Введение 3
Глава 1. Парламент Соединенного Королевства Великобритании в контексте британского конституционного устройства: парадигма британского конституционализма 10
§1. Проблемы дефиниции конституции Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии 10
§2. Парламент Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в трудах У Бэджета и А. В. Дайси 16
Глава II. Эволюция реформирования Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии 35
§1. История становления Палаты. Предпосылки реформы 35
§2. Парламентский акт 1911 года 39
§3. Палата лордов после 1911 года: дальнейшая судьба реформы. Парламентский акт 1949 года 41
§4. Консервативная партия и реформа верхней палаты Парламента 46
§5. Реформа Палаты лордов в деятельности «старых» и «новых» лейбористов 50
Глава III. Реформа Палаты лордов в деятельности коалиционного правительства 2010
- 2015 гг. 60
§1. Формирование коалиции. Коалиционное соглашение и реформа Палаты лордов 60
§2. «Завершая незаконченное»: правительственный Билль о реформе Палаты лордов 2012
- 2013 гг 75
§3. От «реформы» к «нереформам»: коалиция и проблема сокращения размера Палаты лордов 81
Заключение 92
Список источников и литературы 101
Приложение
Палату лордов, верхнюю палату парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, можно считать единственной в своем роде - титулованные члены ее - пэры - не избираются, но (за исключением 92 наследственных пэров) попадают в Палату путем назначения; сама же Палата лордов не представляет интересы территориальных сообществ, входящих в состав государства, чем чаще всего и занимаются верхние палаты, а объединяет экспертов, комментирующих, проверяющих и исправляющих различные рассматриваемые Парламентом законопроекты^. Согласно статистическим данным Межпарламентского союза за 2011 год, 76 (за исключением Египта и Туниса, конституции которых на тот момент временно прекратили действовать) из 190 национальных парламентов были бикамеральными ; верхние палаты 17 из них не имели в своем составе никакого избираемого элемента, но лишь 2 из этих 17 верхних палат совмещали в своем составе наследственный и назначаемый элементы - Соединенное Королевство и Лесото (члены, получающие свое место в палате по наследству также имелись в Бельгии и Зимбабве, но верхние палаты этих стран в основном являются избираемыми, включая также и определенное количество назначаемых членов) . Непохожесть двух этих стран очевидна; возникает вопрос - что же обуславливает такую специфику британского парламентаризма?
Свое начало Палата лордов берет от Витана - состоящего из светской знати и священнослужителей «совета мудрецов», существовавшего еще при англо-саксонских королях. По мере развития британского Парламента верхняя его палата менялась крайне незначительно. В то время как Палата общин под давлением входящей в нее буржуазии реформировалась, становилась более демократической, Палата лордов оставалась проводником консервативных сил, местом, доступ в которое был открыт только аристократии. На фоне распространения идей демократии как высшей ценности неизбираемая Палата лордов теряла свое значение и влияние, но не хотела с этим мириться.
Процесс реформирования Палаты лордов начался в XX веке с принятия Парламентского акта 1911 года, который значительно сократил полномочия верхней палаты; конец же XX века ознаменовался революционной реформой лейбористского кабинета Т. Блэра, исключившей из верхней палаты Парламента Соединенного
Королевства практически всех ее наследственных членов. Обе эти реформы, однако, завершены не были.
В 2010 году к власти в Соединенном Королевстве приходит коалиция консерваторов и либерал-демократов ; коалиционное соглашение - программа действий новообразованного правительства - демонстрировало твердое намерение последнего довести начатые в XX веке реформы Палаты лордов до конца.
8 мая 2015 года в Соединенном Королевстве прошли очередные всеобщие выборы в Палату общин, закончившие период нахождения коалиции консерваторов и либерал- демократов у власти: новое правительство сформировала Консервативная партия . Ввиду этого, уместным кажется подвести итоги деятельности коалиционного правительства 2010 - 2015 гг. для Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства. Удалось ли коалиции наконец-таки завершить вековой процесс реформирования верхней палаты британского Парламента? Как их деятельность отразилась на Палате лордов и как она вписывается в общую картину эволюции верхней палаты главного законодательного органа Королевства?
Ответам на эти вопросы и посвящена данная работа; необходимость подведения итогов деятельности коалиционного кабинета 2010 - 2015 гг. по реформированию верхней палате Парламента Соединенного Королевства и обеспечивает, как представляется, ее актуальность. Более того, рассматриваемые в работе вопросы являются тем более актуальными при учете того, что в данный момент правительство формирует Консервативная партия во главе с Д.Кэмероном; настоящее правительство подходит к реформе Лордов таким же образом, как и во время пребывания Консервативной партии в составе коалиции.
