Помощь студентам в учебе
Муниципальные образования как субъекты ассоциативного сотрудничества
|
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ АССОЦИАТИВНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 6
1.1 Советы муниципальных образований субъектов РФ 6
1.2 Иные объединения муниципальных образований в субъектах РФ 22
ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АССОЦИАТИВНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ 36
2.1 Особенности правового регулирования ассоциативного сотрудничества в
федеративном государстве 36
2.2 Организационное-правовой механизм ассоциативного сотрудничества 49
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 70
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 81
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ АССОЦИАТИВНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 6
1.1 Советы муниципальных образований субъектов РФ 6
1.2 Иные объединения муниципальных образований в субъектах РФ 22
ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АССОЦИАТИВНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ 36
2.1 Особенности правового регулирования ассоциативного сотрудничества в
федеративном государстве 36
2.2 Организационное-правовой механизм ассоциативного сотрудничества 49
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 70
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 81
Актуальность исследования. Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, не зависимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм.
В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных задач, решаемых в рамках проводимой административной реформы.
Одним из этапов административной реформы стало принятие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», призванного заменить
действовавший Закон 1995 г.
Целями данного этапа являются обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повышение ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан.
В этих целях предпринята попытка значительно модифицировать существующую территориальную организацию местного самоуправления, четко разграничить полномочия и предметы ведения между субъектами РФ и муниципальными образованиями (а также распределить полномочия внутри системы местного самоуправления), создать основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий
органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления.
Межмуниципальное взаимодействие в России развивается в основном в политической сфере и носит общероссийский и межрегиональный характер. Однако укреплению хозяйственных связей муниципальных образований в регионе, развитию кооперации между ними, экономической интеграции не уделяется должного внимания, хотя именно между районами, поселениями одного региона могут формироваться более тесные взаимосвязи, что обусловлено функционированием в границах единой социально-экономической системы субъекта РФ. Поэтому изучение муниципалитетов как субъектов ассоциативного сотрудничества представляется нам одной из насущных вопросов на сегодняшний день.
Целью работы является изучение теоретических и практических аспектов ассоциативного сотрудничества между муниципалитетами и разработка практических рекомендаций по совершенствованию действующего муниципального законодательства. Поставленная цель предполагает решение следующих задач:
-изучение сущности межмуниципального сотрудничества;
-выявление основных видов и форм межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации;
-выявление целей и задач ассоциативного сотрудничества;
-анализ основных форм ассоциативного сотрудничества;
-анализ перспектив и тенденций развития законодательства о межмуниципальном сотрудничестве в Российской Федерации.
Объект исследования - ассоциативное сотрудничество в муниципальном образовании.
Предметом работы послужили доктринальные положения теории муниципального права в области межмуниципального сотрудничества, нормативные правовые акты и правоприменительная практика в указанной сфере.
Степень научной разработанности темы характеризуется определенным количеством научных трудов по ней, имеющих важное методологическое значение.
Правовое регулирование межмуниципального сотрудничества в
Российской Федерации, как уже отмечалось, недостаточно исследовано в
отечественной правовой науке. Среди немногих ученых, которые затрагивали
этот вопрос, можно назвать: Бабичева И.В., Валентей С.Д., Зинченко М.В.,
Петроградскую А.А., Савельеву А.А. В российской научной литературе
последнее десятилетие идут споры по определению межмуниципального
сотрудничества, до сих пор не устоялось единого мнения о названии
исследуемого явления. Нет единого термина, который бы ясно отразил суть и
содержание межмуниципального сотрудничества. Так, А.С. Серебрянникова
дает следующее определение межмуниципального сотрудничества: это одно из
направлений функционирования органов местного самоуправления смежных
территорий, призванное способствовать выражению и защите общих интересов
муниципальных образований, эффективному решению задач местного значения
и осуществлению прав граждан на местное самоуправление, обеспечению
взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной
власти субъекта РФ, в ближайшей перспективе императивного характера (в
отношении советов муниципальных образований субъекта), требующее
наличия собственной финансовой и организационной основ, проявляющееся в
создании специальных структур публично и частноправового характера
(союзы, ассоциации общероссийского, межрегионального и регионального
уровней, коммерческие и некоммерческие организации, координационные
органы) и использовании особых методов взаимодействия (например,
заключение договоров о сотрудничестве, разработка и реализация совместных
проектов социально-экономического, политического, правового, научного и
кадрового характера, изучение, обобщение и распространение позитивного
опыта других муниципальных и межмуниципальных единиц). А.В. Негодуйко
определяет межмуниципальное сотрудничество как «совместную деятельность
муниципальных образований и их органов местного самоуправления, направленная на достижение общих для них целей, решение общих экономических задач, предполагающая наличие специфических
организационно-правовых структур, особых форм и методов взаимодействия, финансового обеспечения, осуществляемая в целях координации социальноэкономического развития территорий, обеспечения экономической интеграции и хозяйственной кооперации муниципальных образований с учетом интересов населения». М.В. Зинченко считает, что межмуниципальное сотрудничество следует понимать «как систему взаимодействия муниципальных образований, которая осуществляется с учетом социальных, политических, экономических интересов, формируемую с целью эффективного управления развитием территории на основе межмуниципальных связей».
