Помощь студентам в учебе
ДЕВОЛЮЦИЯ УЭЛЬСА В КОНЦЕ XX - НАЧАЛЕ XXI ВВ.: ПРЕДПОСЫЛКИ, РЕАЛИЗАЦИЯ, ИТОГИ
|
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ФОРМИРОВАНИЕ НАЦИОНАЛЬНОГО САМОСОЗНАНИЯ ВАЛЛИЙЦЕВ И ИДЕИ АВТОНОМИИ УЭЛЬСА (КОНЕЦ XIX - КОНЕЦ XX ВВ.) 40
1.1. Развитие валлийского национализма как предпосылка начала
деволюционной реформы 40
1.2. Идея гомруля для Уэльса и административная деволюция 63
1.3. Регионализация Великобритании под влиянием европейских
интеграционных процессов в последней трети XX в 73
ГЛАВА 2. ДЕВОЛЮЦИОННЫЙ ПРОЦЕСС И ФОРМИРОВАНИЕ НОВЫХ ИНСТИТУТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В УЭЛЬСЕ (1999-2016 ГГ.) 96
2.1. Подготовка правительством Э. Блэра проекта деволюционной реформы в
Уэльсе (1997-1999 гг.) 96
2.2. Первый этап деволюционных преобразований: отказ от корпоративной
модели Национальной Ассамблеи (1999-2006 гг.) 109
2.3. Расширение законодательных полномочий Национальной Ассамблеи
(2007-2016 гг.) 131
ГЛАВА 3. ТРАНСФОРМАЦИЯ ВАЛЛИЙСКОГО ОБЩЕСТВА В
УСЛОВИЯХ ДЕВОЛЮЦИОННЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ (1999-2016 ГГ.) 163
3.1. Экономическое развитие Уэльса в период деволюционной реформы ...163
3.2. Социальная политика новых валлийски органов власти 177
3.3. Валлийская культура как часть национальной политики Уэльса 203
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 238
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 246
ГЛАВА 1. ФОРМИРОВАНИЕ НАЦИОНАЛЬНОГО САМОСОЗНАНИЯ ВАЛЛИЙЦЕВ И ИДЕИ АВТОНОМИИ УЭЛЬСА (КОНЕЦ XIX - КОНЕЦ XX ВВ.) 40
1.1. Развитие валлийского национализма как предпосылка начала
деволюционной реформы 40
1.2. Идея гомруля для Уэльса и административная деволюция 63
1.3. Регионализация Великобритании под влиянием европейских
интеграционных процессов в последней трети XX в 73
ГЛАВА 2. ДЕВОЛЮЦИОННЫЙ ПРОЦЕСС И ФОРМИРОВАНИЕ НОВЫХ ИНСТИТУТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В УЭЛЬСЕ (1999-2016 ГГ.) 96
2.1. Подготовка правительством Э. Блэра проекта деволюционной реформы в
Уэльсе (1997-1999 гг.) 96
2.2. Первый этап деволюционных преобразований: отказ от корпоративной
модели Национальной Ассамблеи (1999-2006 гг.) 109
2.3. Расширение законодательных полномочий Национальной Ассамблеи
(2007-2016 гг.) 131
ГЛАВА 3. ТРАНСФОРМАЦИЯ ВАЛЛИЙСКОГО ОБЩЕСТВА В
УСЛОВИЯХ ДЕВОЛЮЦИОННЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ (1999-2016 ГГ.) 163
3.1. Экономическое развитие Уэльса в период деволюционной реформы ...163
3.2. Социальная политика новых валлийски органов власти 177
3.3. Валлийская культура как часть национальной политики Уэльса 203
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 238
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 246
Актуальность темы исследования. Процессы глобализации и европейской интеграции в последней трети XX в. оказали большое влияние на внутриполитическую ситуацию в Великобритании. Возможности наднационального уровня управления, предлагаемые структурами Европейского Союза, создавали варианты решения вопросов «кельтского» национализма и сепаратизма. Наиболее радикально настроенные в этом плане части страны, такие как Шотландия и Ольстер, требовали независимости, тогда как в Уэльсе был успешно реализован умеренный вариант деволюционной реформы.
Новый этап в развитии британского общества, который начался после распада империи во второй половине XX в., обозначил различия между региональными сообществами, привел к кризису британской идентичности и, как следствие, росту националистических движений. Поэтому деволюция давала возможность для реализации валлийских национальных интересов в экономической, социальной и культурной сферах.
Сложившаяся на Британских островах система управления регионами определила их неравный статус. С XIII в. Княжество Уэльс стало неотъемлемой частью Англии в юридическом и административном аспектах, и валлийцы всегда оставались на периферии государственной и общественной жизни. Но, несмотря на процессы ассимиляции и глобализации, они сохранили свою культуру и язык. В отличие от Ирландии, получившей независимость в начале прошлого века (за исключением Ольстера), и от Шотландии, которая наиболее последовательно боролась за независимость, Уэльс не имел широкого круга сторонников идеи отделения. Среди валлийцев, разделявших националистические взгляды, преобладала идея автономии.
Валлийский национализм, выразителем которого стала партия Плайд Камри, ставил целью получение самоуправления (Home Rule) или принятие особого статуса в границах ЕС. Другие политические партии не разделяли подобных стремлений, т.к. целостность государства стояла на первом месте. «Шотландский» вариант развития событий привел к референдуму 2014 г. по вопросу об отделении и получении полной независимости. Североирландская проблема даже после Соглашения Страстной пятницы 1998 г. и создания ассамблеи не была урегулирована успешно.
Особенно актуальным пример Уэльса как позитивного разрешения политических и национальных противоречий становится в связи с выходом Великобритании из ЕС в 2021 г. Валлийское общество стремится найти консенсус: оставаться частью единого государства, но при этом сохранить национальную специфику и иметь возможность развивать собственную культуру и язык. Деволюционная реформа в этом плане представляла собой комплекс мер, направленных на делегирование части полномочий от центра к региональным властям и осуществление мер по их реализации. Результаты деятельности новых органов власти привели к существенным изменениям в жизни всего валлийского общества.
Для российского общества проблемы национализма и управления национальными регионами тоже весьма актуальна. Федеративное устройство, конечно, имеет свои особенности по сравнению с унитарным устройством Великобритании, но опыт в достижении консенсуса между центральной властью и региональными сообществами требует внимательного изучения.
Объектом диссертационного исследования является Уэльс как один из регионов Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, вовлеченный в процесс децентрализации государства под влиянием внутренних (британских) и внешних (европейская интеграция) факторов.
Предмет исследования - процесс реализации деволюционной реформы в конце XX - начале XXI вв. в политической, экономической, социальной и культурной сферах жизни валлийского общества .
Истоки движения за деволюцию следует искать в конце XIX в., когда, по словам историка Е.С. Алферовой, происходило изменение имперской идеологии . Первоначально понятие «деволюция» подменяло термин «деколонизация» и было связано с переменами в колониальной политике Британской империи. 1920-30-е гг. ознаменовались официальным переходом к деволюционной стратегии в отношении доминионов, а с принятием гомруля для Ирландии этот термин закрепился и по отношению к территории Соединенного Королевства.
В конституционно-правовой практике Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии и некоторых других стран термин «деволюция» (от англ. devolve - передавать) означает передачу (делегирование) центральными органами власти части своих полномочий органам власти административно -территориальных единиц. Это понятие «является специфическим, устоявшимся термином в иностранной литературе, который применяется при описании региональной реформы в Великобритании уже на протяжении целого столетия».
При анализе сложившейся в Великобритании в конце XX в. партийно-политической системы директор Института Европы РАН Ал. А. Громыко называл деволюцию ключевым элементом конституционных реформ лейбористов. Он указывал, что «деволюция - это делегирование части государственного суверенитета избираемым жителями регионов законодательным и исполнительным органам власти, при котором принцип суверенитета британского парламента, основанный на неписаной конституции, остаётся незыблемым. Однако в действительности деволюция ведёт к размыванию суверенитета Вестминстера».