В соответствии с задачами, поставленными в данной работе, в ходе исследования были сделаны следующие выводы.
Во-первых, исследование представлений о конституционном устройстве Соединенного Королевства, выработанных в парадигме британского конституционализма под влиянием классических для парадигмы работ У Бэджета и А. В. Дайси, позволяет заключить, что центральным в британской конституции, определяемой ее исследователями как совокупность ключевых политических институтов, правил и принципов, определяющих отправление государственной власти, является принцип суверенитета Парламента. Обозначающая де-юре неограниченную законодательную власть «Монарха в Парламенте», на практике сформированная А. В. Дайси правовая доктрина парламентского суверенитета выражается в том, что правительство, обладающее большинством мест в Палате общин, способно, опираясь на парламентское большинство, обеспечить принятие любых своих законопроектов и, следовательно, самостоятельно претворить в жизнь значительные изменения конституционного устройства Соединенного Королевства. Иными словами, британская политическая система основана на принципе сильного правительства, легитимируемого законодательной властью; отсюда следует то, что институциональный контекст главного законодательного органа Соединенного Королевства ориентирован на сильную исполнительную, а не сильную законодательную, ветвь власти, способствуя, в части реформы верхней палаты британского Парламента, тем реформам, которые направлены на усиление Палаты общин (и контролирующего ее правительства) за счет ослабления Палаты лордов.
Во-вторых, рассмотрение исторического контекста процесса реформирования Палаты лордов, основными вехами которого стали Парламентские акты 1911 г. и 1949 г., Акт о пожизненных пэрах 1958 г., Акт о пэрах 1963 г. и Акт о реформе Палаты лордов 1999 г., позволяет резюмировать, что основной тенденцией всех реформ верхней Палаты было стремление инициировавшей эти реформы исполнительной власти усилить свои позиции в Парламенте, в частности, и в масштабах всего конституционного устройства, в целом. Хотя предпосылки для реформы верхней палаты возникли еще в XIX веке, со становлением демократической легитимности Палаты общин и связанной с этим утерей авторитета Палаты лордов, начало процессу реформирования последней положил конкретный случай - видя в заблокировавших проект бюджета Лордах угрозу беспрепятственному принятию своих законопроектов, правительство инициирует Парламентский акт 1911 г., существенно ограничивший (если не практически упразднивший) полномочия Палаты лордов; еще большее ограничение последовало в 1949 г. с принятием нового Парламентского акта. Акты 1958 г. и 1999 г., имея несколько другую логику, - видимого усиления Палаты лордов через увеличение ее легитимности, -тоже, на самом деле, преследовали вполне прагматичные и обуславливаемые институциональным контекстом Парламента цели. Возросшая в случае Акта 1958 г. легитимность Палаты лордов способствовала усилению инициировавшего реформу консервативного правительства, имеющего в виде наследственных пэров надежный оплот в верхней палате, на упразднение которого, в свою очередь, был нацелен принятый лейбористским правительством Т. Блэра Акт о реформе Палаты лордов 1999 г., удалявший из Палаты практически всех наследственных пэров. Несмотря на то, что Акты 1958 г. и 1999 г. прямо или косвенно способствовали повышению легитимности верхней палаты, они не поменяли устоявшийся баланс сил в отношениях между палатами Парламента, никак не увеличив полномочия Палаты лордов и, соответственно, никак не повлияв на принцип первенства Палаты общин. Другой тенденцией, заметной при исследовании процесса принятия вышеперечисленных биллей, является то, что последовательной, цельной реформы верхней палаты как таковой осуществлено не было; к принятию тех или иных актов при тех или иных правительствах приводили какие-то специфичные обстоятельства, реформа Лордов осуществлялась постепенно и частично, суммарно, тем не менее, означая большие изменения в положении верхней палаты.
