Тема: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

Актуальность магистерского диссертационного исследования. Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что дальнейшее развитие государственной гражданской службы Российской Федерации (далее - гражданская служба) невозможно без совершенствования управления кадровым составом гражданской службы и повышения качества его формирования, совершенствования системы профессионального развития государственных гражданских служащих Российской Федерации (далее - гражданские служащие), повышения их профессионализма и компетентности , в связи с чем особую значимость приобретают вопросы не только профессиональной мотивации гражданских служащих к непрерывному профессиональному развитию, но и совершенствования правовых механизмов прохождения гражданской службы.
Одним из многочисленных и важных вопросов, касающихся совершенствования российского административного права, является вопрос об административно-правовом регулировании прохождения гражданской службы. В зависимости от того, как решается данный вопрос, насколько нормативно регламентирован каждый из элементов прохождения гражданской службы, зависит содержание самой отрасли права, гарантии законности прохождения гражданской службы, столь необходимые для формирования качественного кадрового состава данного вида государственной службы Российской Федерации. Отношения по прохождению гражданской службы постоянно совершенствуются, а значит, нуждаются в комплексном научном осмыслении и всестороннем анализе. Актуальность темы диссертационного исследования также предопределяется тем, что в теории административного права и в законодательстве не выработано единого подхода к определению содержания понятия «прохождение службы».
Необходимость исследования именно таких элементов прохождения гражданской службы, как назначение на должность гражданской службы, присвоение классного чина (сдача квалификационного экзамена), проведение аттестации гражданских служащих, продиктована также недостаточной разработанностью и дискуссионностью целого ряда теоретических и практических проблем. Во-первых, связанных с определением содержания прохождения гражданской службы, ее функций и принципов. Во-вторых, обусловленных значительным числом пробелов и противоречий в правовом регулировании отношений, связанных с: 1) назначением на должность гражданской службы, в том числе определением квалификационных требований для замещения должности гражданской службы, а также установлением в акте государственного органа о назначении на должность и служебном контракте условия об испытании гражданского служащего, впервые поступающего на гражданскую службу; 2) отграничением испытания от аттестации гражданских служащих ввиду тождественности их целей; 3) определением значения классного чина гражданской службы (далее - классный чин), ввиду процедурных отличий его присвоения гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы на определенный срок полномочий и без ограничения срока полномочий; 4) проведением квалификационного экзамена и аттестации гражданских служащих как схожих, но нетождественных процедур прохождения гражданской службы.
Анализ проблематики реализации вышеуказанных элементов прохождения гражданской службы позволит не только разобраться в актуальных проблемах административного права, касающихся прохождения гражданской службы и правоприменительной практики, но и выявить новые аспекты в регламентируемых правом отношениях, предметнее исследовать их особенности.
Очевидно, что сформулированные в рамках диссертационного исследования предложения по совершенствованию нормативной правовой регламентации рассматриваемых элементов прохождения гражданской службы позволят обеспечить открытость гражданской службы, повысить ее эффективность, установить понятный алгоритм действий их реализации.
Объект диссертационного исследования - урегулированные нормами административного права общественные отношения по прохождению гражданской службы.
Предмет диссертационного исследования составляют доктринальные положения теории административного права в области государственной службы, в том числе гражданской службы, нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные элементы (процедуры) прохождения гражданской службы, и правоприменительная (в том числе судебная) практика в указанной сфере.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. В целом гражданская служба и элементы (процедуры), связанные с ее прохождением, всегда были предметом пристального внимания ученых-юристов. Многие проблемы правового регулирования общественных отношений в системе государственной службы были исследованы в работах таких известных правоведов в области административного права, как А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, Г. Брэбан, В.А. Винокуров, Б.Н. Габричидзе, А.Д. Градовский, А.А. Гришковец, М.Б. Добробаба, И.А. Дякина, М.И. Еропкин, Н.М. Казанцев, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, А.П. Коренев, Э.В. Кудис, А.В. Куракин, Р.Д. Курбанов, А.В. Кудашкин, Б.М. Лазарев, Э.Г. Липатов, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Ю.А. Розенбаум, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, И.Н. Сурманидзе, Ю.А. Тихомиров, С.Е. Чаннов, А.Г. Чернявский, Ц.А. Ямпольская и др., в области трудового права - Н.Г. Александров, С.Ю. Головина, А.В. Гусев, К.Н. Гусов, Е.А. Ершова, В.М. Лебедев, Ф.М. Левиант, М.В. Лушникова, А.М. Лушников, С.П. Маврин, А.Ф.
