Изучив общее состояние коррупции, в том числе коррупционной преступности в системе государственной службы России и Германии, типичные формы ее проявления, существующие нормативные и организационные ос¬новы системы предупреждения коррупции, а также практику осуществления антикоррупционных мер в названных странах, автор завершает свою работу рядом выводов, предложений и рекомендаций по исследуемой проблеме.
1. Трактовка термина «коррупция» зависит от политической и экономической системы, существующих культурных и духовных традиций, мировоззрения и множества иных факторов. Обобщение имеющихся наработок в российских и зарубежных источниках приводит к выводу, что общественной потребности и исследовательским целям более соответствует «широкий» подход к определению коррупции.
В силу выбранного широкого подхода, общее понятие коррупции в на¬стоящей работе не ограничено государственной сферой ее существования. Коррупцию в государственной сфере от других видов коррупции отличает сфера существования (государственное управление) и специальный субъект (лицо, уполномоченное на выполнение государственных функций).
2. В международных актах прослеживается тенденция расширения понятия коррупции за счет включения в его объем помимо взяточничества, покровительства на основе личных связей, незаконного присвоения государственных средств для личного использования и иные виды правонарушений.
Несмотря на то, что законодательство Германии не содержит определения коррупции, подзаконные нормативные акты и различные виды толкования также исходят из подобной широкой трактовки коррупции и в боль¬шей степени соответствуют нормам международного права.
В русле указанной тенденции закрепленное ст. 1. Федерального закона «О противодействии коррупции» определение коррупции рассматривается нами как преимущество, которое подлежит «усилению» за счет включения в предмет коррупции выгод нематериального характера и конкретного перечня субъектов коррупции.
3. Россия и Германия имеют сходные формы и виды коррупции в системах государственной службы. Предусмотренные российским законодательством гражданско-правовые и дисциплинарные коррупционные правонарушения имеют аналоги в немецком законодательстве. Отсутствие в право¬вой системе Германии административных коррупционных правонарушений восполняется наличием «уголовно-правовых проступков», степень общественной опасности которых примерно соответствует российским административно-правовым деликтам.
4. Ядром коррупции в России и Германии является взяточничество. Но для коррупционных преступлений в форме взяточничества в немецком уголовном праве, в отличие от российского, характерны:
- более широкий круг лиц, относящихся к должностным лицам. Указанное должностное лицо должно быть наделено соответствующими публичными функциями согласно нормам немецкого права. При этом не играет ро¬ли то, в каком органе работает должностное лицо: это могут быть федеральная государственная служба, уровень земель, общин или объединений общин. Но это могут быть и публичные корпорации, учреждения публично¬правового характера или другие институты публичного права. Субъектом §§ 331, 323 УК ФРГ может быть и лицо, на которое возложены обязанности в области публичной службы;
- более широкое определение цели в коррупционных составах, когда в качестве таковой может быть признано незаконное получение выгод не толь¬ко материального, но и нематериального характера;
- для признания преступления оконченным фактом принятия выгоды должностным лицом не требуется, достаточно, чтобы лицо хотя бы потребовало или позволило обещать ему какую-либо выгоду.
Следует отметить, что нормы об уголовной ответственности за взяточничество в Германии приняли свой нынешний вид в результате принятия За¬кона о борьбе с коррупцией. Одной из задач этого закона, принятого под воз¬действием международных норм, было, прежде всего, уменьшение проблем при доказывании коррупционных преступлений.
