Введение 3
Глава 1 Теоретические и исторические аспекты опеки и попечительства в России 8
1.1 Понятие, социальная сущность и предназначение институтов опеки и попечительства 8
1.2 История становления институтов опеки и попечительства в России 17
Глава 2 Особенности правового регулирования институтов опеки и попечительства в РФ 31
2.1 Правовые основания возникновения и прекращения опеки и попечительства в РФ 31
2.2 Система прав несовершеннолетних, находящихся под опекой и попечительством в РФ 41
2.3 Система прав и обязанностей опекунов и попечителей несовершеннолетних в РФ 49
Глава 3 Проблемы и перспективы развития институтов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних в РФ 54
3.1 Анализ проблем в сфере опеки и попечительства на основании судебной практики РФ 54
3.2 Перспективы развития и рекомендации по совершенствованию правового регулирования опеки и попечительства в РФ 63
Заключение 71
Список используемых источников 74
Актуальность исследования состоит в том, что опека и попечительство являются одним из древнейших социально-правовых институтов в России. Их возникновение и длительное существование в истории обусловлено тем, что во все времена в стране существовали лица, которые в силу различных причин, прежде всего, возраста, состояния душевного или физического здоровья, наличия пагубных пристрастий и др., оказывались неспособными полноценно заботиться о себе и своем имуществе. Для таких лиц в обществе выбирались, назначались, устанавливались опекуны или попечители, которые брали на себя функции заботы о них и их имуществе.
Несовершеннолетние - это та категория лиц, вопрос об опеке и попечительстве которых был и будет актуален всегда, поскольку во все времена существовали и будут существовать родители, уходящие из жизни раньше момента достижения их детьми возраста совершеннолетия или лишаемые государством родительских прав.
Анализ источников по теме исследования показывает, что вопрос об опеке и попечительстве над несовершеннолетними в разные исторические периоды решался по-разному. В настоящее время опека и попечительство являются публичными правовыми институтами, которые детально регулируются государством через систему специальных правовых норм, и государство через свои уполномоченные органы активно принимает участие в судьбе детей, нуждающихся в опеке и попечительстве. Однако так было не всегда. Истории России известны периоды, когда забота о детях, лишившихся родительского попечения, не была уделом государства, и важнейшими участниками опеки и попечительства выступали или родственники детей, оставшихся без родительской опеки, или духовенство, или просто добрые люди, не состоящие с такими детьми в родстве [11, с. 6].
Только постепенно, со временем государство стало входить в регулирование процессов опеки и попечительства над несовершеннолетними, брать заботу о них на себя или назначать для этого особых уполномоченных лиц. «Государственное участие в регламентации и организации работы институтов опеки и попечительства, с одной стороны, позволяет устроить судьбу детей, лишившихся родительского попечения, в условиях, приближенных к их проживанию в семье, с другой, дает возможность устанавливать и вести контроль за соблюдением прав и интересов несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей» [2, с. 137].
В настоящее время проблема эффективной правовой регламентации и совершенствования правового регулирования институтов опеки и попечительства не теряет своей значимости, несмотря на принятие в 2008 г. Федерального закона от 24.04.2008 №48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» [53] и включение в новый Семейный кодекс РФ [81] ряда норм, касающихся регулирования прав опекаемых и находящихся на попечении несовершеннолетних, а также прав и обязанностей их опекунов и попечителей.
Значимость указанной проблемы определяется рядом причин.
Во-первых, «значительным для России продолжает оставаться число ежегодно выявляемых несовершеннолетних, лишившихся попечения родителей. Так, в 2018 г. по всей России было выявлено 48,29 тыс. таких детей, а в 2019 г. - 46,803 тыс.» [77].
Во-вторых, «развиваются новые, договорные формы организации опеки и попечительства над несовершеннолетними, институт совместной опеки (попечительства)» [11, с. 57] и др.
Наконец, ширится судебная практика по делам, связанным с опекой и попечительством над несовершеннолетними, которая выявляет все новые проблемы в данной сфере, требующие своего юридического решения.
Вышесказанное определяет актуальность темы работы.
Степень разработанности темы исследования. Вопросы правового регулирования и юридического разрешения проблем в сфере опеки и попечительства давно находятся в фокусе внимания ученых. Активно исследуются они, прежде всего, в науке гражданского и семейного права. Можно выделить ряд направлений таких исследований.