Нуртдинова, Ю.П. Орловский, А.Е. Пашерстник, В.Н. Скобелкин, О.В. Смирнов, Л.А. Чиканова, Е.Б. Хохлов и др., научные труды которых послужили общетеоретической основой исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью данной работы является проведение комплексного исследования административно-правового регулирования прохождения гражданской службы, разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию отдельных элементов (процедур) прохождения гражданской службы для их реализации в деятельности государственных органов.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- сформулировать понятия «прохождение гражданской службы», «административная процедура прохождения гражданской службы», определить цель, функции и принципы прохождения гражданской службы;
- выделить правовые признаки и сформулировать понятие должности гражданской службы;
- определить правовое значение классного чина, сформулировать его понятие, определить элементный состав системы присвоения классных чинов;
- исследовать проблемы правового и организационного обеспечения административной процедуры присвоения классных чинов;
- сформулировать понятие «аттестация гражданских служащих», определить цели, виды и элементный состав аттестации гражданских служащих;
- исследовать проблемы правового и организационного обеспечения административной процедуры аттестации гражданских служащих;
- на основании исследованной базы разработать предложения по совершенствованию законодательства о гражданской службе.
Методологической основой исследования явились технико-юридический метод комментирования, научной систематизации и доктринального толкования правовых норм с применением формальной логики. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительного правоведения).
Теоретическую базу диссертационного исследования составили идеи, концептуальные положения, научные обобщения в области государственного управления, административного права, проблем реформы и развития гражданской службы.
Диссертационное исследование основано на теоретических разработках известных ученых-юристов, специалистов в области административного права, конституционного, трудового, гражданского права и иных отраслей права, связанных с объектом и предметом исследования. В диссертации приведены труды дореволюционных и современных авторов по отдельным проблемам прохождения гражданской службы.
Нормативную базу исследования составили имеющие отношение к теме исследования положения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, актов федеральных органов исполнительной власти. Проанализировано законодательство 85 субъектов Российской Федерации, а также иные нормативные правовые акты, регламентирующие прохождение гражданской службы.
Эмпирическая база исследования представлена статистическими и аналитическими материалами, материалами судебной практики.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что впервые в диссертационном исследовании осуществлен комплексный анализ основных административно-правовых процедур прохождения гражданской службы, что позволило сформулировать ряд теоретических и практических рекомендаций по их совершенствованию. Полученные данные могут быть использованы при организации дальнейших научных исследований проблем теории и практики административного права, механизмов административно-правового регулирования отношений по прохождению гражданской службы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что:
во-первых, настоящее исследование является одной из первых диссертационных работ, в которой обосновано деление отношений в сфере гражданской службы на собственно отношения по прохождению гражданской службы и иные непосредственно связанные с ними отношения;
во-вторых, обосновано содержание отношений по прохождению гражданской службы, её цель, принципы и функции;
в-третьих, представлена авторская трактовка, например, таких научных дефиниций, как «прохождение гражданской службы», «административная процедура прохождения гражданской службы», «классный чин гражданской службы», исследованы их основные признаки и отличительные черты.
На защиту выносятся следующие положения.
1. Прохождение государственной службы в теории административного права и в законодательстве рассматривается как в «широком», так и «узком» значениях. Существующие подходы к определению данного понятия обусловили необходимость рассмотрения вопроса о предмете правового регулирования отношений в сфере гражданской службы. Его изучение позволило автору обосновать точку зрения о том, что предмет рассматриваемых отношений включает в себя собственно отношения по прохождению гражданской службы и иные непосредственно связанные с ними отношения по прохождению гражданской службы. При этом к числу последних автором отнесены отношения, например, связанные с поступлением граждан на гражданскую службу, с дополнительным профессиональным образованием гражданских служащих, замещением гражданскими служащими других должностей гражданской службы, государственным надзором и контролем за соблюдением законодательства о гражданской службе, разрешением индивидуальных служебных споров на гражданской службе.
Представленная классификация отношений в сфере гражданской службы также позволила автору сформулировать следующее определение понятия «прохождение гражданской службы», которое предложено закрепить в ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ:
«Прохождение гражданской службы - это государственно-служебные отношения по осуществлению гражданским служащим профессиональной служебной деятельности на должности гражданской службы в соответствии с должностным регламентом, возникающие с момента назначения гражданского служащего на должность гражданской службы, заключения служебного контракта, сопровождающиеся присвоением гражданскому служащему классного чина (сдачей квалификационного экзамена), прохождением аттестации, а также другими обстоятельствами (событиями), предусмотренными законодательством о гражданской службе, прекращающиеся с освобождением от замещаемой должности гражданской службы и увольнением гражданского служащего с гражданской службы».