В-третьих, что касается основных направлений процесса реформирования Палаты лордов в 2010 - 2015 гг., то период нахождения у власти коалиционного правительства консерваторов и либерал-демократов с точки зрения реформы верхней палаты эмпирически можно разделить на два этапа. Реформа Палаты лордов - поэтапная замена ее палатой преимущественно избираемой - была одним из пунктов основного программного документа коалиции - коалиционного соглашения. Вступив в должность, коалиция (и, особенно, заместитель премьер-министра, лидер Партии либеральных демократов Н. Клегг) развила бурную деятельность по воплощению этих своих намерений в жизнь, положив начало очередному витку дебатов о дальнейшей судьбе верхней палаты. Правительственные Проект билля о реформе Палаты лордов и непосредственно сам Билль о реформе Палаты лордов предполагали создание новой верхней палаты, на 80 % состоящей из избираемых членов и, благодаря своей новоприобретенной демократической легитимности, призванной служить противовесом излишне сильной исполнительной власти. Вместе с тем, стремясь сохранить первенство Палаты общин (а значит, косвенно, и самого правительства), реформаторы оставляли новую палату при ее старых полномочиях, которые за вековую историю реформы Палаты лордов были сведены к минимуму. Окруженный, таким образом, противоречиями и вызвавший разделения внутри Консервативной партии, правительственный Билль о реформе Палаты лордов потерпел неудачу, будучи отозванным правительством в августе 2012 года. С провалом правительственного Билля о реформе начинается второй этап процесса реформирования Палаты лордов в 2010 - 2015 гг., главной темой которого стала острая необходимость сокращения постоянно растущего из-за непрекращающихся назначений премьер-министром новых пэров размера верхней палаты. Ввиду оставления правительством всех намерений по реформе Палаты, инициатива в этом вопросе переходит к рядовым парламентариям; инициируется несколько частных биллей по введению для пэров статутных механизмов выхода в отставку, на пенсию, по отстранению и исключению членов из Палаты. Сталкиваясь с противодействием со стороны правительства, враждебно относящегося ко всем мелкомасштабным и отличающимся от предложенной им схемы реформам Палаты лордов, несколько таких биллей терпят неудачу. Тем не менее, разгоревшийся летом 2013 года политический скандал, связанный с нелегальным лоббированием в Парламенте, где были замешаны и несколько членов верхней палаты, меняет отношение правительства к мелкомасштабным реформам, в результате чего принимаются два частных акта, законодательно закрепляющих механизмы отстранения, исключения членов из Палаты, а также их выхода на пенсию и в отставку.
В-четвертых, как было отмечено в предыдущем пункте, на протяжении периода его пребывания у власти позиция коалиционного правительства относительно реформы Палаты лордов претерпела существенные изменения. Лейтмотив первого этапа реформы - «те, кто принимает законы, должны избираться теми, к кому эти законы относятся». Это содержалось в предисловии к правительственному черновому Биллю о реформе Палаты лордов; это повторял министр по политическим и конституционным реформам М. Харпер, свидетельствуя перед Комитетом по рассмотрению чернового Билля о реформе Палаты лордов; этим предварял дебаты по обсуждению Билля в Палате общин заместитель премьер-министра и лидер Партии либерал-демократов Н. Клегг. После провала правительственного Билля о реформе Палаты лордов риторика правительства несколько изменилась, проходя в своей трансформации несколько этапов. Сразу после неудачи правительственного законопроекта коалиция в лице Н. Клегга объявляет об оставлении всех планов по комплексной реформе верхней палаты, вместе с тем отвергая появлявшиеся предложения по мелкомасштабной и постепенной реформе Лордов, направленной на улучшение в ней рабочих практик и исправления законодательных лакун вроде невозможности для пэров выхода на пенсию. В отсутствие поддержки правительства неудачу терпят два частных билля с соответствующими вышеописанным нововведениями. Летом 2013 года для мелкомасштабных реформ Палаты открывается «окно возможностей»: после разгоревшегося скандала о нелегальном лоббировании в Парламенте позиция правительства меняется в сторону «хозяйственных реформ» Палаты лордов как более широкого направления реформ по возвращению доверия общественности. Воспользовавшись этим «окном возможностей», Д. Байлзом и баронессой Хэйман инициируются два билля по созданию в Палате лордов механизмов исключения и отстранения членов из Палаты, а также их выхода в отставку.
Итак, вместо закрепленной в коалиционном соглашении масштабной конституционной реформы по радикальному изменению состава Палаты лордов, которая подвела бы черту под вековым процессом реформирования верхней палаты, период правления коалиционного правительства 2010 - 2015 гг. запомнится в истории процесса реформирования верхней палаты британского Парламента реформами мелкомасштабными, частичными, но очень значимыми для самой Палаты и ее членов; реформами, к которым коалиционное правительство не имело, по сути, никакого отношения, наоборот, изначально препятствуя их принятию. Как показывает история, частичность, относительная постепенность, возникновение как реакция на специфические проблемы и события были характерными чертами всех успешных реформ Палаты лордов.
Помощь студентам и аспирантам в выполнении работ от наших партнеров