Деволюцию следует отделять от понятия «федерализм», так как полномочия, передаваемые регионам, не дают им статуса субъектов федерации. Центр может взять обратно без каких-либо юридических последствий все переданные в автономное управление права 5. И.М. Бусыгина определила деволюцию как процесс перераспределение политической власти, ее диффузию, постепенное «переливание» власти сверху вниз с созданием в регионах собственной системы политических институтов 6.
Для интерпретации сложившегося в Великобритании внутригосударственного устройства равнозначно используются понятия «квазифедерация», «деволюция» и «децентрализация». Первое из них может использоваться в связи с появлением формальных характеристик федерации при сохранении унитарности. От децентрализации деволюция отличается тем, что, по мнению А.Н. Медушевского, последнее понятие имеет более высокий статус.
Осмысление правового статуса деволюционных регионов и нового государственного устройства Великобритании потребовало внимания со стороны юристов и правоведов. В зарубежных исследованиях, по мнению Н.Ю. Молчакова, осмысление данного аспекта практически отсутствует, причиной чему стало «протекание» данного процесса в плоскости политологии. Однако превалирующей остается точка зрения об унитарном устройстве государства и последующей децентрализации 9. В работах ведущего эксперта по британским конституционным реформам профессора Королевского колледжа в Лондоне В. Богданора деволюция показана как передача полномочий на основании географического деления (т.е. регионам) при одновременном сохранении верховенства парламента.
Другая точка зрения, представленная Дж. Митчеллом и П. Хогвудом, определяет деволюцию как продолжение исторического процесса складывания государства на Британских островах. В связи с разным конституционно-правовым положением регионов и, преимущественно, союзным характером государственности (Союз 1707 г. Англии и Шотландии) им присуща была определенная автономия. Тем самым деволюция является новой институциональной формой.
Цель исследования - выявление особенностей прохождения деволюционной реформы в Уэльсе и ее комплексного влияния на жизнь валлийского общества в 1999 - 2016 гг.
В связи с поставленной целью были выделены следующие задачи:
1. Раскрыть степень влияния валлийского национализма на становление идеи об автономии региона в рамках британского государства.
2. Определить взаимосвязь между процессом деволюции и европейским регионализмом.
3. Охарактеризовать преддеволюционную социально-политическую ситуацию в Уэльсе и процесс разработки проекта реформы лейбористским правительством в 1997-1998 гг.
4. Выявить этапы деволюционной реформы и систематизировать результаты деятельности Национальной Ассамблеи по основным делегированным направлениям на протяжении всех этапов ее работы.
5. Провести анализ изменений в социальной, экономической и культурной жизни валлийского общества, произошедших под влиянием деволюционной реформы.
Территориальные рамки определены границами Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии.
Хронологические рамки исследования включают период с конца XX в. по 2016 г. Нижняя граница указанного периода обусловлена тем, что в конце XX в. сложились условия для начала проведения деволюционной реформы в связи с приходом к власти лейбористского правительства. Верхней границей исследования является 2016 г., когда прошел референдум о выходе Великобритании из ЕС. Данное событие стало очередным этапом в перестройке взаимоотношений между Лондоном и Кардиффом, между ЕС, Великобританией и ее регионами. В связи с необходимостью анализа предпосылок деволюции требуется обратиться к более раннему периоду истории Уэльса, который охватывает время с конца XIX в. и до 1990-х гг.
Степень разработанности темы. В исследованиях, посвященных проблемам британской деволюционной реформы, рассмотрен широкий круг проблем, однако вопрос о комплексном влиянии деволюции на валлийское общество затрагивался только частично. Историография делится на три группы: работы, посвященные непосредственно деволюции в Великобритании; исследования валлийского национализма и проблем идентичности, ставших основой национальной политики Уэльса; труды о британском регионализме как части европейской интеграции.
Методология и методы исследования. Исследование носит междисциплинарный характер и находится на стыке нескольких дисциплин. Поэтому изучение деволюции Уэльса сочетало методологические подходы новой социальной истории, новой политической истории и антропологии. Концептуальной основой исследования стала новая социальная история, «выдвинувшая задачу интерпретации исторического прошлого в терминах социальности» . Она предполагает исследование не только политических институтов, созданных в ходе деволюции, но и описание внутреннего состояния общества. Особое внимание было уделено социальным группам, политическим и общественным организациям, которые поддерживали или отторгали преобразования в Уэльсе в указанный период. При этом важное место занимают статистика и демография.
В рамках новой политической истории государство не рассматривается как главный участник исторического процесса, а только как элемент общества. В связи с этим движущей силой социальных, политических, экономических и исторических изменений выступают различные классы или группы . Концепция новой политической истории вполне адекватна поставленным целям и задачам нашего исследования. Она открыла возможность обращения к основным проблемам: характеру развития современного государства, природе современной демократии, роли власти, законности, проблеме суверенитета, а также взаимосвязи национализма и современных концепций гражданства . Понимание деволюции и ее влияния на Уэльс в данном контексте рассматривается не только как становление политического института, но и как экономический, социальный и культурный процессы.
Важной составной частью методологии нашего исследования является антропологический подход, который дает возможность «реконструировать глубинные структуры коллективной жизни людей» . Благодаря антропологическому подходу «человеческое измерение» общественного развития Уэльса в период деволюционной реформы представлено нами через изучение вопросов национальной идентичности, национализма и самосознания валлийцев, как в реальном, так и виртуальном пространстве.
В основе диссертационного исследования лежат базовые принципы современной исторической науки - принцип историзма и принцип системности. Принцип историзма, рассматривая любое историческое явление с точки зрения возникновения, развития и взаимодействия с другими явлениями, дает возможность показать деволюцию как комплексное явление в определенные промежутки времени в конкретно -исторической обусловленности и индивидуальности. Применение принципа системности позволяет раскрыть целостность и сложность процесса деволюции, показать предмет изучения как систему, определить сущностную природу и принципы функционирования и развития. В связи с этим были использованы структурно-функциональный анализ, сравнительно-исторический и проблемно-хронологический методы.
Структурный анализ дал возможность исследовать многие аспекты воздействия деволюции на валлийское общество. Это стало возможным благодаря выявлению структуры и функций этой системы в органическом единстве. Данный вид анализа позволил раскрыть внутренние механизмы взаимодействия общества и политических институтов. С помощью сравнительного метода удалось сопоставить точки зрения историков, политиков и общественных деятелей, а также позиции разных сторон по той или иной проблеме, найти и обобщить сведения из различных источников. Метод периодизации представил развитие деволюционного процесса в динамике, выделяя этапы и обосновывая периодизацию деволюции Уэльса.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет первое в историографии комплексное изучение деволюции Уэльса. Автор определила степень влияния на деволюцию предпосылок, сформировавшихся как внутри региона (валлийский национализм), так и факторов, оказывающих внешнее воздействие (европейский регионализм). Автор расширила периодизацию деволюционной реформы до 2016 г., дала характеристику деятельности новых органов власти (Национальной Ассамблеи и валлийского правительства), показала характер изменений, произошедших по сравнению с первоначальным деволюционным проектом 1998 г. В диссертации представлены результаты реформы и подведены итоги реализации политики регионального правительства.
Теоретическая и практическая значимость определяется тем, что материалы диссертации и представленные в работе выводы могут быть использованы при разработке учебных курсов по истории Великобритании, европейского национализма и регионализма; при создании научных и научно-популярных работ по британской тематике. Выводы, сделанные в ходе исследования, могут быть востребованы при выработке региональной политике по отношению к национальным меньшинствам.
Положения, выносимые на защиту:
1. Важной предпосылкой проведения деволюции Уэльса стало развитие валлийского национализма, берущего начало в конце XIX в. Кризис британской идентичности во второй половине XX в. и усиление националистических движений в Шотландии и Северной Ирландии еще более активизировали стремление валлийцев отмежеваться от других частей страны.
