Помощь студентам в учебе
Система исполнительной власти в Российской Федерации: правовые аспекты обеспечения принципа единства
|
Введение
Глава 1. Теоретические основы единства системы
исполнительной власти
1.1. Понятие, сущность и основные принципы
организации исполнительной власти
1.2. Единство системы исполнительной власти в
условиях разграничения предметов ведения
между федерацией и ее субъектами
13
13
31
Глава 2. Правовые основы единства и оптимизации
системы исполнительной власти в Российской Федерации 60
2.1. Конституционно-правовые основы организации исполнительной власти в современной России 60
2.2. Правовые проблемы оптимизации системы исполнительной власти в Российской Федерации 74
2.3. Пути совершенствования правовых механизмов обеспечения единой системы исполнительной
власти в России в условиях административной реформы 105
Заключение
131
Список источников и литературы
138
Глава 1. Теоретические основы единства системы
исполнительной власти
1.1. Понятие, сущность и основные принципы
организации исполнительной власти
1.2. Единство системы исполнительной власти в
условиях разграничения предметов ведения
между федерацией и ее субъектами
13
13
31
Глава 2. Правовые основы единства и оптимизации
системы исполнительной власти в Российской Федерации 60
2.1. Конституционно-правовые основы организации исполнительной власти в современной России 60
2.2. Правовые проблемы оптимизации системы исполнительной власти в Российской Федерации 74
2.3. Пути совершенствования правовых механизмов обеспечения единой системы исполнительной
власти в России в условиях административной реформы 105
Заключение
131
Список источников и литературы
138
Актуальность темы исследования. Формирование практических механизмов реализации конституционного принципа единой системы исполнительной власти в Российской Федерации является одним из важнейших условий повышения эффективности государства.
Сложность создания эффективной, действенной и единой системы многоуровневого управления в федеративном государстве состоит, зачастую, в диалектической противоречивости интересов федерального центра и субъектов федерации. До недавнего времени столкновение данных интересов приводило к конфликтам и противоречиям между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, частому выходу их за рамки конституционно-правового поля, что отрицательно сказывалось на функционировании системы исполнительной власти в масштабах всей Российской Федерации.
В связи с этим сегодня особую актуальность приобрела проблема разработки долгосрочной и фундаментальной государственной стратегии по построению и функционированию государственной администрации в Российской Федерации, ее системно-структурной организации, выработки постоянных и долговременных горизонтально-вертикальных связей между ее субъектами. При этом данная стратегия должна быть свободной от сиюминутной политической конъюнктуры, ориентированной на повышение эффективности институтов исполнительной власти, сохранение федеративных основ российского государства и ответственности органов государственного управления перед гражданами страны.
В рамках реализации государственной стратегии необходимо в первоочередном порядке четко обозначить и законодательно закрепить механизмы и инструменты практической реализации конституционного
положения об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
К сожалению, до настоящего времени данный вопрос не только не получил необходимого правового обеспечения, но и не стал предметом глубокого научного осмысления и анализа.
На решение этой задачи направлены предложения Президента России В. Путина по проведению административной реформы в Российской Федерации, последние указы и законодательные инициативы Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Серьезной правовой базой для упорядочения структуры управления российским государством, сбалансированного функционирования и взаимодействия всех его институтов становится законотворческая деятельность Федерального Собрания Российской Федерации, государственных органов власти субъектов Федерации по вопросам государственного строительства. На законодательном уровне закреплены новые механизмы ответственности органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц субъектов Российской Федерации за несоблюдение норм Конституции России и федерального законодательства.
В целях укрепления «вертикали» исполнительной власти Президент Российской Федерации своим Указом «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» преобразовал институт полномочных представителей Президента России в субъектах Федерации в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в семи федеральных округах.
Все вышесказанное позволяет в теоретическом и практическом плане сделать вывод, что в действиях федерального центра и субъектов Федерации намечается тенденция по формированию более скоординированной, целенаправленной и эффективной системы
государственного управления в Российской Федерации. При этом идет поиск оптимальной структуры организации системы исполнительной власти, которая способствовала бы осуществлению естественного стремления субъектов Федерации к большей самостоятельности наряду с укреплением единства и целостности России.