5. В результате сравнительного исследования установлено, что в 2006, 2008 и 2009 годах коэффициент взяточничества в России был выше, чем в Германии, тогда как в 2004, 2005 и 2007 годах данный показатель был выше в Германии. Несмотря на то, что в 2008 и 2009 годы в Германии наблюдается спад количества преступлений дачи и получения взятки, непостоянство динамики данного вида преступлений не позволило однозначно утверждать, что на протяжении длительного времени уровень взяточничества в системе государственной службы Германии был ниже, чем в России. Анализ различных данных экспертных оценок, индексов и общественных опросов за тот же период позволяет сделать вывод о том, что уровень коррупции в системе государственной службы России выше, чем в Германии. Полученные данные относительно уровня взяточничества возможно объяснить следующими при¬чинами:
- уровень латентности взяточничества в Германии ниже, чем в России, в среднем на 5-9 %, что при общей раскрываемости коррупционной преступности в районе 1-5 % существенно влияет на показатели официальной статистики;
- перечень субъектов, которые могут быть привлечены к ответственности за пассивный подкуп ,в Германии шире, чем в России, так как включает не только должностных лиц, но и лиц, на которых возложены обязанности в области публичной службы, доля которых среди лиц, привлеченных к уголовной ответственности за взяточничество, может превышать 40 %;
- круг деяний, входящих в объективную сторону взяточничества по уголовному законодательству Германии, также шире, чем аналогичный круг деяний по уголовному законодательству России.
6. Характеристики личности преступников в России и Германии имеют схожие черты. Так, выделяемый в России «последовательно-корыстный» тип имеет общие черты с рассматриваемым немецкими исследователями «аферистом», а «противоречиво-корыстный» тип - с типичным портретом преступника структурной коррупции. Близкими являются и половозрастные характеристики лиц, совершивших коррупционные преступления. Таким об¬разом, группы лиц, в отношении которых необходимо осуществлять предупредительное воздействие, в России и Германии схожи, что является еще од¬ним подтверждением возможности использования мер предупреждения, применяемых в Германии, в российском законодательстве.
7. Системообразующим для нормативно-правовых основ построения системы предупреждения коррупции в России и Германии стало принятие специальных федеральных законов, направленных на предупреждение коррупции. Общими для Российской Федерации и ФРГ, также являются меры, предусмотренные Конвенцией ООН против коррупции, Конвенцией Совета Европы об уголовно-правовой ответственности за коррупцию, а также система мер и рекомендаций в рамках работы ГРЕКО. Таким образом, национальные законодательства двух сравниваемых государств имеют в своей основе одни и те же нормы международного права.
При этом в Российской Федерации нормативно-правовая база системы противодействия коррупции в сфере государственной службы находится в начальной стадии формирования. Перспективными в антикоррупционном нормотворчестве могут стать шаги, направленные на ратификацию Конвенции по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций, уже ратифицированной в ФРГ, и Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, а также реализация рекомендаций ГРЕКО.
8. Россия и Германия при формировании системы субъектов, осуществляющих противодействие коррупции, избрали создание системы специализированных подразделений в уже существующих органах государственной власти и особой роли прокуратуры в вопросах предупреждении коррупции. Ключевой при формировании таких подразделений стала проблема их независимости от давления других подразделений и должностных лиц.
Особое место в системе предупреждения коррупции в ФРГ занимают специалисты по вопросам предупреждения коррупции, работающие непосредственно в органах государственной власти и объединенные. Основной задачей указанных лиц является профилактика коррупции в государственном органе. Координируют деятельность таких специалистов централизованные органы по борьбе с коррупцией. Полагаем, что такая система построения органов по противодействию коррупции является перспективной для внедрения в России.
9. Снижение уровня коррупции в системе государственной службы как в России, так и в Германии связывают с возможностью использования таких институтов гражданского общества, как общественные объединения, неправительственные организации, фонды, ассоциации и др. Общественные институты и организации, участвующие в предупреждении коррупции в ФРГ, более влиятельны и в большей мере связаны со сферой предпринимательской деятельности. В России гражданское общество находится в стадии становления, и наиболее активными субъектами в сфере противодействия коррупции, чаще всего, выступают научно-исследовательские центры, СМИ и общественные объединения, фокусной группой которых являются не предприниматели, а обыватели. Кроме того, в России велико число общественных объединений, специализирующихся на предупреждении коррупции, что свидетельствует об актуальности проблемы предупреждения коррупции в российском обществе и готовности институтов гражданского общества участвовать в предупреждении коррупции.
