В рамках теоретической части работы были систематизированы положения концепции бюджетного федерализма и бюджетного выравнивания, а также рассмотрены модели реализации бюджетного федерализма в Германии и США. В практической части рассмотрена специфика российского бюджетного федерализма, различия в бюджетной обеспеченности регионов, которые и создают необходимость бюджетного выравнивания, а также асимметрия регионального социально-экономического развития. Далее была оценена результативность существующей системы распределения бюджетных доходов (бюджетного выравнивания) путем сравнения социально-экономических показателей с советующими расходами региональных бюджетов. На основе теоретических положений бюджетного федерализма и данных о неравномерности налогового потенциала было определены направления совершенствования системы бюджетного выравнивания через частичную или полную передачу налога на прибыль в Федеральный фонд финансовой поддержки регионов через федеральный бюджет, с последующим распределением в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. После этого были разработаны сценарии совершенствования бюджетного выравнивания, которые позволили оценить выгоды и потери отдельных регионов в бюджетной обеспеченности после перераспределения налога на прибыль. Дополнительно были выявлены возможные пути актуализации Методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Теория бюджетного федерализма прошла долги путь становления: первое поколении теории развивалось как самостоятельное направление и концентрировалось на вопросе необходимости децентрализации; второе поколение теории вобрало в свой базис концепции институционализма, для описания процессов взаимоотношения уровней власти и экономических агентов. Иностранный термин «фискальный федерализм» («Fiscal Federalism») и отечественный термин «бюджетный федерализм» тождественны, так как существует прецедент взаимозамены терминов на международном уровне при выдаче кредита Международным банком реконструкции и развития. Р.А. Масгрейв является основоположником теории бюджетного федерализма, который должен представлять из себя систему, позволяющую различным группам, проживающим в различных регионах, выражать различные предпочтения к общественным благам и услугам. Далее теория получила своё развитие в теореме о децентрализации и других работах У.Е. Оутса, он же отметил зарождение второго поколения теории. Если взаимоотношения между уровнями власти (бюджетами), в теории первого поколения рассматривались в статичном виде: не учитывались факторы, которые обуславливали взаимоотношения, как состояние политических институтов, дифференциация экономического развития, степень формализации сложившихся правил. Не акцентировалось внимание на особенности национальных моделей бюджетного федерализма, способствующих или осложняющих эконмический рост. Побочным выводом может является то, что в ряде теорий относящихся и к первому, и ко второму поколению бюджетного федерализма асимметрия информации выступает чуть ли не главным аргументом в пользу децентрализации, но современное развитие информационных технологий потенциально может решить эту проблему, это обстоятельство создает предпосылки для нового витка развития теории.
Бюджетное выравнивание направлено на обеспечение основных социальных государственных гарантий для всех жителей страны вне зависимости от места их проживания. Вертикальное бюджетное выравнивание подразумевает разделение и закрепление источников дохода и расходных обязательств за советующим им уровнем бюджетной системы. Разделение и закрепление источников дохода и расходных обязательств должно происходить таким образом, чтобы бюджеты оказались сбалансированными. Распределение налогов между бюджетными уровнями должно происходить по критерию мобильности и равномерности налоговой базы, чем более мобильна и неравномерна налоговая база, тем больше оснований для закрепления налога за федеральным (центральным) уровнем. Горизонтальное бюджетное выравнивание ставит основной своей целью обеспечение единого уровня потребления государственных услуг, их равной доступности и стоимости. При реализации политики горизонтального бюджетного выравнивания необходим компромисс между эффективностью и рациональностью при распределении доходов государства между бюджетными уровнями. Вертикальное бюджетное выравнивание распределяет области ответственности между уровнями власти и создает соответствующую заинтересованность во взращивании собственной налоговой базы. Горизонтальное бюджетное выравнивание не должно быть абсолютным, так как это нивелирует стимулы регионального развития, и приводит к взращиванию регионов-реципиентов, оно должно касаться в первую очередь социальной сферы, для предотвращения социальных возмущений и центробежных сил.
