Система международной защиты беженцев и вынужденных переселенцев начала формироваться в начале ХХ в. и продолжает развиваться в настоящее время.
Возникновение основных проблемы беженцев и вынужденных переселенцев, привело существование одновременно трех универсальных соглашений – Устава УВКБ, Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., которые содержат определения понятия «беженец».
В соответствии с определениями «беженец», содержащимися в вышеуказанных международных документах, в настоящее время существует две категории беженцев.
Первая категория –мандатные беженцы. Это лица, которые рассматриваются УВКБ ООН беженцами на основе положений Устава. Это определение не зависит от государства убежища, являющегося участником Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. «Мандатные беженцы» могут получать помощь непосредственно от Управления. Однако они не могут пользоваться правами и льготами, предоставляемыми тем беженцам, которые не будут признаны беженцами государством – участником Конвенции 1951 г. (так называемым конвенционным беженцам). Данный термин применим к беженцам в соответствии с более широкой компетенцией Верховного комиссара, которая впоследствии была подтверждена Генеральной ассамблеей ООН.
Вторая категория – «конвенционные беженцы». Это лица, за которыми признан статус беженцев государством убежища, являющимся участником Конвенции 1951 г. и (или) Протокола 1967 г. Только в этом качестве они пользуются всеми правами и благами, которые государства обязались предоставлять беженцам на основе международного права.
Следовательно, чтобы лицо было признано беженцем на основе международного права, оно должно отвечать следующим условиям:
1) находиться за пределами страны своего происхождения;
2) испытывать вполне обоснованные опасения преследования;
3) эти опасения должны основываться на одном из пяти признаков – расы, религии, гражданства, принадлежности к какой*либо определенной социальной группе, политических убеждений;
4) оно не имеет возможности или желания пользоваться защитой страны своего происхождения или возвращаться в эту страну по причинам опасений преследования.
В мировой практике нет аналога тому, что происходит в процессе реэмиграции россиян на свою историческую родину. Кроме того, представители иных, нероссийских этнических групп зачастую также стремятся сюда, что объясняется многими причинами экономического, политического, этнокультурного характера. Уже сейчас счет идет на несколько миллионов человек, но, учитывая процессы, продолжающиеся в странах СНГ и Балтии, не приходится рассчитывать на то, что поток переселенцев в скором времени спадет.
В связи с присутствием на территории России заимствованных у иностранных государств экономических составляющих, в том числе предприятий, экономика Российской Федерации недостаточно развита, гражданское общество самостоятельно неразвито, демократические институты не устоялись. Исходя из этого, граждане, постоянно проживающие на территории России, не имеют достаточной правовой и социальной защиты, экономической стабильности и уверенности в завтрашнем дне. Следовательно, возникает вопрос: что ждет от нашего государства человек, который вынужден переселиться в Россию?
Зачастую вновь прибывшие граждане, в частности беженцы и вынужденные переселенцы с территории Украины, потеряли все и оказываются на территории нашей страны без всяких средств к существованию. В этих условиях единственной их надеждой остается приобретение соответствующего статуса и подразумеваемые им льготы.
Прежде всего, необходимо отметить недостаточность и несоответствие юридической базы, в том числе международной, масштабу и специфике возникших проблем. В частности, не прописан механизм компенсационных мер со стороны тех правительств и государств, которых прибыли такие граждане. При наличии норм международного права, адекватных ситуации, возможно, было бы частично решить проблему. В Венской декларации и Программе действий, принятой на Всемирной конференции по правам человека в Вене 25 июня 1993 года по рассмотрению вопросов беженцев, не добровольно перемещенных лиц, других форм недобровольных перемещений и возвращающихся лиц в странах СНГ и соответствующих соседних государствах, эти вопросы поднимались лишь частично, а решения по ним носят не обязательный, а рекомендательный характер.