2. Идея гомруля, возникшая в конце XIX в. применительно к Ирландии и предлагавшая в своем предельном варианте возможность отделения от государства, в 1960-70-е гг. уступила место концепции деволюции как варианта делегирования полномочий регионам без нарушения принципа верховенства парламента и федерализации страны.
3. Последствия вступления Великобритании в ЕЭС в 1973 г. стали оказывать заметное влияние на британское общество. Идея наднациональных институтов и повышение роли регионов в Европе становились достаточно привлекательными для региональных политических партий, включая Плайд Камри.
4. Деволюционной проект для Шотландии и Уэльса впервые был предложен правительством лейбористов в 1979 г., но не получил поддержки на референдуме. В середине 1990-х гг. Лейбористская партия под руководством Э. Блэра снова включила этот пункт в предвыборную программу. В 1997 г. референдуме жители Уэльса одобрили создание Национальной Ассамблеи, и спустя год был принят Закон об Уэльсе 1998 г.
5. Периодизация деволюционной реформы в Уэльсе с 1999 г. по 2016 г. включает три этапа, связанных с изменением полномочий Национальной Ассамблеи. На первом этапе (1999-2006 гг.) шла апробация первоначальной «корпоративной» модели Ассамблеи, согласно которой принимались только подзаконные акты. Второй этап (2007-2011 гг.) характеризуется созданием института правительства Национальной Ассамблеи под руководством первого министра и предоставлением возможности подписания приказов через Тайный Совет для сокращения сроков рассмотрения законов, касающихся Уэльса, через парламент. На третьем этапе (2011-2016 гг.) происходит расширение полномочий Ассамблеи и правительства в рамках делегированных областей; появляется возможность самостоятельного принятия Ассамблеей законодательных актов Уэльса.
6. Экономическое развитие Уэльса в период деволюционной реформы получило дополнительный стимул в связи с увеличение финансирования из общебританского бюджета. Программы развития, принятые валлийскими политическими деятелями, были сосредоточены на поддержке малого и среднего бизнеса, создании новых рабочих мест, увеличении социального обеспечения. До кризиса 2008 г. эти действия способствовали улучшению основных показателей развития Уэльса (ВВП, уровня занятости и т.д.) Но к 2016 г. экономика Уэльса все же продолжала отставать от Англии и Шотландии, требуя постоянных бюджетных вливаний из-за необходимости обширного финансирования социальных программ.
7. Наиболее глубоко деволюционные преобразования повлияли на социальное развитие региона. Правительство Уэльса, представленное в основном лейбористами и националистами, проводило политику усиления социальной поддержки населения, повышения качества услуг в сфере здравоохранения, образования и транспорта. Заметно сократилось число бедных. Значительная помощь была оказана мигрантам в плане их адаптации. Усилилась поддержка пожилых людей и инвалидов. Финансировались программы, связанные с детьми и развитием физической активности взрослых.
8. Значительные усилия в плане развития культуры, искусства, спорта, туризма, образования и валлийского языка способствовали заметному укреплению валлийской идентичности, росту национального самосознания, делали образ Уэльса привлекательным для жителей региона, финансовых вложений и туристического бизнеса.
Степень достоверности результатов исследования. Использование значительного числа зарубежных и российских научных работ, а также обращение автора широкому кругу исторических источников позволяет говорить о верификации результатов диссертационной работы.
Апробация результатов исследования. Положения диссертации отражены в 15 публикациях, в том числе в 3 журналах из перечня ВАК и в 2 журналах, входящих в базы Web of Science и Scopus.
Материалы диссертации прошли апробацию при подготовке учебных курсов «Этнология» и «Новейшая история зарубежных стран», «История и культура Уэльса» в УрГПУ в 2009-2021 гг. Основные положения исследования излагались и обсуждались на международных, всероссийских и региональных конференциях в Екатеринбурге (2009, 2011, 2015, 2016, 2018), Санкт-Петербурге (2012, 2019), Нижнем Новгороде (2020) и Казани (2019).
Материалы диссертации были использованы при подготовке научных отчётов в рамках гранта Российского Фонда Фундаментальных исследований (проект № 18-39-00029 «Опыт конструирования региональной идентичности валлийцев на основе исторической памяти (конец XVIII - ХХ вв.)»).
Структура работы включает введение, три главы, заключение, список использованных источников и литературы, приложения.
Новый этап в развитии британского общества, который начался после распада империи во второй половине XX в., обозначил различия между региональными сообществами, привел к кризису британской идентичности и, как следствие, росту националистических движений. Поэтому деволюция давала возможность для реализации валлийских национальных интересов в экономической, социальной и культурной сферах.
Сложившаяся на Британских островах система управления регионами определила их неравный статус. С XIII в. Княжество Уэльс стало неотъемлемой частью Англии в юридическом и административном аспектах, и валлийцы всегда оставались на периферии государственной и общественной жизни. Но, несмотря на процессы ассимиляции и глобализации, они сохранили свою культуру и язык. В отличие от Ирландии, получившей независимость в начале прошлого века (за исключением Ольстера), и от Шотландии, которая наиболее последовательно боролась за независимость, Уэльс не имел широкого круга сторонников идеи отделения. Среди валлийцев, разделявших националистические взгляды, преобладала идея автономии.
Валлийский национализм, выразителем которого стала партия Плайд Камри, ставил целью получение самоуправления (Home Rule) или принятие особого статуса в границах ЕС. Другие политические партии не разделяли подобных стремлений, т.к. целостность государства стояла на первом месте. «Шотландский» вариант развития событий привел к референдуму 2014 г. по вопросу об отделении и получении полной независимости. Североирландская проблема даже после Соглашения Страстной пятницы 1998 г. и создания ассамблеи не была урегулирована успешно.
Особенно актуальным пример Уэльса как позитивного разрешения политических и национальных противоречий становится в связи с выходом Великобритании из ЕС в 2021 г. Валлийское общество стремится найти консенсус: оставаться частью единого государства, но при этом сохранить национальную специфику и иметь возможность развивать собственную культуру и язык. Деволюционная реформа в этом плане представляла собой комплекс мер, направленных на делегирование части полномочий от центра к региональным властям и осуществление мер по их реализации. Результаты деятельности новых органов власти привели к существенным изменениям в жизни всего валлийского общества.
Для российского общества проблемы национализма и управления национальными регионами тоже весьма актуальна. Федеративное устройство, конечно, имеет свои особенности по сравнению с унитарным устройством Великобритании, но опыт в достижении консенсуса между центральной властью и региональными сообществами требует внимательного изучения.
Объектом диссертационного исследования является Уэльс как один из регионов Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, вовлеченный в процесс децентрализации государства под влиянием внутренних (британских) и внешних (европейская интеграция) факторов.
Предмет исследования - процесс реализации деволюционной реформы в конце XX - начале XXI вв. в политической, экономической, социальной и культурной сферах жизни валлийского общества .
Истоки движения за деволюцию следует искать в конце XIX в., когда, по словам историка Е.С. Алферовой, происходило изменение имперской идеологии . Первоначально понятие «деволюция» подменяло термин «деколонизация» и было связано с переменами в колониальной политике Британской империи. 1920-30-е гг. ознаменовались официальным переходом к деволюционной стратегии в отношении доминионов, а с принятием гомруля для Ирландии этот термин закрепился и по отношению к территории Соединенного Королевства.
В конституционно-правовой практике Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии и некоторых других стран термин «деволюция» (от англ. devolve - передавать) означает передачу (делегирование) центральными органами власти части своих полномочий органам власти административно -территориальных единиц. Это понятие «является специфическим, устоявшимся термином в иностранной литературе, который применяется при описании региональной реформы в Великобритании уже на протяжении целого столетия».
