Помощь студентам в учебе
Правовое регулирование аттестации и конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации
|
Введение 3
Глава 1. Конкурс как основной механизм поступления на государственную гражданскую службу 8
1.1 Определение и сущность конкурса на государственной службе.... 8
1.2 Принципы и этапы проведения конкурса на замещение должности
гражданской службы 13
1.3 Компетенции гражданского служащего при конкурсном отборе на
вакантную должность 24
Глава 2. Правовая характеристика аттестации на государственной гражданской службе 36
2.1 Понятие аттестации на государственной гражданской службе и его
сравнительный анализ с аттестацией работников в трудовом праве 36
2.2 Правовое регулирование аттестации на государственной гражданской
службе 48
Заключение 69
Список использованных источников и литературы 73
Глава 1. Конкурс как основной механизм поступления на государственную гражданскую службу 8
1.1 Определение и сущность конкурса на государственной службе.... 8
1.2 Принципы и этапы проведения конкурса на замещение должности
гражданской службы 13
1.3 Компетенции гражданского служащего при конкурсном отборе на
вакантную должность 24
Глава 2. Правовая характеристика аттестации на государственной гражданской службе 36
2.1 Понятие аттестации на государственной гражданской службе и его
сравнительный анализ с аттестацией работников в трудовом праве 36
2.2 Правовое регулирование аттестации на государственной гражданской
службе 48
Заключение 69
Список использованных источников и литературы 73
Одним из обязательных признаков государства, как самостоятельного института, является наличие публичного аппарата власти, который состоит из звеньев - органов государственной власти. Эффективное развитие, успешная внутренняя и внешняя политика государства, рост экономики все это зависит от качественной и продуктивной работы органов государственной власти в лице ее отдельных представителей - государственных гражданских служащих.
Анализ материалов посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, Указов Президента и Постановлений Правительства с 2012 по 2018 годы позволяет нам говорить о том, что на сегодняшний день сложилась негативная тенденция нехватки квалифицированных кадров. В одном из своих посланий Президент Российской Федерации заявил о том, что Россия на современном этапе как никогда нуждается в квалифицированных кадрах, их дефицит на рынке труда приводит к значительным потерям для российской экономики.
Решение задач об определении уровня квалификации работника возможно путем совершенствования систем и методов руководства компанией, создание новых возможностей для раскрытия творческого и профессионального потенциала работников, рациональной организации труда, а также повышение в организации уровня дисциплины, компетентности и т.д.
Все перечисленные факторы можно отнести и к государственной гражданской службе, где профессионализм и компетентность государственных гражданских служащих выступает ключевыми критериями доверия общества ко всему аппарату государственной власти в целом.
Главными механизмами оценки квалификации государственных гражданских служащих выступают конкурс и аттестация. Конкурс является первичной ступенью оценки профессиональных и деловых качеств лица, претендующего на вакантную должность, аттестация же позволяет оценить работу каждого госслужащего по прошествии определенного времени службы в органах власти.
В Российской Федерации вопросы конкурса и аттестации регулируются Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указами Президента РФ от 1 февраля 2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» и № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации». Регулирование государственной гражданской службы находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, поэтому вопросы конкурса и аттестации находят свое отражение в региональном законодательстве и ведомственных актах.
Актуальность конкурса и аттестации обуславливается их значимостью в процессе функционирования государственной гражданской службы, но, несмотря на данный факт, законодательство содержит большое количество пробелов относительно процессов их проведения.
К неурегулированным вопросам можно отнести отсутствие законодательно закрепленных понятий «конкурс» и «аттестация», их целей, задач и принципов проведения. Спорными остаются вопросы о составе конкурсных и аттестационных комиссий, методике оценки кандидатов на должность и аттестуемых лиц, сроков и механизмов обжалования результатов конкурса и аттестации.