Исследованию форм местного самоуправления также уделялось определенное внимание в научной литературе. Так, Н.Ю. Власова и Л.Н. Джек указывают, что «формы межмуниципального сотрудничества могут различаться в зависимости от масштабов и типов решаемых задач, от выбранных приоритетов взаимодействия. Для решения определенных хозяйственных вопросов муниципальные органы власти могут создавать межмуниципальные хозяйственные союзы в виде коммерческих юридических лиц (например, обществ с ограниченной ответственностью) или некоммерческих юридических лиц (фонды, автономные некоммерческие организации, союзы, ассоциации). Кроме того, сотрудничество может быть основано на договорах и соглашениях - краткосрочных (для решения разовых вопросов) и долгосрочных, являющихся основой долговременного постоянного сотрудничества». Е.В. Гриценко также разграничивает формы межмуниципального сотрудничества в зависимости от организационноправового содержания на договорные (заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности) и ассоциативные (создание межмуниципальных ассоциаций и объединений). В зависимости от цели ученый также различает гражданско-правовую форму в целях организации взаимодействия муниципальных образований и органов местного самоуправления и создание советов муниципальных образований, общероссийских объединений муниципальных образований
Методологическую основу исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания: общенаучный диалектический метод, методы формальной логики - описание, сравнение, классификация, анализ, синтез и другие, сравнительный и системно-структурный методы.
Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы, Конституция РФ, федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые акты.
Научная новизна работы обусловлена предметом и целью исследования и определяется новыми идеями и тенденциями в сфере межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации, а также выводами и предложениями, сформулированными в ходе исследования и направленными на дальнейшее совершенствование действующего законодательства в указанной сфере.
Практическая значимость состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на изменение правовых основ межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации, так и на совершенствование существующей правоприменительной практики.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что данная работа может быть использована на лекциях для студентов, изучающих правовые дисциплины.
В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных задач, решаемых в рамках проводимой административной реформы.
Одним из этапов административной реформы стало принятие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», призванного заменить
действовавший Закон 1995 г.
Целями данного этапа являются обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повышение ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан.
В этих целях предпринята попытка значительно модифицировать существующую территориальную организацию местного самоуправления, четко разграничить полномочия и предметы ведения между субъектами РФ и муниципальными образованиями (а также распределить полномочия внутри системы местного самоуправления), создать основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий
органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления.
Межмуниципальное взаимодействие в России развивается в основном в политической сфере и носит общероссийский и межрегиональный характер. Однако укреплению хозяйственных связей муниципальных образований в регионе, развитию кооперации между ними, экономической интеграции не уделяется должного внимания, хотя именно между районами, поселениями одного региона могут формироваться более тесные взаимосвязи, что обусловлено функционированием в границах единой социально-экономической системы субъекта РФ. Поэтому изучение муниципалитетов как субъектов ассоциативного сотрудничества представляется нам одной из насущных вопросов на сегодняшний день.
Целью работы является изучение теоретических и практических аспектов ассоциативного сотрудничества между муниципалитетами и разработка практических рекомендаций по совершенствованию действующего муниципального законодательства. Поставленная цель предполагает решение следующих задач:
-изучение сущности межмуниципального сотрудничества;
-выявление основных видов и форм межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации;
-выявление целей и задач ассоциативного сотрудничества;
-анализ основных форм ассоциативного сотрудничества;
-анализ перспектив и тенденций развития законодательства о межмуниципальном сотрудничестве в Российской Федерации.
