ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1 Правовые акты Президента Российской Федерации, форма реализации его конституционных полномочий.
§ 1 Понятие и юридическая природа правового акта Президента
Российской Федерации 10
§ 2 Классификация и виды правовых актов Президента
Российской Федерации 30
§ 3 Подготовка порядок издания правовых актов Президента
Российской Федерации 58
ГЛАВА 2 Место правовых актов Президента Российской Федерации в системе нормативных правовых актов § 1 Соотношение правовых актов Президента Российской
Федерации и федеральных нормативных правовых актов 81
§ 2 Правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации 105
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 117
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 124
Актуальность темы. Закон “ О Президенте РСФСР” от 24 апреля 1991 г. характеризовал Президента как высшее должностное лицо РСФСР и главу исполнительной власти в РСФСР. В своем развитии этот институт претерпел определенные изменения. С принятием Конституции Российской Федерации -1993 г. произошла трансформация статуса Президента РФ из главы исполнительной власти в главу государства. С момента введения поста Президента в России прошло почти десять лет. Президент большую часть своих функций главы государства реализует посредством издания правовых актов.
В науке конституционного права предпринимались попытки анализировать правовые акты Президента РФ, но эти исследования носили преимущественно несистематизированный, фрагментарный характер и касались в основное только указов главы государства. Но наряду с указами Российский Президент издает распоряжения. Поэтому необходимо определить юридическую силу, как указов, так и распоряжений, выявить их критерии разграничения.
Кроме вышеназванных актов, российский Президент подписывает раз-личного рода письма, заключения и запросы, издает документы программно-политического содержания - послания, программы, заявления. Однако попытки их комплексного анализа в государственно-правовой науке предпринимались редко.
Исследуя правовые акты Президента Российской Федерации, можно представить недостатки нашей сегодняшней правовой системы и пути их устранения. Эти обстоятельства определили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы и круг источников.
В науке проблемы, связанные с деятельностью российского Президента постоянно находятся в центре внимания многих ученных; юристов,
4
политологов, представителей наук.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды российских ученных; В.О.Лучина, Ю. А. Тихомирова, Признавая важность вклада этих и многих других ученых в разработку проблемы статуса отечественного Президента, его деятельности, необходимо, тем не менее, отметить недостаточную разработанность проблемы самих актов, издаваемых Президентом Российской Федерации, их особенностей и отличительных признаков.
Необходимо отметить отсутствие в научной юридической литературе всестороннего анализа и обобщения нормотворческой практики главы российского государства.
В диссертации используется широкий круг правовых источников, среди которых не только действующая Конституция РФ 1993 г., но также конституции РСФСР, СССР, конституции таких государств как США. Франция. Италия, Испания. Великобритания, Польша, Португалия, некоторые конституции стран - участников Содружества Независимых Государств, законы СССР РСФСР и Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы РФ, указы и распоряжения Президента СССР и Президента РФ, акты Правительства РФ, Конституционного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Теоретическую основу диссертации составили также послания российского Президента Федеральному Собранию. Автором исследованы аналитические и статистические документы, посвященные деятельности Президента Российской Федерации.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Основной целью диссертации является рассмотрение процессов становления и развития института Президента в России; исследование понятие юридической природы правовых актов главы государства, их классификаций видов и, подготовка порядок издания правовых актов Президента Российской Федерации и место правовых актов Президента
5
Российской Федерации в системе нормативно правовых актов. В связи с этим поставлены следующие задачи исследования:
- проанализировать институт Президента, особенности его функци-онирования и тенденции развития; выявить его место в системе органов государственной власти Российской Федерации;
- определить понятие, виды и юридическую природу актов Президента РФ, классифицировать их;
- исследовать проблему «указного права» и рассмотреть вопрос о делегированном законотворчестве;
- определить критерии соотношения актов Президента РФ и федера¬льных нормативно правовых актов;
- выявить соотношение актов российского Президента и нормативно-правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации;
-выработать научно-практические рекомендации по
совершенствованию нормотворческой деятельности Президента
России.
Методологическая основа исследования.