Типологии моделей бюджетного федерализма исходят из критерия степени децентрализации бюджетной политики. В централизованных моделях федеральная (центральная) власть принимает максимально возможное участие в решении социально- эконмических задач, контролирует формирование региональных бюджетов, а также максимально ограничивает степень свободы нижестоящих уровней управления. Децентрализованные модели, способствующие экономическому росту, связаны с высокой степенью децентрализации и финансовой самостоятельности региональных властей. Смешанные (кооперативные) модели предполагают сочетание сильного сотрудничества уровней власти и предоставления большей свободы действий для региональных властей. Децентрализованные системы приемлемы для стран с развитой экономикой с большой мобильностью факторов производства, которая бы могла покрывать сильные региональные различия. В мире есть развитые страны с децентрализованной системой, так и более централизованными финансами, поэтому прямую связь между децентрализацией и экономическим развитием установить нельзя. Но во всех них применяются механизмы бюджетного выравнивания, именно в их структуре и следует искать противоречия в региональном развитии. Менее децентрализованные бюджетные системы не содержат в своей природе прямого противоречия с рыночными отношениями, однако, содержат более широкий набор инструментов для компенсаций диспропорций регионального развития, что делает их «золотой серединой» между абсолютной централизацией и децентрализацией.
Модель бюджетного федерализма в Российской Федерации является централизованной, исходя из доминирования федерального бюджета на протяжении 10 лет в трехуровневой системе бюджетных отношений. При этом, системе свойственны вертикальные бюджетные разрывы между верхним и нижестоящими уровнями, но прослеживается положительная динамика их сокращения. Нормативы отчислений, в частности, от налога на прибыль организаций и основных акцизов возрастают в пользу федерального бюджета, это свидетельствует о тенденции концентрации доходов. Федеральный бюджет оказывает помощь нижестоящим бюджетам посредством трансфертов, которые занимают примерно 10% от его расходов. Главным видом трансфертов являются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. С 2014 года наблюдается постепенный уход от применения дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, в пользу более объективных дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Также следует отметить, что дотационная часть бюджета наиболее волатильна по сравнению с субсидиями или субвенциями.
Бюджетная обеспеченность субъектов Российской Федерации определяется отношением налогового потенциала к бюджетным расходам выраженных в относительных показателях в виде индексов. В целом по регионам индекс налогового потенциала с 2010 по 2019 год возрос, что говорит о положительной динамике региональных финансов, но его распределение между регионами крайне неравномерно, более того, его зависимость с численностью постоянного населения разнится между рейтинговыми группами регионов, наименьшая зависимость проявляется у регионов средней успешности (группа В). Эта непостоянная зависимость порождает горизонтальные разрывы, что сказывается на бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Корреляция налога на добычу полезных ископаемых с численностью населения во всех группах получилась отрицательной, но это объясняется неравномерностью распространения налоговой базы. Последний тезис частично подтверждает основную гипотезу исследования. Методика ВБО не компенсирует полностью видимые диспропорции, одна из возможных причин - ограниченность размеров ФФПР. Региональный бюджетный уровень терпит высокую долговую нагрузку, что ограничивает увеличение бюджетных расходов.
Проанализировав диспропорции регионального развития, можно сказать, что часть из них объясняется неравномерностью распределения населения, часть географо-климатическими условиями, а также распределением налогового потенциала. Валовой региональный продукт на душу населения является ключевым показателем, характеризующим развитость экономики регионов, дифференциация которого продолжает нарастать. Явное смещение подувшего валового регионального продукта в сторону сырьевых регионов с высоким налоговым потенциалом подтверждает гипотезу работы о связи неравномерности маломобильной налоговой базы с неравномерностью социально-экономического развития регионов. Среднедушевые показатели социальной сферы уже имеют меньший разброс. Уровень цен выше в северных регионах, что отражается на индексе бюджетных расходов. В регионах с высоким налоговым потенциалом наблюдается прирост населения. Обеспеченность населения жильем находится примерно на одинаковом уровне. Острую проблему, преимущественно в южных регионах с плохой бюджетной обеспеченностью, создает безработица, обеспеченность дошкольным и школьным образование, а также обеспеченность здравоохранением. Самая тяжелая ситуация по обеспечению стационарным лечением сложилась в Республике Ингушетия и Чеченской Республике, г. Москва также не занял лидирующих позиций. Последнее обстоятельство создает большие риски по охране здоровья жителей столицы и наиболее развитого региона. Похожая ситуация сложилась и в Республике Татарстан. Первые два региона обладают очень низкой бюджетной обеспеченностью, возможно, именно в этом причина плохих показателей. Это обстоятельство создает предпосылку необходимости увеличения средств ФФПР для большей поддержки бюджетной обеспеченности отстающих регионов.