10. Меры общей профилактики в сфере организации государственной службы включают следующие направления: совершенствование структуры органов государственной власти; внедрение в деятельность государственного аппарата научно обоснованных принципов теории и организации управления; внедрение в практику деятельности государственных органов системы внутреннего контроля, а также системы гарантий государственным служащим и системы поощрения за добросовестное выполнение обязанностей. Заслуживает внимания опыт ФРГ по внедрению таких принципов государственной службы, как открытость (прозрачность), безупречное исполнение служащим своих полномочий, честность и неподкупность, материальное обеспечение государственных служащих. Индивидуальные меры социальной профилактики в России сосредоточены в сфере виктимологической профилактики, тогда как в Германии акцент делается на мониторинге коррупционных рисков и формировании у государственного служащего негативного от¬ношения к коррупции.
11. Антикоррупционные меры безопасности представлены антикоррупционными правилами и санкциями безопасности. Под антикоррупционнми правилами безопасности в системе государственной службы понимаются специальные ограничения, применяемые при поступлении и нахождении лица на государственной службе или должности государственной службы, целью которых является сокращение возможностей использования должностного положения для незаконного извлечения выгоды. Антикоррупционные санкции безопасности рассматриваются как части правовых норм, в которых в качестве последствия коррупционного поведения (деятельности), нарушающего антикоррупционное правило безопасности, предусматривается ограничение возможностей продолжения такого поведения (деятельности).
12. В сравниваемых нами государствах для противодействия коррупции используется широкий спектр антикоррупционных ограничений, но в Германии антикоррупционные меры безопасности прошли более длительную апробацию.
С учетом немецкого опыта для более эффективного использования запрета на вознаграждение государственным служащим целесообразно:
- увеличить время действия данных запретов и на период после окончания государственной службы, если вознаграждение передается в связи с уже исполненными должностными обязанностями;
- прямо закрепить обязанность государственного служащего сообщать своему руководителю в письменной форме о любом, полученном в связи с должностными полномочиями, подарке;
установить конкретные дисциплинарные санкции за нарушение запрета на получение вознаграждения в связи с исполнением должностных полномочий, в том числе и санкции для лиц, уволенных с государственной службы.
Также для решения проблем, возникающих в связи с соблюдением запрета на получение вознаграждения государственным служащим в России необходимо:
- устранить коллизии между гражданским и административным законодательством;
- снизить размер стоимости подарка, который государственный служащий может оставить себе, до 1000 руб., а также установить максимальное число подарков от одного дарителя в течение определенного промежутка времени;
- разработать общие для всех органов правила, регулирующие порядок и сроки передачи подарков в бюджет, определение стоимости подарка, процедуру выкупа подарка государственным служащим;
Критическому переосмыслению подлежит ограничение на совмещение государственной службы с другими оплачиваемыми видами деятельности. Сама возможность заниматься иными оплачиваемыми видами деятельности, по нашему мнению, скорее препятствует, нежели способствует коррупции, так как предлагает государственному служащему иные законные способы получения дополнительных доходов. Однако существующий в России поря¬док предварительного уведомления государственным служащим в случае выполнения иной оплачиваемой работы не обеспечивает необходимого уровня контроля. Представляется возможным для решения указанной проблемы использовать опыт ФРГ, где установлен общий разрешительный по¬рядок осуществления иных оплачиваемых видов деятельности, предполагающий обязательное рассмотрение каждого конкретного случая совмещения иных оплачиваемых видов деятельности с государственной службой на предмет конфликта интересов.