При анализе сложившейся в Великобритании в конце XX в. партийно-политической системы директор Института Европы РАН Ал. А. Громыко называл деволюцию ключевым элементом конституционных реформ лейбористов. Он указывал, что «деволюция - это делегирование части государственного суверенитета избираемым жителями регионов законодательным и исполнительным органам власти, при котором принцип суверенитета британского парламента, основанный на неписаной конституции, остаётся незыблемым. Однако в действительности деволюция ведёт к размыванию суверенитета Вестминстера».
Деволюцию следует отделять от понятия «федерализм», так как полномочия, передаваемые регионам, не дают им статуса субъектов федерации. Центр может взять обратно без каких-либо юридических последствий все переданные в автономное управление права 5. И.М. Бусыгина определила деволюцию как процесс перераспределение политической власти, ее диффузию, постепенное «переливание» власти сверху вниз с созданием в регионах собственной системы политических институтов 6.
Для интерпретации сложившегося в Великобритании внутригосударственного устройства равнозначно используются понятия «квазифедерация», «деволюция» и «децентрализация». Первое из них может использоваться в связи с появлением формальных характеристик федерации при сохранении унитарности. От децентрализации деволюция отличается тем, что, по мнению А.Н. Медушевского, последнее понятие имеет более высокий статус.
Осмысление правового статуса деволюционных регионов и нового государственного устройства Великобритании потребовало внимания со стороны юристов и правоведов. В зарубежных исследованиях, по мнению Н.Ю. Молчакова, осмысление данного аспекта практически отсутствует, причиной чему стало «протекание» данного процесса в плоскости политологии. Однако превалирующей остается точка зрения об унитарном устройстве государства и последующей децентрализации 9. В работах ведущего эксперта по британским конституционным реформам профессора Королевского колледжа в Лондоне В. Богданора деволюция показана как передача полномочий на основании географического деления (т.е. регионам) при одновременном сохранении верховенства парламента.
Другая точка зрения, представленная Дж. Митчеллом и П. Хогвудом, определяет деволюцию как продолжение исторического процесса складывания государства на Британских островах. В связи с разным конституционно-правовым положением регионов и, преимущественно, союзным характером государственности (Союз 1707 г. Англии и Шотландии) им присуща была определенная автономия. Тем самым деволюция является новой институциональной формой.
Цель исследования - выявление особенностей прохождения деволюционной реформы в Уэльсе и ее комплексного влияния на жизнь валлийского общества в 1999 - 2016 гг.
В связи с поставленной целью были выделены следующие задачи:
1. Раскрыть степень влияния валлийского национализма на становление идеи об автономии региона в рамках британского государства.
2. Определить взаимосвязь между процессом деволюции и европейским регионализмом.
3. Охарактеризовать преддеволюционную социально-политическую ситуацию в Уэльсе и процесс разработки проекта реформы лейбористским правительством в 1997-1998 гг.
4. Выявить этапы деволюционной реформы и систематизировать результаты деятельности Национальной Ассамблеи по основным делегированным направлениям на протяжении всех этапов ее работы.
5. Провести анализ изменений в социальной, экономической и культурной жизни валлийского общества, произошедших под влиянием деволюционной реформы.
Территориальные рамки определены границами Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии.
Хронологические рамки исследования включают период с конца XX в. по 2016 г. Нижняя граница указанного периода обусловлена тем, что в конце XX в. сложились условия для начала проведения деволюционной реформы в связи с приходом к власти лейбористского правительства. Верхней границей исследования является 2016 г., когда прошел референдум о выходе Великобритании из ЕС. Данное событие стало очередным этапом в перестройке взаимоотношений между Лондоном и Кардиффом, между ЕС, Великобританией и ее регионами. В связи с необходимостью анализа предпосылок деволюции требуется обратиться к более раннему периоду истории Уэльса, который охватывает время с конца XIX в. и до 1990-х гг.
Степень разработанности темы. В исследованиях, посвященных проблемам британской деволюционной реформы, рассмотрен широкий круг проблем, однако вопрос о комплексном влиянии деволюции на валлийское общество затрагивался только частично. Историография делится на три группы: работы, посвященные непосредственно деволюции в Великобритании; исследования валлийского национализма и проблем идентичности, ставших основой национальной политики Уэльса; труды о британском регионализме как части европейской интеграции.
Методология и методы исследования. Исследование носит междисциплинарный характер и находится на стыке нескольких дисциплин. Поэтому изучение деволюции Уэльса сочетало методологические подходы новой социальной истории, новой политической истории и антропологии. Концептуальной основой исследования стала новая социальная история, «выдвинувшая задачу интерпретации исторического прошлого в терминах социальности» . Она предполагает исследование не только политических институтов, созданных в ходе деволюции, но и описание внутреннего состояния общества. Особое внимание было уделено социальным группам, политическим и общественным организациям, которые поддерживали или отторгали преобразования в Уэльсе в указанный период. При этом важное место занимают статистика и демография.
В рамках новой политической истории государство не рассматривается как главный участник исторического процесса, а только как элемент общества. В связи с этим движущей силой социальных, политических, экономических и исторических изменений выступают различные классы или группы . Концепция новой политической истории вполне адекватна поставленным целям и задачам нашего исследования. Она открыла возможность обращения к основным проблемам: характеру развития современного государства, природе современной демократии, роли власти, законности, проблеме суверенитета, а также взаимосвязи национализма и современных концепций гражданства . Понимание деволюции и ее влияния на Уэльс в данном контексте рассматривается не только как становление политического института, но и как экономический, социальный и культурный процессы.
Важной составной частью методологии нашего исследования является антропологический подход, который дает возможность «реконструировать глубинные структуры коллективной жизни людей» . Благодаря антропологическому подходу «человеческое измерение» общественного развития Уэльса в период деволюционной реформы представлено нами через изучение вопросов национальной идентичности, национализма и самосознания валлийцев, как в реальном, так и виртуальном пространстве.
В основе диссертационного исследования лежат базовые принципы современной исторической науки - принцип историзма и принцип системности. Принцип историзма, рассматривая любое историческое явление с точки зрения возникновения, развития и взаимодействия с другими явлениями, дает возможность показать деволюцию как комплексное явление в определенные промежутки времени в конкретно -исторической обусловленности и индивидуальности. Применение принципа системности позволяет раскрыть целостность и сложность процесса деволюции, показать предмет изучения как систему, определить сущностную природу и принципы функционирования и развития. В связи с этим были использованы структурно-функциональный анализ, сравнительно-исторический и проблемно-хронологический методы.
Структурный анализ дал возможность исследовать многие аспекты воздействия деволюции на валлийское общество. Это стало возможным благодаря выявлению структуры и функций этой системы в органическом единстве. Данный вид анализа позволил раскрыть внутренние механизмы взаимодействия общества и политических институтов. С помощью сравнительного метода удалось сопоставить точки зрения историков, политиков и общественных деятелей, а также позиции разных сторон по той или иной проблеме, найти и обобщить сведения из различных источников. Метод периодизации представил развитие деволюционного процесса в динамике, выделяя этапы и обосновывая периодизацию деволюции Уэльса.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет первое в историографии комплексное изучение деволюции Уэльса. Автор определила степень влияния на деволюцию предпосылок, сформировавшихся как внутри региона (валлийский национализм), так и факторов, оказывающих внешнее воздействие (европейский регионализм). Автор расширила периодизацию деволюционной реформы до 2016 г., дала характеристику деятельности новых органов власти (Национальной Ассамблеи и валлийского правительства), показала характер изменений, произошедших по сравнению с первоначальным деволюционным проектом 1998 г. В диссертации представлены результаты реформы и подведены итоги реализации политики регионального правительства.
Теоретическая и практическая значимость определяется тем, что материалы диссертации и представленные в работе выводы могут быть использованы при разработке учебных курсов по истории Великобритании, европейского национализма и регионализма; при создании научных и научно-популярных работ по британской тематике. Выводы, сделанные в ходе исследования, могут быть востребованы при выработке региональной политике по отношению к национальным меньшинствам.