Объект исследования - ассоциативное сотрудничество в муниципальном образовании.
Предметом работы послужили доктринальные положения теории муниципального права в области межмуниципального сотрудничества, нормативные правовые акты и правоприменительная практика в указанной сфере.
Степень научной разработанности темы характеризуется определенным количеством научных трудов по ней, имеющих важное методологическое значение.
Правовое регулирование межмуниципального сотрудничества в
Российской Федерации, как уже отмечалось, недостаточно исследовано в
отечественной правовой науке. Среди немногих ученых, которые затрагивали
этот вопрос, можно назвать: Бабичева И.В., Валентей С.Д., Зинченко М.В.,
Петроградскую А.А., Савельеву А.А. В российской научной литературе
последнее десятилетие идут споры по определению межмуниципального
сотрудничества, до сих пор не устоялось единого мнения о названии
исследуемого явления. Нет единого термина, который бы ясно отразил суть и
содержание межмуниципального сотрудничества. Так, А.С. Серебрянникова
дает следующее определение межмуниципального сотрудничества: это одно из
направлений функционирования органов местного самоуправления смежных
территорий, призванное способствовать выражению и защите общих интересов
муниципальных образований, эффективному решению задач местного значения
и осуществлению прав граждан на местное самоуправление, обеспечению
взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной
власти субъекта РФ, в ближайшей перспективе императивного характера (в
отношении советов муниципальных образований субъекта), требующее
наличия собственной финансовой и организационной основ, проявляющееся в
создании специальных структур публично и частноправового характера
(союзы, ассоциации общероссийского, межрегионального и регионального
уровней, коммерческие и некоммерческие организации, координационные
органы) и использовании особых методов взаимодействия (например,
заключение договоров о сотрудничестве, разработка и реализация совместных
проектов социально-экономического, политического, правового, научного и
кадрового характера, изучение, обобщение и распространение позитивного
опыта других муниципальных и межмуниципальных единиц). А.В. Негодуйко
определяет межмуниципальное сотрудничество как «совместную деятельность
муниципальных образований и их органов местного самоуправления, направленная на достижение общих для них целей, решение общих экономических задач, предполагающая наличие специфических
организационно-правовых структур, особых форм и методов взаимодействия, финансового обеспечения, осуществляемая в целях координации социальноэкономического развития территорий, обеспечения экономической интеграции и хозяйственной кооперации муниципальных образований с учетом интересов населения». М.В. Зинченко считает, что межмуниципальное сотрудничество следует понимать «как систему взаимодействия муниципальных образований, которая осуществляется с учетом социальных, политических, экономических интересов, формируемую с целью эффективного управления развитием территории на основе межмуниципальных связей».
Исследованию форм местного самоуправления также уделялось определенное внимание в научной литературе. Так, Н.Ю. Власова и Л.Н. Джек указывают, что «формы межмуниципального сотрудничества могут различаться в зависимости от масштабов и типов решаемых задач, от выбранных приоритетов взаимодействия. Для решения определенных хозяйственных вопросов муниципальные органы власти могут создавать межмуниципальные хозяйственные союзы в виде коммерческих юридических лиц (например, обществ с ограниченной ответственностью) или некоммерческих юридических лиц (фонды, автономные некоммерческие организации, союзы, ассоциации). Кроме того, сотрудничество может быть основано на договорах и соглашениях - краткосрочных (для решения разовых вопросов) и долгосрочных, являющихся основой долговременного постоянного сотрудничества». Е.В. Гриценко также разграничивает формы межмуниципального сотрудничества в зависимости от организационноправового содержания на договорные (заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности) и ассоциативные (создание межмуниципальных ассоциаций и объединений). В зависимости от цели ученый также различает гражданско-правовую форму в целях организации взаимодействия муниципальных образований и органов местного самоуправления и создание советов муниципальных образований, общероссийских объединений муниципальных образований
Методологическую основу исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания: общенаучный диалектический метод, методы формальной логики - описание, сравнение, классификация, анализ, синтез и другие, сравнительный и системно-структурный методы.
Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы, Конституция РФ, федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые акты.
Научная новизна работы обусловлена предметом и целью исследования и определяется новыми идеями и тенденциями в сфере межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации, а также выводами и предложениями, сформулированными в ходе исследования и направленными на дальнейшее совершенствование действующего законодательства в указанной сфере.