Вместе с тем, без фундаментальных научных исследований проблем и механизмов создания института единой системы исполнительной власти в Российской Федерации невозможно и эффективное правовое регулирование этих проблем на законодательном уровне.
Степень разработанности проблемы. За последнее время по проблемам реформирования и дальнейшего развития системы исполнительной власти в Российской Федерации опубликовано большое число работ в виде монографий, отдельных статей в юридических журналах и научных сборниках, диссертационных исследований.
Сложность создания эффективной, действенной и единой системы многоуровневого управления в федеративном государстве состоит, зачастую, в диалектической противоречивости интересов федерального центра и субъектов федерации. До недавнего времени столкновение данных интересов приводило к конфликтам и противоречиям между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, частому выходу их за рамки конституционно-правового поля, что отрицательно сказывалось на функционировании системы исполнительной власти в масштабах всей Российской Федерации.
В связи с этим сегодня особую актуальность приобрела проблема разработки долгосрочной и фундаментальной государственной стратегии по построению и функционированию государственной администрации в Российской Федерации, ее системно-структурной организации, выработки постоянных и долговременных горизонтально-вертикальных связей между ее субъектами. При этом данная стратегия должна быть свободной от сиюминутной политической конъюнктуры, ориентированной на повышение эффективности институтов исполнительной власти, сохранение федеративных основ российского государства и ответственности органов государственного управления перед гражданами страны.
В рамках реализации государственной стратегии необходимо в первоочередном порядке четко обозначить и законодательно закрепить механизмы и инструменты практической реализации конституционного
положения об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
К сожалению, до настоящего времени данный вопрос не только не получил необходимого правового обеспечения, но и не стал предметом глубокого научного осмысления и анализа.
На решение этой задачи направлены предложения Президента России В. Путина по проведению административной реформы в Российской Федерации, последние указы и законодательные инициативы Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Серьезной правовой базой для упорядочения структуры управления российским государством, сбалансированного функционирования и взаимодействия всех его институтов становится законотворческая деятельность Федерального Собрания Российской Федерации, государственных органов власти субъектов Федерации по вопросам государственного строительства. На законодательном уровне закреплены новые механизмы ответственности органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц субъектов Российской Федерации за несоблюдение норм Конституции России и федерального законодательства.
В целях укрепления «вертикали» исполнительной власти Президент Российской Федерации своим Указом «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» преобразовал институт полномочных представителей Президента России в субъектах Федерации в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в семи федеральных округах.
Все вышесказанное позволяет в теоретическом и практическом плане сделать вывод, что в действиях федерального центра и субъектов Федерации намечается тенденция по формированию более скоординированной, целенаправленной и эффективной системы
государственного управления в Российской Федерации. При этом идет поиск оптимальной структуры организации системы исполнительной власти, которая способствовала бы осуществлению естественного стремления субъектов Федерации к большей самостоятельности наряду с укреплением единства и целостности России.
Вместе с тем, без фундаментальных научных исследований проблем и механизмов создания института единой системы исполнительной власти в Российской Федерации невозможно и эффективное правовое регулирование этих проблем на законодательном уровне.
Степень разработанности проблемы. За последнее время по проблемам реформирования и дальнейшего развития системы исполнительной власти в Российской Федерации опубликовано большое число работ в виде монографий, отдельных статей в юридических журналах и научных сборниках, диссертационных исследований.
Обеспечение эффективности государственного управления в условиях реформирования государственной администрации невозможно без трансформации ныне существующей структуры исполнительной власти в Российской Федерации в единую, целостную и слаженно работающую систему, в которой бы эффективно взаимодействовали и функционировали все ее институты.
Одной из главных задач, решение которой позволит приблизиться к созданию эффективной системы государственного управления и построению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации является решение проблемы распределения объема и количества властных полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Оптимальной моделью взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами должна стать модель строгого разграничения компетенции между органами управления, а, следовательно, ее четкого финансового, правового, организационного обеспечения.
Утверждение принципа управления на основе собственной компетенции, причем с переносом основного объема текущей управленческой деятельности на уровень субъектов Российской Федерации, позволило бы снять нынешнюю остроту проблемы расплывчатости конституционного понятия единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Очевидно, что решению проблемы строительства единой системы исполнительной власти в Российской Федерации во многом должно способствовать продолжение работы по разграничению предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Как нам представляется, четкое распределение функций, полномочий, ответственности, ресурсов по уровням власти является одной из главных задач государственной власти на ближайшие годы. Надлежащее разграничение полномочий по предметам ведения, закрепленным в ст. 72 Конституции Российской Федерации, должно стать показателем эффективности государственного управления.