Положения, выносимые на защиту:
1. Важной предпосылкой проведения деволюции Уэльса стало развитие валлийского национализма, берущего начало в конце XIX в. Кризис британской идентичности во второй половине XX в. и усиление националистических движений в Шотландии и Северной Ирландии еще более активизировали стремление валлийцев отмежеваться от других частей страны.
2. Идея гомруля, возникшая в конце XIX в. применительно к Ирландии и предлагавшая в своем предельном варианте возможность отделения от государства, в 1960-70-е гг. уступила место концепции деволюции как варианта делегирования полномочий регионам без нарушения принципа верховенства парламента и федерализации страны.
3. Последствия вступления Великобритании в ЕЭС в 1973 г. стали оказывать заметное влияние на британское общество. Идея наднациональных институтов и повышение роли регионов в Европе становились достаточно привлекательными для региональных политических партий, включая Плайд Камри.
4. Деволюционной проект для Шотландии и Уэльса впервые был предложен правительством лейбористов в 1979 г., но не получил поддержки на референдуме. В середине 1990-х гг. Лейбористская партия под руководством Э. Блэра снова включила этот пункт в предвыборную программу. В 1997 г. референдуме жители Уэльса одобрили создание Национальной Ассамблеи, и спустя год был принят Закон об Уэльсе 1998 г.
5. Периодизация деволюционной реформы в Уэльсе с 1999 г. по 2016 г. включает три этапа, связанных с изменением полномочий Национальной Ассамблеи. На первом этапе (1999-2006 гг.) шла апробация первоначальной «корпоративной» модели Ассамблеи, согласно которой принимались только подзаконные акты. Второй этап (2007-2011 гг.) характеризуется созданием института правительства Национальной Ассамблеи под руководством первого министра и предоставлением возможности подписания приказов через Тайный Совет для сокращения сроков рассмотрения законов, касающихся Уэльса, через парламент. На третьем этапе (2011-2016 гг.) происходит расширение полномочий Ассамблеи и правительства в рамках делегированных областей; появляется возможность самостоятельного принятия Ассамблеей законодательных актов Уэльса.
6. Экономическое развитие Уэльса в период деволюционной реформы получило дополнительный стимул в связи с увеличение финансирования из общебританского бюджета. Программы развития, принятые валлийскими политическими деятелями, были сосредоточены на поддержке малого и среднего бизнеса, создании новых рабочих мест, увеличении социального обеспечения. До кризиса 2008 г. эти действия способствовали улучшению основных показателей развития Уэльса (ВВП, уровня занятости и т.д.) Но к 2016 г. экономика Уэльса все же продолжала отставать от Англии и Шотландии, требуя постоянных бюджетных вливаний из-за необходимости обширного финансирования социальных программ.
7. Наиболее глубоко деволюционные преобразования повлияли на социальное развитие региона. Правительство Уэльса, представленное в основном лейбористами и националистами, проводило политику усиления социальной поддержки населения, повышения качества услуг в сфере здравоохранения, образования и транспорта. Заметно сократилось число бедных. Значительная помощь была оказана мигрантам в плане их адаптации. Усилилась поддержка пожилых людей и инвалидов. Финансировались программы, связанные с детьми и развитием физической активности взрослых.
8. Значительные усилия в плане развития культуры, искусства, спорта, туризма, образования и валлийского языка способствовали заметному укреплению валлийской идентичности, росту национального самосознания, делали образ Уэльса привлекательным для жителей региона, финансовых вложений и туристического бизнеса.
Степень достоверности результатов исследования. Использование значительного числа зарубежных и российских научных работ, а также обращение автора широкому кругу исторических источников позволяет говорить о верификации результатов диссертационной работы.
Апробация результатов исследования. Положения диссертации отражены в 15 публикациях, в том числе в 3 журналах из перечня ВАК и в 2 журналах, входящих в базы Web of Science и Scopus.
Материалы диссертации прошли апробацию при подготовке учебных курсов «Этнология» и «Новейшая история зарубежных стран», «История и культура Уэльса» в УрГПУ в 2009-2021 гг. Основные положения исследования излагались и обсуждались на международных, всероссийских и региональных конференциях в Екатеринбурге (2009, 2011, 2015, 2016, 2018), Санкт-Петербурге (2012, 2019), Нижнем Новгороде (2020) и Казани (2019).
Материалы диссертации были использованы при подготовке научных отчётов в рамках гранта Российского Фонда Фундаментальных исследований (проект № 18-39-00029 «Опыт конструирования региональной идентичности валлийцев на основе исторической памяти (конец XVIII - ХХ вв.)»).
Структура работы включает введение, три главы, заключение, список использованных источников и литературы, приложения.
В конце XX в. в Великобритании обострились проблемы, связанные с ростов националистических движений в «кельтских» регионах, таких как Шотландия, Ольстер и Уэльс. На повестке дня оказался вопрос о целостности государства, которое потеряло статус империи и утратило большинство своих заморских территорий. Поэтому лейбористское правительство Э. Блэра большое внимание уделило конституционным реформам, одной из которых стала деволюция. Проекты создания органов власти для Шотландии, Северной Ирландии и Уэльса, учитывая их исторически сложившееся положение, заметно отличались друг от друга. Вариант автономии для Уэльса, предложенный в виде деволюции, мог удовлетворить как радикально настроенных валлийцев, так и британские правительственные круги.
Одной из предпосылок проведения подобной реформы в Уэльсе стал активно развивавшейся на рубеже XIX-XX вв. валлийский национализм. Политические цели, которые выдвигали его представители, касались, прежде всего, сохранения валлийского языка и культуры. Создание Камри Фидд (Молодой Уэльс) по примеру ирландских и шотландских националистов продемонстрировало, что в этот период в Британской империи назревает и требует решения вопрос о гомруле («Home Rule»), самоуправлении.
Идея гомруля для Уэльса по примеру других «кельтских» регионов не нашла в те годы широкой поддержки, хотя и обсуждалась на заседаниях Палаты общин по инициативе представителей от Уэльса до 1912 г., а также позже - во второй половине 1940-х гг. Основной политической силой, ставившей целью добиться самоуправления для Уэльса, была Плайд Камри (Национальная партия Уэльса), основанная в 1925 г. В целом, в политической жизни XX в. жители Уэльса проявляли прагматичность, ориентируясь, прежде всего, на решение острых социально-экономических проблем, а не на борьбу за политическую независимость.
После Второй мировой войны начался период деколонизации и распада Британской империи. Возникший в связи с этим кризис британскости привел к усилению региональных идентичностей, обостряя националистические настроения. С 1960-х гг. в валлийском обществе стал заметен интерес к местной истории, пересматривались школьные учебные планы, популяризировался образ Уэльса как наследника кельтской культуры в литературе и кино, росла поддержка Плайд Камри (в 1964 г. ее представители получили места в парламенте). В последующие годы электоральная поддержка на выборах в парламент, несмотря на традиционно сильные позиции лейбористов, всегда давала этой партии несколько мест.
Несмотря на некоторые шаги, сделанные в направлении децентрализации управления Уэльсом с 1907 по 1964 гг., британские политики вынуждены были прислушаться к требованиям валлийского общества. В 1979 г. прошел референдум о создании ассамблеи в Уэльсе и парламента в Шотландии. Однако жители регионов отвергли законопроект: предложенный лейбористским правительством вариант давал новым органам власти очень ограниченные полномочия.
Определенное влияние на внутрибританские процессы оказала идея регионализации. В последней трети XX в. европейская интеграция в рамках ЕЭС (позже - ЕС) сосредоточилась на региональном уровне управления и финансирования. Часть националистов в Уэльсе и Шотландии стали рассматривать будущее своих регионов в качестве элементов объединенной Европы. Осторожное отношение Лондона к процессу евроинтеграции не предотвратило усиление влияния европейских структур в национальных регионах Соединенного Королевства.
