Федерации, а также задачи, имеющие общефедеральное значение.
Во-вторых, муниципальная служба является составной частью публичной службы, действуя по единым принципам, установленным федеральным законодательством.
В-третьих, служащие муниципальной службы, исходя из консти-туционного принципа самостоятельности местного самоуправления, при выполнении своих полномочий в пределах своей компетенции независимы от воздействия органов государства.
В-четвертых, в отличие от государственного служащего результаты деятельности муниципального служащего всегда конкретны, осязаемы для местного населения.
В-пятых, муниципальная служба представляет собой эффективную структуру социального обслуживания потребностей местного сообщества.
Чтобы задействовать творческий потенциал народа, необходимо создать на местах условия, благоприятствующие активному участию населения в делах местных сообществ, а также воспитывать муниципальное чиновничество в духе профессионализма и порядочности.
С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сделан важный, но только первый шаг на очень непростом пути становления отечественной муниципальной службы, а вместе с тем и создания имиджа компетентного, отзывчивого чиновника. Сейчас очередь за законодательными органами субъектов Федерации и представительными органами местного самоуправления, которые посредством квалифицированной нормотворческой деятельности должны внести свой вклад в создание механизма правового регулирования муниципальной службы.
Институт муниципальной службы состоит из первичных единичных юридических положений - правовых норм, устанавливающих многочисленные и разнообразные по характеру и значимости служебные отношения. Этому институту права соответствуют конкретные законодательные и нормативные акты, устанавливающие все его основные элементы. Деятельность муниципальных служащих, как субъектов административного права характеризуется применением не только регулятивных, но и административных методов, но и нормами материального и процессуального права, а также нормами одной отрасли права и правовыми установлениями многих других правовых отраслей и институтов.
Следовательно, институт муниципальной службы - это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы муниципальной службы, статуса муниципальных служащих, гарантий и процедур его реализации (выполнение служащими своих должностных обязанностей и функций), а также механизма прохождения муниципальной службы.
Административно-правовой механизм регулирования муниципальной службы - это совокупность организационно-правовых средств и мероприятий, направленных на формирование муниципальной службы в России с соблюдением установленных законом принципов, обеспечивающих эффективность ее функционирования.
Существующая нормативно-правовая база по вопросам муниципальной службы не соответствует современным требованиям, так как в результате правотворческой практики последних лет помимо законодательного регулирования данного вида службы существует большое количество подзаконных правовых актов, которые не в полной мере способствуют решению важнейших задач правового регулирования муниципально-служебных отношений: не созданы правовые и социально-экономические гарантии для муниципальных служащих; не сформирована система управления муниципальной службой.
Совершенно неразработанным в данной сфере остается вопрос о выборных муниципальных служащих. В ближайшее время процессы выборов муниципальных служащих будут все более набирать силу. Какие факторы влияют на реформу отрицательно? Это:
- политическая и организационная нестабильность в органах местного самоуправления;
- отсутствие достаточного нормативно-правового регулирования
деятельности муниципальных служащих;
- неопределенность правового статуса муниципальных служащих;
- отсутствие единой кадровой политики, то есть неопределенность
работы по подготовке, переподготовке и повышения квалификации
муниципальных служащих;
- слабая профессиональная подготовленность значительной части
муниципальных служащих, особенно в юридических, финансово-
экономических, социально-культурных вопросах;
- не учет местных особенностей, которые являются важными факторами,
сопутствующими управленческой деятельности служащих.
Подытоживая сказанное, можно констатировать, что муниципальная служба, отражая совокупность управленческих связей и отношений в местном сообществе, в силу специфики выполняемых задач отличается рядом особенностей.
Во-первых, муниципальная служба призвана выполнять как функции по удовлетворению публично-правовых интересов местного сообщества, так и задачи органов власти субъекта Федерации, а также задачи, имеющие общефедеральное значение.
Во-вторых, муниципальная служба является составной частью публичной службы, действуя по единым принципам, установленным федеральным законодательством.
В-третьих, служащие муниципальной службы, исходя из консти-туционного принципа самостоятельности местного самоуправления, при выполнении своих полномочий в пределах своей компетенции независимы от воздействия органов государства.
В-четвертых, в отличие от государственного служащего результаты деятельности муниципального служащего всегда конкретны, осязаемы для местного населения.
В-пятых, муниципальная служба представляет собой эффективную структуру социального обслуживания потребностей местного сообщества.
Чтобы задействовать творческий потенциал народа, необходимо создать на местах условия, благоприятствующие активному участию населения в делах местных сообществ, а также воспитывать муниципальное чиновничество в духе профессионализма и порядочности.
С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сделан важный, но только первый шаг на очень непростом пути становления отечественной муниципальной службы, а вместе с тем и создания имиджа компетентного, отзывчивого чиновника. Сейчас очередь за законодательными органами субъектов Федерации и представительными органами местного самоуправления, которые посредством квалифицированной нормотворческой деятельности должны внести свой вклад в создание механизма правового регулирования муниципальной службы.