Практическая значимость состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на изменение правовых основ межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации, так и на совершенствование существующей правоприменительной практики.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что данная работа может быть использована на лекциях для студентов, изучающих правовые дисциплины.
Возможность осуществления межмуниципального сотрудничества предусмотрена в Европейской Хартии о местном самоуправлении,
ратифицированной Российской Федерацией Законом от 11 апреля 1998 г. № 55- ФЗ. Так, в ст. 10 Хартии определено, что органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциации с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес, а также сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом.
Нормы Европейской Хартии были восприняты российским законодательством. Так, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросам межмуниципального сотрудничества посвящены нормы статьей 8, 66-69. Закон № 131-ФЗ не раскрывает содержание понятия «межмуниципальное сотрудничество». Вместе с тем из его положений следует, что такое сотрудничество осуществляется в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, муниципальных образований, советов муниципальных образований субъекта РФ для выражения и защиты их общих интересов: представления указанных интересов в органах государственной власти; взаимодействия с международными организациями и юридическими лицами, а также в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения.
Исходя из анализа положений Закона № 131-ФЗ и правоприменительной практики, в межмуниципальном сотрудничестве можно выделить три основные формы межмуниципального взаимодействия: ассоциативное, договорное и
хозяйственное:
1) ассоциативные формы (ассоциации, союзы, советы)
В рамках ассоциативной формы реализуются как прямо предписанные федеральным законом варианты взаимодействия, так и варианты добровольные. В рамках ассоциативной формы реализуются как прямо регламентированные Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ варианты
взаимодействия, так и варианты, способ реализации которых хотя и допускается законом, но требует дополнительной детализации со стороны самих участников. Так, в каждом субъекте Российской Федерации предусматривается образование советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, помимо этого может быть образовано единое общероссийское объединение муниципальных образований. Все это реализовано в Российской Федерации как на уровне субъектов Российской Федерации (где практически повсеместно созданы советы муниципальных образований), так и на федеральном уровне (где действует созданное в 2006 году Единое общероссийское объединение муниципальных образований - Общероссийской конгресс муниципальных образований).
Кроме того, в стране существует широкий спектр добровольных объединений муниципальных образований, имеющих давнюю историю и достаточно высокую эффективность (Ассоциация дальневосточных и сибирских городов, «Города Урала», Союз городов центра и северо-запада, «Г орода Поволжья» и ряд других таких объединений, образований).
2) договорные формы (соглашение о намерениях, договор о совместных действиях, согласование планов социально-экономического и стратегического развития, осуществление совместных консультаций, передача права временного или постоянного пользования муниципальным имуществом иным муниципальным образованиям и др.)
Согласно части 4 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.
Такая форма межмуниципального сотрудничества является договорной и находит применение в разных сферах общественных отношений: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. Эти формы взаимодействия опираются на гражданское законодательство. Сегодня в качестве вариантов такого межмуниципального взаимодействия развиваются в основном различного рода соглашения о намерениях, договоры о сотрудничестве, по обмену опытом, оказанию методической и консультативной помощи по различным вопросам, отнесенным к ведению муниципалитетов
3) организационно-хозяйственные формы. Наряду с ассоциативной и
договорной формами межмуниципального сотрудничества действующее российское законодательство предусматривает и еще один способ взаимодействия - межмуниципальное хозяйственное сотрудничество, реализуемое путем создания юридических лиц совместно несколькими муниципальными образованиями (создание координационных, консультативных и совещательных органов, рабочих групп без наделения их статусом юридического лица, создание автономных некоммерческих организаций, фондов, учреждение хозяйственных обществ (ООО, ЗАО)).
Деятельность межмуниципальных хозяйственных обществ регулируется как положениями ГК Российской Федерации (статьи 66-68, 87 - 94, 96-104 и другие), так и специальными федеральными законами: Федеральным законом от 08 февраля 1998 года № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной
ответственностью» и Федеральным законом от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах».
Наряду с коммерческими организациями в соответствии с нормами статьи 69 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.
Представляется, что развитию межмуниципального хозяйственного сотрудничества в форме хозяйственных обществ в России препятствует определенная несогласованность положений законодательства о местном самоуправлении с нормами гражданского законодательства, а также недостаток специальной правовой регламентации форм такого сотрудничества.