В Уэльсе вопросы национальной идентичности и статуса в составе королевства стали вызывать все больший интерес. Министерство по делам Уэльса, созданное еще в 1964 г., должно было учитывать особенности валлийского региона по достаточно широкому кругу вопросов, но в реальности многое напрямую зависело от заинтересованности в этом госсекретаря, его возглавлявшего. В период правления М. Тэтчер эта должность себя дискредитировала, т.к. назначаемые лица, как правило, были англичанами и не проявляли большого желания вникать в валлийскую специфику.
Экономический упадок традиционных для валлийцев отраслей экономики, долгое правление консерваторов в 1980-е - начале 1990-х гг., проведение «английской» политики без учета интересов неанглийских частей страны - все это стало причинами поддержки на выборах 1997 г. партии лейбористов, которые заявляли о готовности провести деволюцию в первый же год нахождения у власти. Включение данного положения в программу партии обосновывалось тем, что большинство мест в Палату общин лейбористы получали от Уэльса и Шотландии. Плайд Камри поддержала проект и позже стала второй по численности в составе будущей Ассамблеи.
Обсуждение в Палате общин билля о деволюции прошли в очень короткие сроки. Несмотря на определенное сопротивление, Закон об управлении Уэльсом 1998 г. получил одобрение королевы уже 31 июля 1998 г. и должен был вступить в силу с 1 декабря следующего года. По этому закону, Национальная Ассамблея Уэльса состояла из 60 членов. Отдельного правительства не формировалось, т.к. к реализации была предложена так называемая корпоративная модель, предполагавшая совмещение функций законодательной и исполнительной властей. В связи с тем, что новый орган власти мог принимать только подзаконные акты (Statutory Instruments - должны были только конкретизировать британские законы в отношении Уэльса), такая модель получила название исполнительной деволюции.
За исследованный нами период с 1999 по 2016 г. действовали четыре состава Ассамблеи. Однако предложенная периодизация деволюционной реформы связана не столько с этим фактом, сколько с изменением законодательства и увеличением полномочий валлийских органов власти. Три выделенных этапа трансформации проекта валлийской деволюции охватывают следующие периоды времени.
На первом этапе работы НАУ в 1999-2006 гг. происходила передача полномочий от Министерства по делам Уэльса к Национальной Ассамблее, при этом должность госсекретаря сохранялась и предусматривала поддержание взаимосвязи между органами власти региона и британским правительством. После первых лет работы Ассамблеи проявились недостатки первоначального проекта: отсутствие разграничения между законодательной и исполнительной функциями власти, неопределенность в работе комитетов, отсутствие ясности в полномочиях госсекретаря. В связи с этим Комиссия под руководством лорда И. Ричарда проводила исследования на предмет полномочий Ассамблеи и эффективности ее работы. В отчете Комиссии было предложено к 2011 г. изменить исполнительную модель деволюции, расширив полномочия Ассамблеи и включив в ее прерогативы вопросы налогообложения.
Британское правительство, сформированное лейбористами после выборов 2005 г., обещало пересмотреть Закон об управлении Уэльсом и принять во внимание отчет Комиссии Ричарда. Обсуждение билля и его принятие состоялось в рекордно короткие сроки. Закон об управлении Уэльсом 2006 г. получил королевскую санкцию уже 25 июля 2006 г. Его основные положения касались разделения законодательной (Национальная Ассамблея) и исполнительной (Правительство НАУ) властей; выделение для Уэльса в каждом британском законе особых конкретизирующих положений, а также проведение в будущем референдума о наделении Ассамблеи дополнительными полномочиями. В связи с загруженностью Палаты общин и невозможностью уделять проблемам Уэльса больше времени, было решено проводить подзаконные акты, которые будут одобрены членами НАУ , как приказы через Тайный Совет в виде королевских указов.
На втором этапе деволюционной реформы в 2007-2011 гг. наиболее остро стоявшим вопросом оказался вопрос о неизменности принципа формирования бюджета Уэльса. Процедура оставалась закрепленной за госсекретарем, и бюджет выделялся Казначейством по формуле Баррнета.
Несмотря на то, что подобный способ неоднократно подвергался критике, он все же остается неизменным. На протяжении 2007-2011 гг. Ассамблея и ее правительство шли по пути реализации заложенных в законе 2006 г. возможных полномочий. Комиссия Дж. Холтэма рассматривала вопрос о финансировании Ассамблеи и ее будущих фискальных функциях, а принятая в 2009 г. «Конвенция всего Уэльса» предлагала два пути увеличения полномочий НАУ: либо добиваться нового закона через парламент и постепенно получить полную законодательную власть от парламента, либо провести референдум для получения полномочий сразу во всех сферах.
Консервативная партия, выигравшая общебританские выборы в 2010 г. и сформировавшая правительство под руководством Д. Кэмерона, подтвердила намерение принять факт деволюционной реформы и право регионов на дальнейшее расширение их полномочий. Референдум по вопросу наделения НАУ правом издавать законы состоялся 3 марта 2011 г., и большинство пришедших на избирательные участки ответили «да» на вопрос о том, что Ассамблея сможет издавать законы по 20 переданным областям. Поэтому следующему составу НАУ предстояла ответственная работа по принятию соответствующего закона (Act of the National Assembly for Wales).
Третий этап деволюции Уэльса (2011-2016 гг.) проходил в рамках запланированных мероприятий по усовершенствованию механизма работы НАУ и валлийского правительства. Отчет Комиссии П. Силка (2012-2014 гг.) привел к принятию в 2014 г. Закона об Уэльсе, в рамках которого валлийские органы власти наделялись фискальными полномочиями по определённому списку налогов. Новое наименование получило правительство, которое теперь так и стало называться Валлийским правительством (Welsh Government) вместо «Правительство НАУ».
Однако последующие события (Соглашение Дня Святого Дэвида в 2015 г. о согласии британского правительства продолжить реформу в более поздние сроки) откладывали делегирование дополнительных полномочий валлийской Ассамблее. Тем не менее в 2017 г. и в 2019 г. НАУ и Валлийское правительство получили дополнительные полномочия, перечень которых был включен в Закон 2006 г. как зарезервированные, и расширение фискальных функций.
Таким образом, политическое развитие Уэльса в период деволюционной реформы проходило по пути постепенного изменения проекта Национальной Ассамблеи и получения законодательных и финансовых полномочий для деятельности в рамках переданных областей. Исполнительная модель деволюции сменилась на законодательную.
Преобразования, которые происходили под влиянием деволюционной реформы, затронули все сферы жизни валлийского общества. Особенно это коснулось экономики, социальной и культурной сфер, на которые были направлены наиболее значимые решения, принятые региональными властями.
Несмотря на постепенный рост законодательных возможностей, бюджетное финансирование определялось Казначейством и было весьма ограничено. Валлийское правительство акцентировало внимание на наукоемких технологиях и кадровой политике, сделав эти направления частью долговременное стратегии. Для выполнения поставленных задач было решено использовать не только прямые экономические рычаги (привлечение инвесторов, реформирование т.д.), но и уникальность валлийской идентичности и исторического наследия ради создания оригинального бренда «Уэльс», узнаваемого во всем мире . Привлечение крупных зарубежных кампаний к инвестированию, поддержка университетов и малого бизнеса постепенно начали приносить результаты, но исторически сложившаяся ситуация, депрессивный характер экономики и отсталая инфраструктура обусловили слабый рост экономики и медленную перестройку общества. Большинство экономических показателей постепенно улучшались до 2008 г., когда произошел спад из-за кризиса во многих отраслях. Как и вся британская экономика, валлийская начала снова расти с 2010 г.
Социальная сфера, включающая здравоохранение, социальное обеспечение и образование, подверглась значительным переменам благодаря крупным финансовым вливаниям и увеличению государственной поддержки для многих категорий населения (детей, инвалидов, пожилых и одиноких людей, матерей и отцов-одиночек и т.д.). В своей разработке программ по социальной политике НАУ частично была ориентирована и на европейский подход, одним из важнейших составляющих которого стало достижение всеобщего равенства возможностей. Большое количество бедных и маленькие доходы населения создавали условия для дискриминации, с которой активно начали бороться региональные власти.