Было установлено, что между валовым региональным продуктом и расходами консолидированных бюджетов существует связь: в среднем одному рублю из региональных бюджетов соответствует 7,57 рублей суммарного ВРП, а фиктивный мультипликатор государственных расходов за трехлетний период оказался равным 8, это косвенно свидетельствует о том, что увеличение бюджетных расходов приводит к росту региональной экономики, а также свидетельствует о результативной деятельности региональных органов управления. Существует связь между бюджетными расходами и численностью населения, но регионы-доноры с большим налоговым потенциалом тратят на одного жителя гораздо больше, чем остальная Россия. Уровень цен в большинстве регионов слабо связан с бюджетными расходами на одного жителя, то есть граждане поставлены в несправедливое положение. Размер годовых доходов граждан, приходящихся на один рубль расходов консолидированных бюджетов выше в южных регионах, то есть жители северных регионов в большей степени зависят от бюджета. Уровень цен и налоговый потенциал накладывают отпечаток на группы бюджетных расходов, относительные расходы больше в северных регионах. Регионы тратят примерно одинаковые, относительно друг друга, доли бюджетных расходов на образование, культуру и здравоохранение, что говорит о нормативно-долевом характере финансирования этих статей.
Основываясь на критериях разделения налогов между уровнями власти из теоретической части работы, можно описать три направления оптимизации распределения бюджетных доходов (бюджетного выравнивания):
1) Увеличение размеров ФФПР за счет дополнительных расходов федерального бюджета;
2) Увеличение отчислений от налога на прибыль в федеральный бюджет, с последующим увеличением на сумму налога размеров ФФПР;
3) Полная передача налога на прибыль в федеральный бюджет, с последующим приравниванием к сумме отчислений от налога размеров ФФПР.
Каждое из этих направлений предполагает увеличение размеров ФФПР, для оказания большей поддержки субъектов Российской Федерации, для расширения их возможностей оказания мер воздействия на экономику.
Рассмотрение каждого из этих направлений в виде отдельного сценария выявило, что существующий объём ФФПР (Сценарий 1) не способен покрыть бюджетную обеспеченность большинства регионов. Однако, часть поступлений налога на прибыль, который идёт в региональные бюджеты, способна с излишком восполнить недостаток бюджетной обеспеченности большей части регионов, что будет способствовать их развитию (Сценарии 2 и 3). При этом, регионы, потерявшие доход от налога на прибыль, рискуют столкнуться со спадом эконмического роста. Наиболее оптимален сценарий с совместным финансированием ФФПР из средств федерального бюджета и отчислений от налога на прибыль из регионов. Для предотвращения рецессии следует увеличивать региональные отчисления от налога на прибыль постепенно, и так на практике будет достигнут оптимальный уровень бюджетного выравнивания.
С увеличением объемов ФФПР следует и пересмотреть саму Методику ВБО, в частности, её первый этап, так как в начале этого этапа средства распределяются между регионами с уровнем обеспеченности ниже 0,6, и только после этого оставшаяся часть средств идет другим нуждающимся регионам. Из-за этого обстоятельства южные регионы с плохой бюджетной обеспеченностью получают колоссальные средства, которые диссонируют с остальными регионами. Это может спровоцировать социально-политическую напряжённость, поэтому одновременно с постепенным увеличением размеров ФФПР необходимо увеличивать и уровень установленный в качестве первого критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности (К1).
Создание и поддержание хорошего уровня бюджетной обеспеченности большинства регионов будет способствовать равномерному развитию всей территории Российской Федерации, так как региональные власти получат необходимые ресурсы для социально-экономического развития, а также сделает возможным синергетический эффект роста экономики, укрепит территориальную целостность государства, и даст большему числу граждан раскрыть собственный человеческий потенциал.
Таким образом, задачи, поставленные в исследовании, выполнены, а следовательно, достигнута цель работы.


Купить