Все эти факторы приводят к разрозненной правоприменительной практике, дела данной категории являются сложными в доказывании и протяженными по времени, поэтому к моменту оглашения судебного решения вопрос об актуальности обжалования решений конкурса или аттестаций утрачивает свое былое значение.
Целью данной работы является комплексное научно-практическое изучение конкурса и аттестации как основных кадровых механизмов государственной гражданской службы.
Достижение данной цели возможно путем реализации таких видов задач:
1. определение сущности конкурса и аттестации на государственной службе;
2. изучение принципов и этапов проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, а так же процедуры аттестации в процессе прохождения гражданской службы;
3. анализ компетенции гражданского служащего при конкурсном отборе на вакантную должность, а также методики проведения аттестации гражданских служащих в органах государственной власти.
Объектом выпускной квалификационной работы являются общественные отношения, возникающие в процессе конкурса и аттестации как главных механизмов оценки профессионализма и компетентности на гражданской службе.
Предметом исследования стали нормы законодательства РФ, правовая доктрина и судебная практика, связанная с регулированием вопросов о проведении конкурса и аттестации на гражданской службе.
При написании данной работы были использованы следующие методы: метод анализа и аналогии различных правовых актов, индукции и дедукции, исторический метод помог отследить и отобразить развитие научной мысли о становлении института «конкурса» и «аттестации» в гражданской службе.
В работе были использованы работы следующих авторов А.Б. Бельярской, А.М. Беляева,В.Г. Васильева, А.Б. Воробьева, С.Г. Еремина,С.А. Ивановой, Е.В.Кирильчика, Л.В. Зайцевой, М.В. Преснякова и др.
Нормативно-правовую базу составили следующие правовые акты: действующая Конституция Российской Федерации, Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.), ФЗ от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», Указ Президента РФ от 01.02.2005 №110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих», а так же законы субъектов РФ о государственной гражданской службе в конкретном субъекте и ведомственные акты.
При написании работы использовались материалы судебной практики, а именно, правовые позиции Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, решения судов общей юрисдикции. Необходимо отметить, что в настоящий момент в судебной практике, как Конституционного Суда РФ, так и Верховного Суда РФ не имеется новых правовых позиций по вопросам конкурса и аттестации государственных гражданских служащих, последний актуальный обзор датирован 2016 годом.
Автор данной работы в рамках изучения отдельных аспектов настоящей темы ВКР принимала участие в ряде научных мероприятий. В период с 8 по 12 апреля 2019 года - в XXVI Международной конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Ломоносов», которая проходила в МГУ имени М.В. Ломоносова г. Москва (доклад на тему «Необходимость правового регулирования аттестации работников» опубликован в Сборнике материалов Международной конференции «Ломоносов», 2019). 16 апреля 2019 года приняла участие в XII Межрегиональной научно-практической конференции студентов, магистрантов, аспирантов «Россия в XXI веке: Стратегия и тактика социально-экономических, политических и правовых реформ» (тема выступления: «Необходимость правового регулирования аттестации работников», доклад опубликован в сборнике: «Россия в XXI веке: стратегия и тактика социально-экономических, политических и правовых реформ: материалы ХП межрегиональной научно -практической конференции студентов, магистрантов и аспирантов (16 апреля 2019 года)»).
Также автор работы принимала участие в XXI городской научно-практической конференции молодых ученых «Молодежь-Барнаулу» с 5 по 22 ноября 2019 года (доклад по теме: «Актуальные вопросы о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы», рекомендован к публикации). Кроме того, стала победителем и лауреатом заочного тура Всероссийского конкурса на лучшую научную работу студентов и школьников по гуманитарным наукам «Веление времени», г. Москва (тема научной работы: «Актуальные вопросы об аттестации работников: проблемы и пути решения»).
Данная работа состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения и списка использованных источников и литературы
Анализ материалов посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, Указов Президента и Постановлений Правительства с 2012 по 2018 годы позволяет нам говорить о том, что на сегодняшний день сложилась негативная тенденция нехватки квалифицированных кадров. В одном из своих посланий Президент Российской Федерации заявил о том, что Россия на современном этапе как никогда нуждается в квалифицированных кадрах, их дефицит на рынке труда приводит к значительным потерям для российской экономики.