С целью верного присвоения статуса лицу, вновь прибывшему на территорию другого государства, необходимо правильно понимать разницу между беженцами и вынужденными переселенцами. Первая категория - граждане других государств или люди без гражданства, находящиеся на родине в неудовлетворительных условиях, в которых они вопреки своей воли были вынуждены оставить постоянное место жительства, спасая свою жизнь. Чаще всего это граждане республик бывшего СССР, так или иначе добивающиеся российского гражданства. Также статус беженцев и вынужденных переселенцев приобретают и граждане стран "дальнего" зарубежья, покидающие родину в связи с социальными потрясениями, преследованиями по религиозным или этническим мотивам.
Вот как описывает эту ситуацию Председатель Ассирийского общества Санкт-Петербурга: “... Для тех из них, кто получает документы на въезд в ту или иную страну Европы, начинаются муки с оформлением выезда из России. Паспортно-визовая служба ... Санкт-Петербурга не дает им разрешения на выезд из нашего города, а гонит их в Москву, куда они приехали как туристы... в Москве им предлагают уехать ...туда, откуда они приехали. Наконец, найдя какой-то платный выход, весь измученный и обобранный, этот беженец покидает Россию”.
Вторая категория - люди, получившие российское гражданство, но вынужденные покинуть места прежнего проживания в связи с преследованиями или хорошо обоснованной угрозой преследований.
Очевидно, что во втором случае их положение, в том числе материальное, психологическое, юридико-правовое, несколько лучше. Однако на практике и первые, и вторые вынуждены решать одни и те же проблемы. Часть проблем имеет объективный характер, и они не могут быть решены в скором времени. Следует, наоборот, заострить внимание на тех вопросах, которые можно решить, защищая права этих людей.
Представляется вполне назревшим заключение специального договора между Россией и странами СНГ о защите прав и интересов беженцев и вынужденных переселенцев. В частности, между Россией и странами Балтии подобного рода соглашения существуют, и это позволяет обеспечить жильем хотя бы часть вынужденных переселенцев из этих стран. Однако, страны СНГ, в законодательствах которых нет норм, ограничивающих права иноэтнических групп, но повседневная практика которых приводит к усилен-ной миграции, никак не участвуют в обустройстве эмигрантов на новых местах постоянного проживания.
Между тем многие из них оказались инородцами на своей исторической родине только потому, что большевистский режим кроил границы произвольно, если не злонамеренно. В этом смысле ситуация в России также отличается от ситуации в других странах. Кроме того, ими были оставлены жилье и имущество, в инфра-структуру новых государств вложен их труд. Велик вклад, осуществленный ими в науку, культуру и материально-техническую базу новых государств. Сейчас Россия не в состоянии возместить их материальные потери, не говоря уже о моральных издержках.
По существу, они терпят не только материальный, но и моральный ущерб, иногда теряют трудоспособность и даже взрослых членов семьи - кормильцев. Все эти проблемы могут и должны стать предметом ведения подобного договора. В нем же должны быть определены санкции, направленные против государств, деятельность руководства которых привела к массовой насильственной миграции.
Главная проблемой приобретения статуса состоит в невозможности контроля над государственными структурами со стороны организованных групп беженцев и вынужденных переселенцев. На практике это выглядит следующим образом: любые решения официальных органов власти, в том числе тех, кто по положению обязан заниматься этими категориями людей, принимаются вне зависимости от их рекомендаций, а зачастую и без их ведома. Причем последняя тенденция становится доминирующей.
Международная практика доказала, что наиболее продуктивна система "социального заказа". Именно она приводит к положительному и эффективному результату.
Нынешняя система замкнута и непрозрачна на всех этажах и уровнях функционирования. Вынужденный мигрант превращается в объект воздействия государственных органов. Сами эти органы подконтрольны только себе или вышестоящим по властной вертикали.
Реальный контроль и взаимодействие со структурированными группами беженцев отсутствует.