Прежде всего, ученые дают комплексный анализ и развернутый комментарий к нормам об опеке и попечительстве Федерального закона «Об опеке и попечительстве» и Семейного кодекса РФ (А.Н. Борисов [8], П.В. Крашенинников [80] и др.), исследуют эволюцию норм отечественного и зарубежного законодательства об опеке и попечительстве и их взаимодействие между собой (Л.В. Прохорова [68], Л.А. Букалерова [9]), обобщают современные юридические трактовки опеки и попечительства в виде учебников и учебных пособий (Г.А. Магдесян [40]).
Ряд авторов исследует проблематику функционирования органов опеки и попечительства и вопросы более эффективной регламентации и организации их деятельности (Г.А. Магдесян [41], К.С. Ретенко [73] и др.).
Некоторые исследователи сосредотачивают свое внимание на изучении отдельных форм осуществления опеки и попечительства над несовершеннолетними (Н.А. Темникова [88], В.А. Цветков [101] и др.).
К сожалению, анализ показывает, что в научных исследованиях недостаточное внимание уделяется проблемам практики опеки и попечительства в РФ и перспективам развития данных институтов в действующем законодательстве Российской Федерации. Широкое обобщение актуальной практики осуществления опеки и попечительства в РФ было дано только в 2009 г. (через год после вступления в силу закона об опеке и попечительстве) в рамках парламентских слушаний в Государственной Думе [67]. За истекший период накопилось немало практического материала, требующего анализа, что определяет значимость настоящей работы.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие при установлении и осуществлении опеки (попечительства) над несовершеннолетними в Российской Федерации.
Предмет исследования - нормы российского законодательства, определяющие основания возникновения и прекращения правоотношений по опеке (попечительству) над несовершеннолетними, проблемы их применения на практике и перспективы совершенствования.
Цель исследования - изучить проблемы и перспективы развития законодательства об опеке и попечительстве над несовершеннолетними в Российской Федерации.
Поставленная цель тесно связана с необходимостью решения следующих задач:
• рассмотреть понятие, социальную сущность и предназначение институтов опеки и попечительства;
• охарактеризовать историю становления институтов опеки и попечительства в России;
• изучить правовые основания возникновения и прекращения опеки и попечительства в РФ;
• раскрыть систему прав несовершеннолетних, находящихся под опекой и попечительством в РФ;
• рассмотреть систему прав и обязанностей опекунов и попечителей несовершеннолетних в РФ;
• дать анализ проблем в сфере опеки и попечительства на основании судебной практики РФ;
• выявить перспективы развития и дать рекомендации по совершенствованию правового регулирования опеки и попечительства в РФ.
Методологической основой работы являются следующие методы исследования: общенаучные (метод анализа, синтеза, описательный, сравнительно-исторический, сравнительно-типологический, статистический,) и частно-научные (нормативный, институциональный, структурно-функциональный метод, метод кейсов).
Нормативно-правовую основу исследования составляют положения, закрепленные в российском гражданском и семейном законодательстве и определяющие правовые основы применения таких форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, как опека и попечительство.
Теоретическую основу исследования образуют труды таких специалистов-правоведов, занимающихся анализом правового регулирования институтов опеки и попечительства, как А.Н. Борисов, Л.А. Букалерова, П.В. Крашенинников, Г.А. Магдесян, Л.В. Прохорова, К.С. Ретенко, Н.А. Темникова, В.А. Цветков и др.
Научная новизна исследования заключается в выявлении актуальных проблем правоприменительной практики в сфере опеки и попечительства над несовершеннолетними в РФ и предложении рекомендаций по их преодолению путем совершенствования норм законодательства России об опеке и попечительстве.
Итак, проведенный в работе анализ показал, что в настоящее время правовые институты опеки и попечительства закреплены в законодательстве России и ближайших к ней стран-соседей (участников СНГ) в очень сходном или идентичном виде.
Опека устанавливается в отношении детей до 14 лет (малолетних), а попечительство вводится, если ребенку от 14 до 18 полных лет. Несколько по-разному видятся в национальном законодательстве разных стран только цели и задачи опеки и попечительства и конкретные функции опекунов и попечителей.