Это подтверждается и практикой. По информации Минрегионразвития России всего в Российской Федерации функционирует лишь 55 таких хозяйственных обществ.
Следует признать, что в настоящее время хозяйственное межмуниципальное сотрудничество в значительной мере вытеснено такой формой взаимодействия муниципальных образований, как заключение соглашений между муниципальными районами и поселениями о передаче полномочий по решению вопросов местного значения.
В то же время в данном случае наделение таких территорий статусом муниципальных образований приобретает формальный характер, поскольку население указанных поселений фактически лишается возможности самостоятельно осуществлять местное самоуправление на соответствующих территориях и такие поселения не обладают какой-либо финансовой и публичной самостоятельностью.
При этом передачу части полномочий органов местного самоуправления поселений на уровень муниципальных районов не во всех случаях можно признать эффективной. Кроме того, получившая широкое распространение практика передачи полномочий преимущественно от поселений муниципальным районам подменяет собой другие формы межмуниципального сотрудничества. В связи с этим данный процесс требует дополнительного законодательного регулирования.
С сожалением можно также констатировать, что потенциал советов муниципальных образований субъектов РФ пока реализован не полностью. В частности, действующее законодательство дает возможность создавать на их базе различные формы хозяйственной кооперации в целях предоставления услуг муниципалитетам в решении вопросов местного значения, обучения муниципальных служащих и т. п.
Данная деятельность могла бы осуществляться как самими советами муниципальных образований субъектов РФ, действующими в организационноправовой форме ассоциации, так и некоммерческими организациями, учредителями которых в свою очередь могут выступить указанные ассоциации.
Наряду с уже существующими способами реализации межмуниципального хозяйственного сотрудничества полезным могло бы оказаться создание межмуниципальных учреждений и предприятий.
Данные организации создаются и действуют на основе лишь одной формы собственности - государственной или муниципальной, имущество, передаваемое им собственником, не переходит в собственность третьих лиц, а их основную деятельность можно ориентировать на удовлетворение общественных, социальных потребностей населения муниципалитетов.
При этом собственник имущества муниципального предприятия и учреждения имеет ряд существенных полномочий по управлению данными организациями и осуществлению контроля над их деятельностью. Вместе с тем определение такого рода вопросов выходит за пределы предмета правового регулирования Закона № 131-ФЗ. В связи с этим в целях
установления указанных особенностей относительно статуса, порядка организации и деятельности межмуниципальных предприятий и учреждений потребуется внесение изменений в ГК РФ, являющийся основополагающим законодательным актом в сфере регулирования имущественных отношений. Кроме того, следует также рассмотреть вопрос о внесении изменений в законодательные акты, предусматривающих уточнение статуса
межмуниципальных некоммерческих организаций и хозяйственных обществ, а также расширение возможностей органов местного самоуправления по формированию уставного капитала некоммерческих организаций и хозяйственных обществ.
Таким образом, мы приходим к выводу, что поиск решения проблем межмуниципального сотрудничества важен. Существует необходимость развивать и совершенствовать межмуниципальное сотрудничество, так как благодаря такой форме взаимодействия муниципальные образования смогут преодолеть существующие барьеры, объединиться для решения насущных проблем, развиваться и создавать благоприятные условия для жизни населения.
ратифицированной Российской Федерацией Законом от 11 апреля 1998 г. № 55- ФЗ. Так, в ст. 10 Хартии определено, что органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциации с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес, а также сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом.
Нормы Европейской Хартии были восприняты российским законодательством. Так, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросам межмуниципального сотрудничества посвящены нормы статьей 8, 66-69. Закон № 131-ФЗ не раскрывает содержание понятия «межмуниципальное сотрудничество». Вместе с тем из его положений следует, что такое сотрудничество осуществляется в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, муниципальных образований, советов муниципальных образований субъекта РФ для выражения и защиты их общих интересов: представления указанных интересов в органах государственной власти; взаимодействия с международными организациями и юридическими лицами, а также в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения.