При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. Работа основана на методах исторического, сравнительно-правового анализа. При изучении конституционных и правовых норм применялись методы диалектического познания, системный, статистический и логический подходы, иные научные приемы исследования, что позволило определить роль и значение актов Президента РФ, выявить основные проблемы, связанные с нормотворческой компетенцией главы государства и возможные пути их разрешения.
Несмотря на то, что указы Президента Российской Федерации являются подзаконными правовыми актами, практика их издания, обусловленная стремлением быстро изменить социальный уклад и направленная на разрушение отношений, созданных прежним обществом, свидетельствует о деформированных соотношениях между указами и иными правовыми актами. Соответственно этому указная практика в настоящее время характеризуется следующими чертами:
1) Указы представляют собой автономно существующую от иных нормативных правовых актов систему; они зачастую опережающею издаются по вопросам, которые относятся к ведению Федерального Собрания или Правительства Российской Федерации.
2) Важнейшим принципом указного регулирования является целесообразность, а не законность; в преамбулах большинства указов даже не упоминается, что они изданы на основе и во исполнение законов, а говорится о том, что они изданы с теми или иными целями, либо в соответствии с другими указами.
3) Фактически свободная от каких-либо ограничений и развивающаяся исключительно по усмотрению Президента, указная система, препятствует законодательному регулированию общественных отношений и умаляет значение федеральных законов.
4) Отдельные указы Президента разработаны на недостаточно высоком правотворческом уровне, содержат положения, дублирующие друг друга и положения законодательных актов, а порой не соответствующие Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
5) Указами производится в основном не развитие и конкретизация законов, а введение альтернативного регулирования общественных отношений; в результате исполнители правовых норм получают возможность выбора того акта, который более предпочтителен их интересам, но не всегда интересам общества.
118
Всё это в сочетании с исследованным выше недостаточно эффективным судебным контролем приводит к выводу о фактическом доминировании в Российской Федерации среди нормативных актов указов Президента Российской Федерации. А поскольку нормативный акт, как показано выше, - основной источник права в Российской Федерации, то следует признать, что и указ Президента - доминирующий источник права. За время деятельности Президента Российской Федерации с 1991 года по первое полугодие 1999 годы им было издано более десяти тысяч указов;
законов Российской Федерации за этот же период - менее полутора тысяч.
Необходимо отметить и некоторое положительные результаты указного нормотворчества. Указы позволили оперативнее решать насущные проблемы общественного развития, способствовали развитию федеративных отношений, предоставили гражданам широкие права в различных сферах деятельности.
Доминирующее положение указа Президента Российской Федерации как источника права обусловлено рядом факторов. Главный из них, на наш взгляд - неполная реализованность принципа «разделения властей» между Президентом и другими государственными органами, что проявляется в деятельности практически всех федеральных органов государственной власти. Законодательная (представительная) власть в лице Съезда народных депутатов сначала предоставила Президенту право издавать указы по широчайшему кругу вопросов, а позднее - в лице Федерального Собрания - недостаточно активно занималась законотворчеством. Исполнительная власть изначально возглавлялась Президентом, а после принятия Конституции Российской Федерации продолжала ориентироваться на его указы, так как Президент может назначать и освобождать от должностей Председателя Правительства и министров, принимать решения об отставке Правительства. Наконец, Конституционный Суд Российской Федерации после принятия Конституции Российской Федерации все президентские указы признаёт соответствующими ей.
Исходя из всего вышеизложенного, мы считаем, что основным нормативным актом, а следовательно, и источником права в Российской Федерации, должен
119
быть, помимо Конституции, не указ, а закон. Действующие федеральные законы могут, конечно, иметь недостатки. Но они являются коллегиально принимаемыми актами. В них выражена воля неизмеримо большего числа людей, чем в единолично издаваемых указах Президента, поэтому законы гораздо менее субъективны.
Можно предположить, что по мере утверждения верховенства закона и реального разделения государственной власти между Президентом и другими государственными органами указ Президента Российской Федерации как источник права будет утрачивать своё доминирующее положение и в итоге станет исключительно подзаконным актом.
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