Решение задач об определении уровня квалификации работника возможно путем совершенствования систем и методов руководства компанией, создание новых возможностей для раскрытия творческого и профессионального потенциала работников, рациональной организации труда, а также повышение в организации уровня дисциплины, компетентности и т.д.
Все перечисленные факторы можно отнести и к государственной гражданской службе, где профессионализм и компетентность государственных гражданских служащих выступает ключевыми критериями доверия общества ко всему аппарату государственной власти в целом.
Главными механизмами оценки квалификации государственных гражданских служащих выступают конкурс и аттестация. Конкурс является первичной ступенью оценки профессиональных и деловых качеств лица, претендующего на вакантную должность, аттестация же позволяет оценить работу каждого госслужащего по прошествии определенного времени службы в органах власти.
В Российской Федерации вопросы конкурса и аттестации регулируются Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указами Президента РФ от 1 февраля 2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» и № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации». Регулирование государственной гражданской службы находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, поэтому вопросы конкурса и аттестации находят свое отражение в региональном законодательстве и ведомственных актах.
Актуальность конкурса и аттестации обуславливается их значимостью в процессе функционирования государственной гражданской службы, но, несмотря на данный факт, законодательство содержит большое количество пробелов относительно процессов их проведения.
К неурегулированным вопросам можно отнести отсутствие законодательно закрепленных понятий «конкурс» и «аттестация», их целей, задач и принципов проведения. Спорными остаются вопросы о составе конкурсных и аттестационных комиссий, методике оценки кандидатов на должность и аттестуемых лиц, сроков и механизмов обжалования результатов конкурса и аттестации.
Все эти факторы приводят к разрозненной правоприменительной практике, дела данной категории являются сложными в доказывании и протяженными по времени, поэтому к моменту оглашения судебного решения вопрос об актуальности обжалования решений конкурса или аттестаций утрачивает свое былое значение.
Целью данной работы является комплексное научно-практическое изучение конкурса и аттестации как основных кадровых механизмов государственной гражданской службы.
Достижение данной цели возможно путем реализации таких видов задач:
1. определение сущности конкурса и аттестации на государственной службе;
2. изучение принципов и этапов проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, а так же процедуры аттестации в процессе прохождения гражданской службы;
3. анализ компетенции гражданского служащего при конкурсном отборе на вакантную должность, а также методики проведения аттестации гражданских служащих в органах государственной власти.
Объектом выпускной квалификационной работы являются общественные отношения, возникающие в процессе конкурса и аттестации как главных механизмов оценки профессионализма и компетентности на гражданской службе.
Предметом исследования стали нормы законодательства РФ, правовая доктрина и судебная практика, связанная с регулированием вопросов о проведении конкурса и аттестации на гражданской службе.
При написании данной работы были использованы следующие методы: метод анализа и аналогии различных правовых актов, индукции и дедукции, исторический метод помог отследить и отобразить развитие научной мысли о становлении института «конкурса» и «аттестации» в гражданской службе.
В работе были использованы работы следующих авторов А.Б. Бельярской, А.М. Беляева,В.Г. Васильева, А.Б. Воробьева, С.Г. Еремина,С.А. Ивановой, Е.В.Кирильчика, Л.В. Зайцевой, М.В. Преснякова и др.
Нормативно-правовую базу составили следующие правовые акты: действующая Конституция Российской Федерации, Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.), ФЗ от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», Указ Президента РФ от 01.02.2005 №110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих», а так же законы субъектов РФ о государственной гражданской службе в конкретном субъекте и ведомственные акты.
При написании работы использовались материалы судебной практики, а именно, правовые позиции Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, решения судов общей юрисдикции. Необходимо отметить, что в настоящий момент в судебной практике, как Конституционного Суда РФ, так и Верховного Суда РФ не имеется новых правовых позиций по вопросам конкурса и аттестации государственных гражданских служащих, последний актуальный обзор датирован 2016 годом.