Исходя из анализа положений Закона № 131-ФЗ и правоприменительной практики, в межмуниципальном сотрудничестве можно выделить три основные формы межмуниципального взаимодействия: ассоциативное, договорное и
хозяйственное:
1) ассоциативные формы (ассоциации, союзы, советы)
В рамках ассоциативной формы реализуются как прямо предписанные федеральным законом варианты взаимодействия, так и варианты добровольные. В рамках ассоциативной формы реализуются как прямо регламентированные Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ варианты
взаимодействия, так и варианты, способ реализации которых хотя и допускается законом, но требует дополнительной детализации со стороны самих участников. Так, в каждом субъекте Российской Федерации предусматривается образование советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, помимо этого может быть образовано единое общероссийское объединение муниципальных образований. Все это реализовано в Российской Федерации как на уровне субъектов Российской Федерации (где практически повсеместно созданы советы муниципальных образований), так и на федеральном уровне (где действует созданное в 2006 году Единое общероссийское объединение муниципальных образований - Общероссийской конгресс муниципальных образований).
Кроме того, в стране существует широкий спектр добровольных объединений муниципальных образований, имеющих давнюю историю и достаточно высокую эффективность (Ассоциация дальневосточных и сибирских городов, «Города Урала», Союз городов центра и северо-запада, «Г орода Поволжья» и ряд других таких объединений, образований).
2) договорные формы (соглашение о намерениях, договор о совместных действиях, согласование планов социально-экономического и стратегического развития, осуществление совместных консультаций, передача права временного или постоянного пользования муниципальным имуществом иным муниципальным образованиям и др.)
Согласно части 4 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.
Такая форма межмуниципального сотрудничества является договорной и находит применение в разных сферах общественных отношений: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. Эти формы взаимодействия опираются на гражданское законодательство. Сегодня в качестве вариантов такого межмуниципального взаимодействия развиваются в основном различного рода соглашения о намерениях, договоры о сотрудничестве, по обмену опытом, оказанию методической и консультативной помощи по различным вопросам, отнесенным к ведению муниципалитетов
3) организационно-хозяйственные формы. Наряду с ассоциативной и
договорной формами межмуниципального сотрудничества действующее российское законодательство предусматривает и еще один способ взаимодействия - межмуниципальное хозяйственное сотрудничество, реализуемое путем создания юридических лиц совместно несколькими муниципальными образованиями (создание координационных, консультативных и совещательных органов, рабочих групп без наделения их статусом юридического лица, создание автономных некоммерческих организаций, фондов, учреждение хозяйственных обществ (ООО, ЗАО)).
Деятельность межмуниципальных хозяйственных обществ регулируется как положениями ГК Российской Федерации (статьи 66-68, 87 - 94, 96-104 и другие), так и специальными федеральными законами: Федеральным законом от 08 февраля 1998 года № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной
ответственностью» и Федеральным законом от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах».
Наряду с коммерческими организациями в соответствии с нормами статьи 69 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.
Представляется, что развитию межмуниципального хозяйственного сотрудничества в форме хозяйственных обществ в России препятствует определенная несогласованность положений законодательства о местном самоуправлении с нормами гражданского законодательства, а также недостаток специальной правовой регламентации форм такого сотрудничества.
Это подтверждается и практикой. По информации Минрегионразвития России всего в Российской Федерации функционирует лишь 55 таких хозяйственных обществ.
Следует признать, что в настоящее время хозяйственное межмуниципальное сотрудничество в значительной мере вытеснено такой формой взаимодействия муниципальных образований, как заключение соглашений между муниципальными районами и поселениями о передаче полномочий по решению вопросов местного значения.
В то же время в данном случае наделение таких территорий статусом муниципальных образований приобретает формальный характер, поскольку население указанных поселений фактически лишается возможности самостоятельно осуществлять местное самоуправление на соответствующих территориях и такие поселения не обладают какой-либо финансовой и публичной самостоятельностью.
При этом передачу части полномочий органов местного самоуправления поселений на уровень муниципальных районов не во всех случаях можно признать эффективной. Кроме того, получившая широкое распространение практика передачи полномочий преимущественно от поселений муниципальным районам подменяет собой другие формы межмуниципального сотрудничества. В связи с этим данный процесс требует дополнительного законодательного регулирования.
С сожалением можно также констатировать, что потенциал советов муниципальных образований субъектов РФ пока реализован не полностью. В частности, действующее законодательство дает возможность создавать на их базе различные формы хозяйственной кооперации в целях предоставления услуг муниципалитетам в решении вопросов местного значения, обучения муниципальных служащих и т. п.
Данная деятельность могла бы осуществляться как самими советами муниципальных образований субъектов РФ, действующими в организационноправовой форме ассоциации, так и некоммерческими организациями, учредителями которых в свою очередь могут выступить указанные ассоциации.