2. Эффективность профессиональной служебной деятельности гражданских служащих во многом зависит от качества нормативной правовой регламентации каждого из элементов прохождения гражданской службы - административных процедур ее прохождения. Комплексное изучение проблемы о соотношении понятий «процедура» и «процесс», а также вопроса о содержании понятия «административная процедура» позволило автору:
1) выделить присущие административным процедурам прохождения гражданской службы отличительные черты, заключающиеся в том, что они: направлены на регулирование бесконфликтных отношений по прохождению гражданской службы; в силу нормативной регламентации являются формализованными правилами, ограничивающими негативное, произвольное и ничем не обусловленное усмотрение субъектов государственно-служебных отношений; содержат определенные стадии (этапы) реализации юридически значимых действий ее субъектов; носят служебный характер, т.к. выступают средством реализации основного, главного для них отношения - осуществления гражданским служащим профессиональной служебной деятельности на должности гражданской службы;
2) сформулировать следующее определение: «Административная процедура прохождения гражданской службы - это нормативно регламентированные правила последовательного осуществления юридически значимых действий уполномоченными субъектами отношений по прохождению гражданской службы, направленных на достижение определенного правового результата, оказывающего непосредственное воздействие на профессиональную служебную деятельность гражданского служащего».
3. По результатам комплексного анализа отношений в сфере гражданской службы предлагается разделить административные процедуры прохождения гражданской службы на следующие группы, предусматривающие правовое регулирование отношений по: 1) замещению должности гражданской службы; 2) оценке профессионального уровня гражданских служащих и результатов их профессиональной служебной деятельности; 3) дополнительному профессиональному образованию гражданских служащих; 4) реализации законодательства о противодействии коррупции; 5) обработке персональных данных гражданских служащих; 6) соблюдению режима служебного времени и времени отдыха; 7) оплате труда гражданских служащих; 8) реализации основных и дополнительных государственных гарантий гражданских служащих; 9) поощрению, награждению и служебной дисциплине на гражданской службе; 10) осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе; 11) формированию комиссии государственного органа по рассмотрению индивидуальных служебных споров.
4. В целях совершенствования правового механизма назначения на должность гражданской службы необходимо:
1) исключить следующие основания назначения на должность гражданской службы без проведения конкурса:
- предусмотренные ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ:
назначение на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)» в связи с его избыточностью при наличии законодательно предусмотренного основания назначения на должность гражданской службы - заключение срочного служебного контракта;
назначение на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну в связи с отсутствием объективных причин для непроведения конкурса;
- предусмотренное ч. 4 ст. 35 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ - назначение по истечении установленного срока полномочий гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы категории «руководители» или «помощники (советники)» в связи с тем, что данное основание не гарантирует гражданскому служащему, замещавшему должность гражданской службы, относящейся к одной из вышеуказанных категорий, его назначение на ранее замещаемую им должность или иную должность гражданской службы и нарушает право на равный доступ к гражданской службе иных граждан, которые могли бы выразить желание по ее прохождению;
2) ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ дополнить следующими основаниями назначения на должность гражданской службы без проведения конкурса:
- назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях его перевода на иную должность гражданской службы в том же государственном органе, либо перевода гражданского служащего на иную должность гражданской службы в другой государственный орган, либо перевода гражданского служащего в другую местность вместе с государственным органом;
- назначение гражданского служащего на нижестоящую должность гражданской службы по результатам аттестации.
5. Ввиду тождественности цели испытания гражданского служащего, устанавливаемого в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте, цели проведения аттестации гражданских служащих, реализация процедуры испытания должна осуществляться в рамках законодательно регламентированной процедуры прохождения гражданской службы - аттестации гражданских служащих в виде вступительной аттестации. При этом проведение вступительной аттестации должно осуществляться по истечении определенного актом государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебным контрактом срока прохождения гражданской службы в замещаемой должности гражданской службы, исчисленного со дня назначения гражданского служащего на данную должность.
6. Комплексное изучение проблем, связанных с присвоением классных чинов, позволило автору сформулировать следующее, отсутствующее в федеральном законодательстве, определение: «Классный чин - звание, персонально присваиваемое гражданскому служащему, в соответствии с законодательством о гражданской службе, отражающее его должностное положение и профессиональный уровень».
При этом существующие законодательные различия в присвоении классных чинов, предусматривающие, во-первых, их присвоение большинству гражданских служащих без сдачи ими квалификационного экзамена и, во- вторых, факультативный порядок (по инициативе гражданского служащего) реализации данной административной процедуры для присвоения классных чинов гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы на определенный срок полномочий, не только нарушают принцип равных условий прохождения гражданской службы независимо от должностного положения (п. 3. ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ), но и снижают мотивационную составляющую гражданских служащих к постоянному повышению ими своего профессионального уровня, снижают значение гражданской службы как профессиональной служебной деятельности. Двойственный подход к присвоению классных чинов нивелирует и само значение понятия «классный чин» как правовой категории, превращает его в показатель выслуги лет (срока прохождения в соответствующем классном чине или стажа гражданской службы), а устанавливаемый и начисляемый оклад за классный чин в выплату, тождественную ежемесячной надбавке к должностному окладу за выслугу лет (при присвоении классного чина без сдачи квалификационного экзамена).