Автор данной работы в рамках изучения отдельных аспектов настоящей темы ВКР принимала участие в ряде научных мероприятий. В период с 8 по 12 апреля 2019 года - в XXVI Международной конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Ломоносов», которая проходила в МГУ имени М.В. Ломоносова г. Москва (доклад на тему «Необходимость правового регулирования аттестации работников» опубликован в Сборнике материалов Международной конференции «Ломоносов», 2019). 16 апреля 2019 года приняла участие в XII Межрегиональной научно-практической конференции студентов, магистрантов, аспирантов «Россия в XXI веке: Стратегия и тактика социально-экономических, политических и правовых реформ» (тема выступления: «Необходимость правового регулирования аттестации работников», доклад опубликован в сборнике: «Россия в XXI веке: стратегия и тактика социально-экономических, политических и правовых реформ: материалы ХП межрегиональной научно -практической конференции студентов, магистрантов и аспирантов (16 апреля 2019 года)»).
Также автор работы принимала участие в XXI городской научно-практической конференции молодых ученых «Молодежь-Барнаулу» с 5 по 22 ноября 2019 года (доклад по теме: «Актуальные вопросы о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы», рекомендован к публикации). Кроме того, стала победителем и лауреатом заочного тура Всероссийского конкурса на лучшую научную работу студентов и школьников по гуманитарным наукам «Веление времени», г. Москва (тема научной работы: «Актуальные вопросы об аттестации работников: проблемы и пути решения»).
Данная работа состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения и списка использованных источников и литературы
Подводя итог данной выпускной квалификационной работе, следует сказать следующее, институты конкурса и аттестации - являются в настоящий момент главными кадровыми механизмами государственной гражданской службы.
Важность и значимость названных правовых институтов сложно переоценить. На сегодняшний день, конкурс является главным юридическим механизмом для отбора кадров на государственную гражданскую службу, от него и аттестации напрямую зависит успех в формировании корпуса компетентных гражданских служащих.
К главным проблемам конкурса и аттестации можно отнести отсутствие: легальных понятий конкурса и аттестации гражданских служащих, закрепления принципов проведения данных процедур и организации работы конкурсных и аттестационных комиссий.
Для решения выявленных проблем законодателю следует принять ряд мер.
Во-первых, на законодательном уровне целесообразно закрепить понятие конкурса в положениях ч. 1 ст. 22 Закона о государственной службе, а понятие аттестации - в ч. 1 ст. 48 этого же закона в соответствии с ниже отмеченными рассуждениями по данным дефинициям.
Автор данной работы предлагает понимать под конкурсом - способ кадрового обеспечения гражданской службы, в ходе которого специально созданной для этого комиссией осуществляется проверка профессиональных и личностных компетенции кандидата на определенную должность с оценкой возможности их реализации на гражданской службе .
Разрешение вопроса о единообразном понимании конкурса, одновременно поставит точку в таких дискуссионных вопросах как цель конкурса и внеконкурсный отбор на вакантные должности госслужбы.
Под аттестацией государственных гражданских служащих предлагается понимать - основную форму проверки профессиональных и деловых качеств государственного гражданского служащего, позволяющую определить соответствие госслужащего занимаемой должности.
Наряду с закреплением понятия аттестации законодателю следует пересмотреть и цель ее проведения. Последняя, по сути, сводится к тому, что определяется соответствие гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы. Однако такую формулировку нельзя признать удачной, служащий (как одушевленное лицо) не может соответствовать (или не соответствовать) должности (т. е. нечто неодушевленному). Скорее речь должна идти о соответствии его профессиональных и личных качеств тем требованиям, которые предъявляются к лицу, занимающему соответствующую определенную должность.