Понимая несовершенство нашей демократии, лидеры ведущих беженских организаций готовы к взаимодействию с официальными структурами даже в варианте, при котором органы, осуществляющие функции обустройства вынужденных мигрантов, согласились бы на общественный контроль неправительственных, но признанных и официально зарегистрированных беженских общественных объединений.
Такая система была бы несомненно более прозрачной и эффективной. Кроме того, она была бы ближе к системе "социального заказа", при которой, наоборот, государственный орган контролирует самообустройство беженцев. Поскольку именно беженцы более кого бы то ни было заинтересованы в реальном решении своих проблем, то даже при мизерных средствах, отпускаемых государством на их обустройство, эффект был бы на порядок выше. Очевидно также, что это была бы практически открытая система, легко контролируемая общественностью и, таким образом, почти гарантированная от злоупотреблений. Следует заметить, что две последние системы имеют важную особенность: зачастую воз-можно практически регенерировать средства, вложенные в адаптацию беженцев. Однако, соответствующие государственные органы не проявляют готовности прогрессировать в этом направлении.
Председатель Ассоциации помощи беженцам Санкт-Петербурга, характеризуя отношение государственных чиновников к системе “социального заказа”, отмечает: “...Не существует серьезных аргументов против такой основы построения системы, поскольку наличие петли обратной связи является законом для всех регулируемых систем (технологических, экологических, социальных). В то же время для нас очевидно нежелание чиновников перестроить работу на такой основе”.
“...страстное стремление государственных чиновников к "непорочному зачатию" (желание родить работоспособную систему по обустройству беженцев и нежелание допустить их самих к “телу” управления системой) и является главным препятствием на нашем пути”.
Разумеется, региональный уполномоченный по правам человека не в состоянии будет решить экономические проблемы беженцев и вынужденных переселенцев. Более того, ограниченная правомочность вынужденных переселенцев, являющихся гражданами России (не говоря уже о беженцах) также вряд ли будет откорректирована в скором времени. Однако, установление общественного контроля со стороны негосударственных организаций беженцев над официальными органами, занимающимися их абсорбцией, на первом этапе вполне соответствовало бы высокому статусу и предназначению уполномоченного по правам человека.
В качестве положительны последствий переселения мигрантов в Россию можно назвать прилив новой силы, развитие трудового направления, решение демографического вопроса. Помочь успешной адаптации в России мигрантам может грамотно выстроенная миграционная политика, оказание содействия в оформлении документов, помощь в решении социальных, юридических и иных проблем
Изучив понятия «беженец» на основе Устава УВКБ, Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., можем сделать вывод:
1. универсальные международно-правовые соглашения содержат схожие между собой правовые определения понятия «беженец»;
2. недостаток данных определений заключается в том, что многие категории вынужденных мигрантов, признанные международным сообществом, прежде всего ООН, беженцам, остались за рамками определений данных соглашений;
3. отсутствие правовой взаимосвязи между определениями понятия «беженец», закрепленными в универсальных соглашениях, явилось причиной появления нескольких категорий беженцев – «мандатных» и «конвенционных»;
4. отсутствие нового определения понятия «беженец», которое учитывало бы современные тенденции миграционных потоков, появление новых категорий и форм вынужденной миграции лишает миллионы людей юридического основания для получения международной защиты и помощи не
только со стороны отдельных государств, но и всего международного сообщества;
5. необходимо принятие срочных мер, направленных на разработку единообразного универсального определения понятия «беженец» и его юридическое закрепление в международных соглашениях.
На мой взгляд, при решении проблем беженцев и вынужденных переселенцев необходимо учитывать национальные особенности территории-донора, социальные возможности такого региона.
Необходимо отметить, что, сталкиваясь с описанными проблемами и пробелами законодательства в отношении беженцев и вынужденных переселенцев, анализируя их, государства систематически вносят поправки и усовершенствуют систему регулирующую обеспечение прав и законных интересов беженцев и вынужденных переселенцев. Такие нововведения гарантируют защиту прав как вновь прибывших граждан, так и постоянно проживающий на данной территории лиц.


Купить