Это обусловливает необходимость выработки и нормативного правового закрепления правила о присвоении гражданским служащим классных чинов по результатам сдачи ими квалификационного экзамена, за исключением случаев их присвоения за особые отличия в гражданской службе. Данное правило, закрепленное и в законодательстве большинства европейских стран, позволит не только придать классному чину его историческое значение - показателя должностного положения и профессионального уровня его носителя, но и создать необходимые предпосылки для карьерного продвижения гражданских служащих по лестнице классных чинов. Его практическая реализация позволит обеспечить и исполнение одного из основных принципов гражданской службы - профессионализма и компетентности гражданских служащих (п. 4. ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).
Практическая значимость работы определяется тем, что выводы и предложения, сформулированные в диссертации, представлены в виде конкретных практических рекомендаций. Они непосредственно могут быть использованы в практической деятельности государственных органов по совершенствованию и упорядочению регламентации административно-правовых процедур прохождения гражданской службы.
Апробация научного исследования. Работа выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре административного права и процесса Юридического института Белгородского государственного национального исследовательского университета. Научные положения и выводы, сформулированные в магистерском исследовании, нашли свое отражение в двух научных публикациях автора:
Устина А. В. К понятию государственной службы// Актуальные проблемы права на современном этапе развития российской государственности: сборник статей Международной научно - практической конференции (23 ноября 2017 г, г. Омск). - Уфа: Омега Сайнс, 2017. - С. 194.
Устина А. В. К вопросу о прохождении государственной гражданской службы // Актуальные проблемы права на современном этапе развития российской государственности: сборник статей Международной научно - практической конференции (23 ноября 2017 г, г. Омск). - Уфа: Омега Сайнс, 2017. - С. 196.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников.

Купить

Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие выводы и предложения.
1. Прохождение государственной службы в теории административного права и в законодательстве рассматривается как в «широком», так и «узком» значениях. Существующие подходы к определению данного понятия обусловили необходимость рассмотрения вопроса о предмете правового регулирования отношений в сфере гражданской службы. Его изучение позволило автору обосновать точку зрения о том, что предмет рассматриваемых отношений включает в себя собственно отношения по прохождению гражданской службы и иные, непосредственно связанные с ними отношения по прохождению гражданской службы. При этом к числу последних автором отнесены отношения, например, связанные с поступлением граждан на гражданскую службу, дополнительному профессиональному образованию гражданских служащих, замещению гражданскими служащими других должностей гражданской службы, государственному надзору и контролю за соблюдением законодательства о гражданской службе, разрешению индивидуальных служебных споров на гражданской службе.
2. Эффективность профессиональной служебной деятельности гражданских служащих во многом зависит от качества нормативной правовой регламентации каждого из элементов прохождения гражданской службы - административных процедур ее прохождения.
3. По результатам комплексного анализа отношений в сфере гражданской службы предлагается разделить административные процедуры прохождения гражданской службы по группам.
4. Должностной регламент, утверждаемый представителем нанимателя, представляет собой организационно-распорядительный документ, регламентирующий содержание и результаты профессиональной служебной деятельности гражданского служащего по замещаемой им должности гражданской службы.
5. В целях совершенствования правового механизма назначения на должность гражданской службы необходимо:
1) исключить следующие основания назначения на должность гражданской службы без проведения конкурса:
- предусмотренные ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ:
- назначение на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)» в связи с его избыточностью, при наличии законодательно предусмотренного основания назначения на должность гражданской службы - заключение срочного служебного контракта;
- назначение на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну в связи с отсутствием объективных причин для не проведения конкурса;
- предусмотренное ч. 4 ст. 35 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ - назначение по истечении установленного срока полномочий гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы категории «руководители» или «помощники (советники)» в связи с тем, что данное основание не гарантирует гражданскому служащему, замещавшему должность гражданской службы, относящейся к одной из вышеуказанных категорий, его назначение на ранее замещаемую им должность или иную должность гражданской службы и нарушает право на равный доступ к гражданской службе иных граждан, которые могли бы выразить желание по ее прохождению;
2) ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ дополнить следующими основаниями назначения на должность гражданской службы без проведения конкурса:
- назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях его перевода на иную должность гражданской службы в том же государственном органе, либо перевода гражданского служащего на иную должность гражданской службы в другой государственный орган, либо перевода гражданского служащего в другую местность вместе с государственным органом;
- назначение гражданского служащего на нижестоящую должность гражданской службы по результатам аттестации.

Купить