Во-вторых, следует детально урегулировать деятельность конкурсных и аттестационных комиссий, в том числе их объективность при принятии решения. В работе данных комиссий возникают ситуации, связанные с конфликтом интересов одного из членов конкурсной (или аттестационной) комиссии и лица проходящего соответствующую процедуру. Спектр возникновения конфликта интересов достаточно широк, например при наличии родственных связей. В целях повышения эффективности деятельности комиссий представляется необходимым предметно регламентировать, причем, на законодательном уровне ситуации конфликта интересов при проведении конкурса на замещение вакантной должности, а также поведение членов комиссии, оказавшихся в указанной ситуации конфликта интересов.
Помимо проблемы конфликта интересов, которая может возникнуть в процессе работы комиссии, также можно выделить проблему, связанную с толкованием понятия «независимые эксперты». По факту независимость экспертов является декларативной т.к. эксперты для работы в комиссии приглашаются, как правило, непосредственно представителем нанимателя с соответствующей оплатой.
Тем самым, в настоящее время следует внимательно проработать вопрос об организации работы конкурсных и аттестационных комиссий посредством разработки подробных положений о порядке привлечения к работе независимых экспертов, инструкций по разрешению конфликта интересов, которые могут возникнуть при работе этих комиссий.
В-третьих, не оспаривая значимости отзыва, представляется необходимым решение вопроса о том, как избежать его субъективности и шаблонности при его написании. Думается, на практике это решаемо в ходе подготовки комиссии к аттестациям. Но при этом членам аттестационной комиссии следует рассматривать отзыв руководителя о работе аттестуемого во взаимосвязи с другими результатами аттестационных процедур.
Кроме того, общей проблемой рассматриваемых конкурса и аттестации можно назвать отсутствие закрепленных критериев оценки аттестуемых и лиц, претендующих на вакантные должности. Если при конкурсе возникает вопрос о компетенциях, какими должны обладать лица, претендующие на должность, то при аттестации в большей мере речь идет о критериях оценки результатов работы гражданского служащего.
Нужно заметить, что в России компетентностный подход только получает свое развитие, поскольку долгое время существовал традиционный и, за счет этого, привычный способ отбора кадров. Соответствующее смещение акцентов при оценке, проводимой в ходе конкурса и аттестации, должно произойти одновременно с иными процессами, происходящими в стране.
Негативной тенденцией последних лет становится несвоевременное исполнение решений аттестационных комиссий или же их исполнение в неполном объеме, что нередко связывается с причинами большой кадровой загруженности, отсутствием плановости в работе и, к сожалению, юридической неграмотностью отдела кадров. Издание правового акта о завершении аттестации нельзя считать конечным мероприятием, поскольку итоги аттестационной работы можно и нужно использовать для повышения качества работы гражданских служащих и всей государственной службы в целом.
Представляется, что обозначенные направления модернизации отечественного законодательства в совокупности с иными необходимыми мерами окажут позитивное влияние на развитие государственной гражданской службы в целом.
Важность и значимость названных правовых институтов сложно переоценить. На сегодняшний день, конкурс является главным юридическим механизмом для отбора кадров на государственную гражданскую службу, от него и аттестации напрямую зависит успех в формировании корпуса компетентных гражданских служащих.
К главным проблемам конкурса и аттестации можно отнести отсутствие: легальных понятий конкурса и аттестации гражданских служащих, закрепления принципов проведения данных процедур и организации работы конкурсных и аттестационных комиссий.
Для решения выявленных проблем законодателю следует принять ряд мер.
Во-первых, на законодательном уровне целесообразно закрепить понятие конкурса в положениях ч. 1 ст. 22 Закона о государственной службе, а понятие аттестации - в ч. 1 ст. 48 этого же закона в соответствии с ниже отмеченными рассуждениями по данным дефинициям.
Автор данной работы предлагает понимать под конкурсом - способ кадрового обеспечения гражданской службы, в ходе которого специально созданной для этого комиссией осуществляется проверка профессиональных и личностных компетенции кандидата на определенную должность с оценкой возможности их реализации на гражданской службе .