При этом необходимо особо отметить, что определение конкретных, четких полномочий федерального центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции должно производиться исключительно федеральными законами. Как представляется, именно федеральный закон является той правовой формой, в которой конституционные предметы ведения, контуры которых нередко весьма расплывчаты, становятся конкретными полномочиями конкретного уровня публичной власти.
Особо нужно отметить и поддержать позицию тех ученых, кто считает, что при распределении предметов ведения и полномочий между различными уровнями исполнительной власти необходимо следовать принципу субсидиарности. Согласно этому принципу, вопросы должны быть отнесены к компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболее эффективно.
Одной из задач при решении вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами должно стать построение такой системы отношений, когда на каждом уровне управления органы власти строго следовали бы законодательству, не вторгаясь в компетенцию друг друга. При этом принципиально важно установить практические механизмы согласованного функционирования, а по вопросам, касающимся положения ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации — организации работы государственных органов
исполнительной власти российского государства на основе принципов системности и единства.
В ходе реформирования исполнительной власти в России и образования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации необходимо определить и законодательно закрепить общие и единые принципы образования, функционирования, цели и задачи, стоящие перед единой системой исполнительной власти российского государства.
На наш взгляд, следовало бы согласиться с мнением тех ученых, кто считает целесообразным принятие в ходе административной реформы отдельного федерального закона об единых принципах организации исполнительной власти, касающихся как федерального, так и регионального уровня.
Государственно-управленческая деятельность органов
исполнительной власти в Российской Федерации призвана обеспечивать организацию всех важнейших сторон жизни российского общества. Решение проблем формирования и функционирования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации невозможно без определения структурно-функциональной модели взаимосвязанности между собой федеральных органов исполнительной власти. Сегодня назрела насущная необходимость в принятии федерального закона, который бы окончательно определил систему федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации.
За последнее время было проведено несколько организационных перестроек системы исполнительной власти в Российской Федерации, суть которых сводилась к поискам рациональной системы и структуры, прежде всего, федеральных органов исполнительной власти. При этом часто изменения отдельных структурных подразделений системы исполнительной власти были неоправданными и не были вызваны объективной необходимостью, когда отсутствовало даже
организационно-правовое обоснование слияния или разделения органов исполнительной власти, что приводило, естественно, к нестабильности системы исполнительной власти.
Именно поэтому необходимо вести речь об определении четкого правового статуса каждого органа исполнительной власти, зависящего от характера и объема выполняемых им функций и полномочий. Только тогда можно говорить об обоснованных реорганизациях, минимизации или сокращениях в системе государственного управления.
В целях повышения эффективности системы государственного управления в Российской Федерации необходимо законодательно закрепить строгую классификацию органов и учреждений исполнительной власти путем внесения необходимых изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». В положениях данного закона требуется закрепить стабильную и четкую структуру федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации.
С вышеобозначенной проблемой непосредственно связан и вопрос определения основных критериев и правовых основ создания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, процесс реформирования системы государственного управления должен быть основан на четко определенной и внятной законодательной базе. Решение этих проблем на уровне законодательных актов необходимо, в первую очередь, для обеспечения стабильности механизма государственного управления в Российской Федерации.
При этом, установление общих видовых параметров органов исполнительной власти Российской Федерации должно сочетаться с определением правового статуса каждого конкретного органа исполнительной власти путем закрепления его в отдельном нормативном-правовом акте. Представляется, что административному
праву в регулировании данного процесса должен принадлежать явный приоритет, хотя, конечно, он должен опираться на прочную конституционно-правовую платформу.
Одной из главных задач, решение которой позволит приблизиться к созданию эффективной системы государственного управления и построению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации является решение проблемы распределения объема и количества властных полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Оптимальной моделью взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами должна стать модель строгого разграничения компетенции между органами управления, а, следовательно, ее четкого финансового, правового, организационного обеспечения.