13. Полезным для России может стать немецкий опыт ротации кадров, занимающих особо коррупциогенные должности с учетом следующих положений:
- закрепить обязательную ротацию государственных и муниципальных служащих, занимающих должности в коррупциогенных сферах государственной службы;
- установить максимальный срок пребывания на коррупциогенной должности, который должен быть не менее двух и не более пяти лет;
- установить дисциплинарную ответственность за нарушение принципа ротации для государственного служащего, а также дисциплинарную и административную ответственность - для лиц, в чьи обязанности входили реализация принципа ротации и контроль за его осуществлением;
- обязать государственные и муниципальные органы установить перечни должностей, подлежащих ротации, и утвердить межведомственные ротационные регламенты, в которых закреплялись бы положения о конкретных сроках и объемах ротации;
- установить запрет постоянного перевода одних и тех же сотрудников с сохранением ядра коллектива и запрет перевода одного сотрудника с одной должности на другую, а потом обратно;
- закрепить социальные гарантии для государственных служащих в случае их перевода;
- закрепить положения, которые позволили бы совместить принцип ротацией с карьерным ростом, иначе говоря, вертикальную ротацию, когда перемещение в другой орган или подразделение может быть совмещено с повышением по службе.
14. Для реализации в России такого правила безопасности, как обязанность государственного служащего сообщать о фактах склонения к совершению коррупционных преступлений, необходимо:
- конкретизировать меры защиты государственного служащего, сообщившего о фактах нарушения антикоррупционного законодательства;
- унифицировать процедуру предоставления сведений о фактах склонения к коррупционным правонарушениям;
- включить в административные регламенты государственных служащих такие механизмы, которые позволяли бы при проведении проверки под¬твердить факт склонения государственного служащего к совершению коррупционных правонарушений, в частности, осуществление аудио- и видеозаписей в ходе приема граждан, запрет на осуществление приема граждан государственным служащим единолично в изолированных помещениях и др.
15. Заслуживает внимания возможность внедрения в России немецкого опыта ведения коррупционного реестра. В таком реестре содержится информация о юридических лицах, индивидуальных предпринимателях и их представителях, привлеченных к ответственности за коррупционные правонарушения либо за иные правонарушения, связанные с предпринимательской деятельностью. Исключение из реестра должно следовать как по истечении определенного периода времени (по общему правилу - трех лет), так и по инициативе самих лиц, если они предприняли меры для предотвращения повторного совершения коррупционного правонарушения и возместили причиненный таким правонарушением вред. Коррупционный реестр мог бы не только способствовать получению информации о претендентах на получение государственного контракта, но и служить стимулом для внедрения антикоррупционных мер в деятельности индивидуальных предпринимателей и организаций.
16. Сопоставление мер ответственности и восстановления, которые применяются для предупреждения коррупции в системе государственной службы России и Германии, выявило, что чаще всего в качестве универсальной меры для противодействия коррупции в России используется уголовное наказание. При этом прослеживается неоднозначная тенденция: с одной стороны, увеличиваются максимальные пределы санкций наказания за отдельные виды взяточничества, с другой - путем изменения вида основного наказания на более мягкий, эти же пределы уменьшаются.
В Германии уголовное наказание в отношении коррупционеров мягче, а дисциплинарные санкции - разнообразнее. Кроме того, используется более широкий спектр санкций безопасности и восстановления, предусмотренных во всех отраслях права.
Для усиления антикоррупционного потенциала санкций наказания и восстановления, предусмотренных системой российского права, предлагаем исследовать и обсудить:
- возможность декриминализации части деяний, предусмотренных ст. 290 и ст. 291 УК РФ в зависимости от размера взятки, и смещения мер ответственности с уголовно-правовых в пользу административно-правовых;
- перспективы увеличения размеров дополнительного наказания в виде запрета занимать определенную должность или заниматься определенной деятельностью с одновременным снижением наказаний в виде лишения свободы и штрафа;
- развитие института конфискации имущества в качестве меры восстановления, а также разработка методов по повышению эффективности выявления имущества, полученного в результате коррупционных преступлений и его дальнейшей конфискации;
- развитие мер дисциплинарной и административной ответственности за коррупционные правонарушения, потенциал которых в российском законодательстве все еще не раскрыт;
- перспективы применения гражданско-правовых мер восстановления вреда, причиненного коррупционными правонарушениями.


Купить