Разрешение вопроса о единообразном понимании конкурса, одновременно поставит точку в таких дискуссионных вопросах как цель конкурса и внеконкурсный отбор на вакантные должности госслужбы.
Под аттестацией государственных гражданских служащих предлагается понимать - основную форму проверки профессиональных и деловых качеств государственного гражданского служащего, позволяющую определить соответствие госслужащего занимаемой должности.
Наряду с закреплением понятия аттестации законодателю следует пересмотреть и цель ее проведения. Последняя, по сути, сводится к тому, что определяется соответствие гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы. Однако такую формулировку нельзя признать удачной, служащий (как одушевленное лицо) не может соответствовать (или не соответствовать) должности (т. е. нечто неодушевленному). Скорее речь должна идти о соответствии его профессиональных и личных качеств тем требованиям, которые предъявляются к лицу, занимающему соответствующую определенную должность.
Во-вторых, следует детально урегулировать деятельность конкурсных и аттестационных комиссий, в том числе их объективность при принятии решения. В работе данных комиссий возникают ситуации, связанные с конфликтом интересов одного из членов конкурсной (или аттестационной) комиссии и лица проходящего соответствующую процедуру. Спектр возникновения конфликта интересов достаточно широк, например при наличии родственных связей. В целях повышения эффективности деятельности комиссий представляется необходимым предметно регламентировать, причем, на законодательном уровне ситуации конфликта интересов при проведении конкурса на замещение вакантной должности, а также поведение членов комиссии, оказавшихся в указанной ситуации конфликта интересов.
Помимо проблемы конфликта интересов, которая может возникнуть в процессе работы комиссии, также можно выделить проблему, связанную с толкованием понятия «независимые эксперты». По факту независимость экспертов является декларативной т.к. эксперты для работы в комиссии приглашаются, как правило, непосредственно представителем нанимателя с соответствующей оплатой.
Тем самым, в настоящее время следует внимательно проработать вопрос об организации работы конкурсных и аттестационных комиссий посредством разработки подробных положений о порядке привлечения к работе независимых экспертов, инструкций по разрешению конфликта интересов, которые могут возникнуть при работе этих комиссий.
В-третьих, не оспаривая значимости отзыва, представляется необходимым решение вопроса о том, как избежать его субъективности и шаблонности при его написании. Думается, на практике это решаемо в ходе подготовки комиссии к аттестациям. Но при этом членам аттестационной комиссии следует рассматривать отзыв руководителя о работе аттестуемого во взаимосвязи с другими результатами аттестационных процедур.
Кроме того, общей проблемой рассматриваемых конкурса и аттестации можно назвать отсутствие закрепленных критериев оценки аттестуемых и лиц, претендующих на вакантные должности. Если при конкурсе возникает вопрос о компетенциях, какими должны обладать лица, претендующие на должность, то при аттестации в большей мере речь идет о критериях оценки результатов работы гражданского служащего.
Нужно заметить, что в России компетентностный подход только получает свое развитие, поскольку долгое время существовал традиционный и, за счет этого, привычный способ отбора кадров. Соответствующее смещение акцентов при оценке, проводимой в ходе конкурса и аттестации, должно произойти одновременно с иными процессами, происходящими в стране.
Негативной тенденцией последних лет становится несвоевременное исполнение решений аттестационных комиссий или же их исполнение в неполном объеме, что нередко связывается с причинами большой кадровой загруженности, отсутствием плановости в работе и, к сожалению, юридической неграмотностью отдела кадров. Издание правового акта о завершении аттестации нельзя считать конечным мероприятием, поскольку итоги аттестационной работы можно и нужно использовать для повышения качества работы гражданских служащих и всей государственной службы в целом.
Представляется, что обозначенные направления модернизации отечественного законодательства в совокупности с иными необходимыми мерами окажут позитивное влияние на развитие государственной гражданской службы в целом.