Утверждение принципа управления на основе собственной компетенции, причем с переносом основного объема текущей управленческой деятельности на уровень субъектов Российской Федерации, позволило бы снять нынешнюю остроту проблемы расплывчатости конституционного понятия единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Очевидно, что решению проблемы строительства единой системы исполнительной власти в Российской Федерации во многом должно способствовать продолжение работы по разграничению предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Как нам представляется, четкое распределение функций, полномочий, ответственности, ресурсов по уровням власти является одной из главных задач государственной власти на ближайшие годы. Надлежащее разграничение полномочий по предметам ведения, закрепленным в ст. 72 Конституции Российской Федерации, должно стать показателем эффективности государственного управления.
При этом необходимо особо отметить, что определение конкретных, четких полномочий федерального центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции должно производиться исключительно федеральными законами. Как представляется, именно федеральный закон является той правовой формой, в которой конституционные предметы ведения, контуры которых нередко весьма расплывчаты, становятся конкретными полномочиями конкретного уровня публичной власти.
Особо нужно отметить и поддержать позицию тех ученых, кто считает, что при распределении предметов ведения и полномочий между различными уровнями исполнительной власти необходимо следовать принципу субсидиарности. Согласно этому принципу, вопросы должны быть отнесены к компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболее эффективно.
Одной из задач при решении вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами должно стать построение такой системы отношений, когда на каждом уровне управления органы власти строго следовали бы законодательству, не вторгаясь в компетенцию друг друга. При этом принципиально важно установить практические механизмы согласованного функционирования, а по вопросам, касающимся положения ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации — организации работы государственных органов
исполнительной власти российского государства на основе принципов системности и единства.
В ходе реформирования исполнительной власти в России и образования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации необходимо определить и законодательно закрепить общие и единые принципы образования, функционирования, цели и задачи, стоящие перед единой системой исполнительной власти российского государства.
На наш взгляд, следовало бы согласиться с мнением тех ученых, кто считает целесообразным принятие в ходе административной реформы отдельного федерального закона об единых принципах организации исполнительной власти, касающихся как федерального, так и регионального уровня.
Государственно-управленческая деятельность органов
исполнительной власти в Российской Федерации призвана обеспечивать организацию всех важнейших сторон жизни российского общества. Решение проблем формирования и функционирования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации невозможно без определения структурно-функциональной модели взаимосвязанности между собой федеральных органов исполнительной власти. Сегодня назрела насущная необходимость в принятии федерального закона, который бы окончательно определил систему федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации.
За последнее время было проведено несколько организационных перестроек системы исполнительной власти в Российской Федерации, суть которых сводилась к поискам рациональной системы и структуры, прежде всего, федеральных органов исполнительной власти. При этом часто изменения отдельных структурных подразделений системы исполнительной власти были неоправданными и не были вызваны объективной необходимостью, когда отсутствовало даже
организационно-правовое обоснование слияния или разделения органов исполнительной власти, что приводило, естественно, к нестабильности системы исполнительной власти.
Именно поэтому необходимо вести речь об определении четкого правового статуса каждого органа исполнительной власти, зависящего от характера и объема выполняемых им функций и полномочий. Только тогда можно говорить об обоснованных реорганизациях, минимизации или сокращениях в системе государственного управления.
В целях повышения эффективности системы государственного управления в Российской Федерации необходимо законодательно закрепить строгую классификацию органов и учреждений исполнительной власти путем внесения необходимых изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». В положениях данного закона требуется закрепить стабильную и четкую структуру федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации.
С вышеобозначенной проблемой непосредственно связан и вопрос определения основных критериев и правовых основ создания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, процесс реформирования системы государственного управления должен быть основан на четко определенной и внятной законодательной базе. Решение этих проблем на уровне законодательных актов необходимо, в первую очередь, для обеспечения стабильности механизма государственного управления в Российской Федерации.
При этом, установление общих видовых параметров органов исполнительной власти Российской Федерации должно сочетаться с определением правового статуса каждого конкретного органа исполнительной власти путем закрепления его в отдельном нормативном-правовом акте. Представляется, что административному
праву в регулировании данного процесса должен принадлежать явный приоритет, хотя, конечно, он должен опираться на прочную конституционно-правовую платформу.