Финансирование социальных программ полностью осуществлялось за счет валлийского бюджета, а это привело к диспропорции в финансировании других областей. В связи с экономическим кризисом 2008 г. и с изменением политической обстановки после победы консерваторов в 2010 г. региональным властям стало все сложнее выполнять взятые на себя обязательства по социальным гарантиям.
Единственной областью, где валлийским органам власти были предоставлены значительные преимущества, являлась культура. В эту сферу входили валлийский язык, образование, искусство, спорт, туризм, историческое наследие, библиотеки и музеи. На протяжении всех рассмотренных нами лет перед властями Уэльса в этой сфере стояли две задачи. Во-первых, поддерживать и усиливать валлийское самосознание и валлийский национализм, которые являлись основой успешного прохождения деволюционной реформы. Во-вторых, сделать сферу культуры экономически выгодной.
Для реализации первой задачи основная работа шла в области образования и распространения валлийского языка. В отношении остальных направлений - создание привлекательного образа региона, наполнение вызывающим интерес содержанием всего, что связано с валлийской культурой, демонстрация ее инаковости и уникальности. Вторая задача была взаимосвязана с первой, поскольку от «привлекательности» региона зависели инвестиции, развитие сферы услуг и туризма. Опираясь на деятельность Совета по искусству Уэльса, Национальной библиотеки Уэльса, Национального музея Уэльса, Валлийского книжного совета и Королевской комиссии по древним и историческим памятникам Уэльса, региональное правительство и НАУ добились того, что многие сферы культуры стали успешно приносили дивиденды. Политика в области валлийского языка, образования и исторического наследия помогли консолидировать общество и укрепить чувство валлийской идентичности.
Деволюционная реформа в Уэльсе, которая началась в 1999 г. и продолжается до настоящего времени, по словам «архитектора деволюции» и бывшего министра по делам Уэльса Р. Дэвиса, представляет собой «процесс, а не событие». Она стала заметным явлением в новейшей истории Великобритании и всей Европы. Подобный опыт мирного и постепенного решения национального вопроса актуален для многих современных государств.
Перспективы дальнейшей разработки темы. Дальнейшее изучение деволюционной реформы может иметь несколько направлений: сопоставление и сравнение процесса деволюции в Уэльсе, Шотландии и Северной Ирландии в указанный период до 2016 г.; анализ влияния Брекзита на развитие регионов Великобритании. Кроме того, в процессе работы над диссертацией определился ряд перспективных вопросов, которые могут быть исследованы: влияние деволюции на национальную идентичность британских регионов и развитие национальных «кельтских» культур в современной Великобритании.
Одной из предпосылок проведения подобной реформы в Уэльсе стал активно развивавшейся на рубеже XIX-XX вв. валлийский национализм. Политические цели, которые выдвигали его представители, касались, прежде всего, сохранения валлийского языка и культуры. Создание Камри Фидд (Молодой Уэльс) по примеру ирландских и шотландских националистов продемонстрировало, что в этот период в Британской империи назревает и требует решения вопрос о гомруле («Home Rule»), самоуправлении.
Идея гомруля для Уэльса по примеру других «кельтских» регионов не нашла в те годы широкой поддержки, хотя и обсуждалась на заседаниях Палаты общин по инициативе представителей от Уэльса до 1912 г., а также позже - во второй половине 1940-х гг. Основной политической силой, ставившей целью добиться самоуправления для Уэльса, была Плайд Камри (Национальная партия Уэльса), основанная в 1925 г. В целом, в политической жизни XX в. жители Уэльса проявляли прагматичность, ориентируясь, прежде всего, на решение острых социально-экономических проблем, а не на борьбу за политическую независимость.
После Второй мировой войны начался период деколонизации и распада Британской империи. Возникший в связи с этим кризис британскости привел к усилению региональных идентичностей, обостряя националистические настроения. С 1960-х гг. в валлийском обществе стал заметен интерес к местной истории, пересматривались школьные учебные планы, популяризировался образ Уэльса как наследника кельтской культуры в литературе и кино, росла поддержка Плайд Камри (в 1964 г. ее представители получили места в парламенте). В последующие годы электоральная поддержка на выборах в парламент, несмотря на традиционно сильные позиции лейбористов, всегда давала этой партии несколько мест.
Несмотря на некоторые шаги, сделанные в направлении децентрализации управления Уэльсом с 1907 по 1964 гг., британские политики вынуждены были прислушаться к требованиям валлийского общества. В 1979 г. прошел референдум о создании ассамблеи в Уэльсе и парламента в Шотландии. Однако жители регионов отвергли законопроект: предложенный лейбористским правительством вариант давал новым органам власти очень ограниченные полномочия.
Определенное влияние на внутрибританские процессы оказала идея регионализации. В последней трети XX в. европейская интеграция в рамках ЕЭС (позже - ЕС) сосредоточилась на региональном уровне управления и финансирования. Часть националистов в Уэльсе и Шотландии стали рассматривать будущее своих регионов в качестве элементов объединенной Европы. Осторожное отношение Лондона к процессу евроинтеграции не предотвратило усиление влияния европейских структур в национальных регионах Соединенного Королевства.
В Уэльсе вопросы национальной идентичности и статуса в составе королевства стали вызывать все больший интерес. Министерство по делам Уэльса, созданное еще в 1964 г., должно было учитывать особенности валлийского региона по достаточно широкому кругу вопросов, но в реальности многое напрямую зависело от заинтересованности в этом госсекретаря, его возглавлявшего. В период правления М. Тэтчер эта должность себя дискредитировала, т.к. назначаемые лица, как правило, были англичанами и не проявляли большого желания вникать в валлийскую специфику.
Экономический упадок традиционных для валлийцев отраслей экономики, долгое правление консерваторов в 1980-е - начале 1990-х гг., проведение «английской» политики без учета интересов неанглийских частей страны - все это стало причинами поддержки на выборах 1997 г. партии лейбористов, которые заявляли о готовности провести деволюцию в первый же год нахождения у власти. Включение данного положения в программу партии обосновывалось тем, что большинство мест в Палату общин лейбористы получали от Уэльса и Шотландии. Плайд Камри поддержала проект и позже стала второй по численности в составе будущей Ассамблеи.
Обсуждение в Палате общин билля о деволюции прошли в очень короткие сроки. Несмотря на определенное сопротивление, Закон об управлении Уэльсом 1998 г. получил одобрение королевы уже 31 июля 1998 г. и должен был вступить в силу с 1 декабря следующего года. По этому закону, Национальная Ассамблея Уэльса состояла из 60 членов. Отдельного правительства не формировалось, т.к. к реализации была предложена так называемая корпоративная модель, предполагавшая совмещение функций законодательной и исполнительной властей. В связи с тем, что новый орган власти мог принимать только подзаконные акты (Statutory Instruments - должны были только конкретизировать британские законы в отношении Уэльса), такая модель получила название исполнительной деволюции.
За исследованный нами период с 1999 по 2016 г. действовали четыре состава Ассамблеи. Однако предложенная периодизация деволюционной реформы связана не столько с этим фактом, сколько с изменением законодательства и увеличением полномочий валлийских органов власти. Три выделенных этапа трансформации проекта валлийской деволюции охватывают следующие периоды времени.
На первом этапе работы НАУ в 1999-2006 гг. происходила передача полномочий от Министерства по делам Уэльса к Национальной Ассамблее, при этом должность госсекретаря сохранялась и предусматривала поддержание взаимосвязи между органами власти региона и британским правительством. После первых лет работы Ассамблеи проявились недостатки первоначального проекта: отсутствие разграничения между законодательной и исполнительной функциями власти, неопределенность в работе комитетов, отсутствие ясности в полномочиях госсекретаря. В связи с этим Комиссия под руководством лорда И. Ричарда проводила исследования на предмет полномочий Ассамблеи и эффективности ее работы. В отчете Комиссии было предложено к 2011 г. изменить исполнительную модель деволюции, расширив полномочия Ассамблеи и включив в ее прерогативы вопросы налогообложения.