По итогам изучения различных трактовок опеки и попечительства можно говорить, что под опекой и попечительством следует понимать две альтернативные формы устройства несовершеннолетних граждан разного возраста в тех случаях, когда родительское попечение в отношении них утрачено, при которых на опекунов (попечителей) возлагаются обязанности предпринимать действия по осуществлению социальной заботы о несовершеннолетних, лишившихся родительского попечения, по защите их прав и содействию в реализации их законных интересов и в исполнении обязанностей во всех сферах жизнедеятельности несовершеннолетних, а также по охране несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц.
Исследование темы показало, что в России формирование институтов опеки и попечительства шло под влиянием двух правовых традиций - древнеримской (в формате рецепции норм римского права) и древней, национальной. В результате за столетия эволюции институт опеки и попечительства приобрел в нашей стране современный вид, который мы знаем.
Сегодня как установление, так и прекращение опеки и попечительства в отношении малолетних и несовершеннолетних лиц в Российской Федерации, во-первых, должно иметь соответствующие правовые и фактические основания, во-вторых, должно осуществляться в соответствии с установленными процедурами.
В России правовая регламентация прав несовершеннолетних, находящихся под опекой (попечительством), является подробной, детально проработанной. При ее установлении российский законодатель, во-первых, исходил из принципа системности, а во-вторых, из принципа повышенной защиты интересов и прав таких детей. По этой причине дети, находящиеся под опекой и попечительством наделены в России не только всем комплексом общих прав детей, но и рядом особых прав, закрепленных в ст. 148 СК РФ.
Правовое регулирование прав и обязанностей опекунов (попечителей) в Российской Федерации является сложным, комплексным, осуществляется нормами разных отраслей права - прежде всего, гражданского и семейного. В регулировании прослеживается системный характер, что проявляется в частности в том, что правам несовершеннолетних соответствуют и коррелируют права и обязанности опекунов (попечителей). Система такого регулирования носит выраженный социально-ориентированный и защитный характер, поскольку дети, находящиеся под опекой и попечительством, нуждаются в особой заботе со стороны государства.
Несмотря на это, существующая в России практика опеки и попечительства над несовершеннолетними до сих пор порождает множество проблем и сложностей, которые в том числе приводят к судебным разбирательствам.
Одной из острых проблем, которая была детально рассмотрена в работе, является проблема императивных запретов выступать в качестве опекунов (попечителей) для отдельных категорий лиц. Как показал анализ конкретных судебных дел, в отдельных случаях такие запреты мешают всестороннему и объективному исследованию и жизненной ситуации, и личности лица, стремящегося стать опекуном или попечителем, создают преграды там, где должен быть мягкий, гибкий подход. Стояние органов опеки на позиции формальных запретов, указанных в законодательстве, мешает принять правильное, наиболее взвешенное с точки зрения защиты интересов детей и меняющейся ситуации решение об установлении опекунства или попечительства.
С учетом этой проблемы в работе предложено изменить действующие нормы ч.3 ст. 146 СК РФ в части снятия жесткого запрета быть опекунами (попечителями) лицам из числа близких родственников детей, которые имеют в анамнезе хронический алкоголизм. Рекомендовано эту норму сделать диспозитивной и разрешить органам опеки и попечительства в каждом таком случае рассматривать ситуацию индивидуально, при оценке личности кандидата в опекуны (попечители) руководствоваться единой методикой оценки факторов, свидетельствующих об устойчивости ремиссии у такого лица. Это позволит в допустимых случаях передавать детей под опеку / попечительство близким родственникам, которые искренне любят детей, имеют с ними тесные, дружеские отношения, готовы придерживаться здорового образа жизни ради сохранения возможности несовершеннолетних жить и воспитываться в семье, а не в интернатном учреждении.
Также в работе были выявлены и другие проблемы, в частности, проблема формального, необъективного, подчас халатного подхода органов опеки и попечительства к выполнению своих обязанностей по составлению актов и заключений в рамках дел об установлении опеки и попечительства над несовершеннолетними.
Для решения этой проблемы в работе предложено разработать специальные методические рекомендации для судов России о порядке подготовке к рассмотрению данной категории дел и о вынесении решений по ним.
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