Наряду с уже существующими способами реализации межмуниципального хозяйственного сотрудничества полезным могло бы оказаться создание межмуниципальных учреждений и предприятий.
Данные организации создаются и действуют на основе лишь одной формы собственности - государственной или муниципальной, имущество, передаваемое им собственником, не переходит в собственность третьих лиц, а их основную деятельность можно ориентировать на удовлетворение общественных, социальных потребностей населения муниципалитетов.
При этом собственник имущества муниципального предприятия и учреждения имеет ряд существенных полномочий по управлению данными организациями и осуществлению контроля над их деятельностью. Вместе с тем определение такого рода вопросов выходит за пределы предмета правового регулирования Закона № 131-ФЗ. В связи с этим в целях
установления указанных особенностей относительно статуса, порядка организации и деятельности межмуниципальных предприятий и учреждений потребуется внесение изменений в ГК РФ, являющийся основополагающим законодательным актом в сфере регулирования имущественных отношений. Кроме того, следует также рассмотреть вопрос о внесении изменений в законодательные акты, предусматривающих уточнение статуса
межмуниципальных некоммерческих организаций и хозяйственных обществ, а также расширение возможностей органов местного самоуправления по формированию уставного капитала некоммерческих организаций и хозяйственных обществ.
Таким образом, мы приходим к выводу, что поиск решения проблем межмуниципального сотрудничества важен. Существует необходимость развивать и совершенствовать межмуниципальное сотрудничество, так как благодаря такой форме взаимодействия муниципальные образования смогут преодолеть существующие барьеры, объединиться для решения насущных проблем, развиваться и создавать благоприятные условия для жизни населения.
Подобные работы
- МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В ТОМСКОМ РАЙОНЕ
Бакалаврская работа, Государственное и муниципальное управления. Язык работы: Русский. Цена: 4800 р. Год сдачи: 2017 - Становление институтов гражданского общества Республики Татарстан на примере ассамблеи народов Татарстана
Магистерская диссертация, антропология. Язык работы: Русский. Цена: 4900 р. Год сдачи: 2018 - Наглядные средства на уроках литературного чтения как средство достижения планируемых результатов младшего школьника (Татарский Педагогический Колледж)
Дипломные работы, ВКР, педагогика. Язык работы: Русский. Цена: 1200 р. Год сдачи: 2025 - ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ
ТАЛАНТЛИВОЙ МОЛОДЁЖИ В РЕГИОНЕ (НА ПРИМЕРЕ
ОБЛАСТНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТНОГО
УЧРЕЖДЕНИЯ “ЦЕНТР МОЛОДЁЖНЫХ ИНИЦИАТИВ”)
Дипломные работы, ВКР, муниципальное право. Язык работы: Русский. Цена: 2900 р. Год сдачи: 2017 - ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МИРОВЫХ ПРАКТИК РЕГИОНАЛЬНОГО БРЕНДИНГА В ПРОДВИЖЕНИИ САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Магистерская диссертация, международные отношения. Язык работы: Русский. Цена: 4990 р. Год сдачи: 2017 - Изобразительная деятельность, как фактор самореализации и развития подростков, вовлеченных в программы внеурочной деятельности на базе
МБОУ СОШ № 197 г. Северска
Бакалаврская работа, психология. Язык работы: Русский. Цена: 4870 р. Год сдачи: 2020 - НИВЕЛИРОВАНИЕ МЕЖЛИЧНОСТНЫХ КОНФЛИКТОВ ОБУЧАЮЩИХСЯ
Дипломные работы, ВКР, психология. Язык работы: Русский. Цена: 4700 р. Год сдачи: 2020 - МОДУЛЬНЫЙ ПОДХОД В РАЗВИТИИ ТВОРЧЕСКИХ СПОСОБНОСТЕЙ ДЕТЕЙ ДОШКОЛЬНОГО ВОЗРАСТА
Магистерская диссертация, педагогика. Язык работы: Русский. Цена: 4850 р. Год сдачи: 2018 - Эстетическое воспитание младших школьников посредством использования натуральных объектов природы на уроках окружающего мира в начальной школе (Югорский Государственный Университет)
Дипломные работы, ВКР, педагогика. Язык работы: Русский. Цена: 2000 р. Год сдачи: 2023