Британское правительство, сформированное лейбористами после выборов 2005 г., обещало пересмотреть Закон об управлении Уэльсом и принять во внимание отчет Комиссии Ричарда. Обсуждение билля и его принятие состоялось в рекордно короткие сроки. Закон об управлении Уэльсом 2006 г. получил королевскую санкцию уже 25 июля 2006 г. Его основные положения касались разделения законодательной (Национальная Ассамблея) и исполнительной (Правительство НАУ) властей; выделение для Уэльса в каждом британском законе особых конкретизирующих положений, а также проведение в будущем референдума о наделении Ассамблеи дополнительными полномочиями. В связи с загруженностью Палаты общин и невозможностью уделять проблемам Уэльса больше времени, было решено проводить подзаконные акты, которые будут одобрены членами НАУ , как приказы через Тайный Совет в виде королевских указов.
На втором этапе деволюционной реформы в 2007-2011 гг. наиболее остро стоявшим вопросом оказался вопрос о неизменности принципа формирования бюджета Уэльса. Процедура оставалась закрепленной за госсекретарем, и бюджет выделялся Казначейством по формуле Баррнета.
Несмотря на то, что подобный способ неоднократно подвергался критике, он все же остается неизменным. На протяжении 2007-2011 гг. Ассамблея и ее правительство шли по пути реализации заложенных в законе 2006 г. возможных полномочий. Комиссия Дж. Холтэма рассматривала вопрос о финансировании Ассамблеи и ее будущих фискальных функциях, а принятая в 2009 г. «Конвенция всего Уэльса» предлагала два пути увеличения полномочий НАУ: либо добиваться нового закона через парламент и постепенно получить полную законодательную власть от парламента, либо провести референдум для получения полномочий сразу во всех сферах.
Консервативная партия, выигравшая общебританские выборы в 2010 г. и сформировавшая правительство под руководством Д. Кэмерона, подтвердила намерение принять факт деволюционной реформы и право регионов на дальнейшее расширение их полномочий. Референдум по вопросу наделения НАУ правом издавать законы состоялся 3 марта 2011 г., и большинство пришедших на избирательные участки ответили «да» на вопрос о том, что Ассамблея сможет издавать законы по 20 переданным областям. Поэтому следующему составу НАУ предстояла ответственная работа по принятию соответствующего закона (Act of the National Assembly for Wales).
Третий этап деволюции Уэльса (2011-2016 гг.) проходил в рамках запланированных мероприятий по усовершенствованию механизма работы НАУ и валлийского правительства. Отчет Комиссии П. Силка (2012-2014 гг.) привел к принятию в 2014 г. Закона об Уэльсе, в рамках которого валлийские органы власти наделялись фискальными полномочиями по определённому списку налогов. Новое наименование получило правительство, которое теперь так и стало называться Валлийским правительством (Welsh Government) вместо «Правительство НАУ».
Однако последующие события (Соглашение Дня Святого Дэвида в 2015 г. о согласии британского правительства продолжить реформу в более поздние сроки) откладывали делегирование дополнительных полномочий валлийской Ассамблее. Тем не менее в 2017 г. и в 2019 г. НАУ и Валлийское правительство получили дополнительные полномочия, перечень которых был включен в Закон 2006 г. как зарезервированные, и расширение фискальных функций.
Таким образом, политическое развитие Уэльса в период деволюционной реформы проходило по пути постепенного изменения проекта Национальной Ассамблеи и получения законодательных и финансовых полномочий для деятельности в рамках переданных областей. Исполнительная модель деволюции сменилась на законодательную.
Преобразования, которые происходили под влиянием деволюционной реформы, затронули все сферы жизни валлийского общества. Особенно это коснулось экономики, социальной и культурной сфер, на которые были направлены наиболее значимые решения, принятые региональными властями.
Несмотря на постепенный рост законодательных возможностей, бюджетное финансирование определялось Казначейством и было весьма ограничено. Валлийское правительство акцентировало внимание на наукоемких технологиях и кадровой политике, сделав эти направления частью долговременное стратегии. Для выполнения поставленных задач было решено использовать не только прямые экономические рычаги (привлечение инвесторов, реформирование т.д.), но и уникальность валлийской идентичности и исторического наследия ради создания оригинального бренда «Уэльс», узнаваемого во всем мире . Привлечение крупных зарубежных кампаний к инвестированию, поддержка университетов и малого бизнеса постепенно начали приносить результаты, но исторически сложившаяся ситуация, депрессивный характер экономики и отсталая инфраструктура обусловили слабый рост экономики и медленную перестройку общества. Большинство экономических показателей постепенно улучшались до 2008 г., когда произошел спад из-за кризиса во многих отраслях. Как и вся британская экономика, валлийская начала снова расти с 2010 г.
Социальная сфера, включающая здравоохранение, социальное обеспечение и образование, подверглась значительным переменам благодаря крупным финансовым вливаниям и увеличению государственной поддержки для многих категорий населения (детей, инвалидов, пожилых и одиноких людей, матерей и отцов-одиночек и т.д.). В своей разработке программ по социальной политике НАУ частично была ориентирована и на европейский подход, одним из важнейших составляющих которого стало достижение всеобщего равенства возможностей. Большое количество бедных и маленькие доходы населения создавали условия для дискриминации, с которой активно начали бороться региональные власти.
Финансирование социальных программ полностью осуществлялось за счет валлийского бюджета, а это привело к диспропорции в финансировании других областей. В связи с экономическим кризисом 2008 г. и с изменением политической обстановки после победы консерваторов в 2010 г. региональным властям стало все сложнее выполнять взятые на себя обязательства по социальным гарантиям.
Единственной областью, где валлийским органам власти были предоставлены значительные преимущества, являлась культура. В эту сферу входили валлийский язык, образование, искусство, спорт, туризм, историческое наследие, библиотеки и музеи. На протяжении всех рассмотренных нами лет перед властями Уэльса в этой сфере стояли две задачи. Во-первых, поддерживать и усиливать валлийское самосознание и валлийский национализм, которые являлись основой успешного прохождения деволюционной реформы. Во-вторых, сделать сферу культуры экономически выгодной.
Для реализации первой задачи основная работа шла в области образования и распространения валлийского языка. В отношении остальных направлений - создание привлекательного образа региона, наполнение вызывающим интерес содержанием всего, что связано с валлийской культурой, демонстрация ее инаковости и уникальности. Вторая задача была взаимосвязана с первой, поскольку от «привлекательности» региона зависели инвестиции, развитие сферы услуг и туризма. Опираясь на деятельность Совета по искусству Уэльса, Национальной библиотеки Уэльса, Национального музея Уэльса, Валлийского книжного совета и Королевской комиссии по древним и историческим памятникам Уэльса, региональное правительство и НАУ добились того, что многие сферы культуры стали успешно приносили дивиденды. Политика в области валлийского языка, образования и исторического наследия помогли консолидировать общество и укрепить чувство валлийской идентичности.
Деволюционная реформа в Уэльсе, которая началась в 1999 г. и продолжается до настоящего времени, по словам «архитектора деволюции» и бывшего министра по делам Уэльса Р. Дэвиса, представляет собой «процесс, а не событие». Она стала заметным явлением в новейшей истории Великобритании и всей Европы. Подобный опыт мирного и постепенного решения национального вопроса актуален для многих современных государств.
Перспективы дальнейшей разработки темы. Дальнейшее изучение деволюционной реформы может иметь несколько направлений: сопоставление и сравнение процесса деволюции в Уэльсе, Шотландии и Северной Ирландии в указанный период до 2016 г.; анализ влияния Брекзита на развитие регионов Великобритании. Кроме того, в процессе работы над диссертацией определился ряд перспективных вопросов, которые могут быть исследованы: влияние деволюции на национальную идентичность британских регионов и развитие национальных «кельтских» культур в современной Великобритании.