В современных условиях, с увеличением социальной нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации и при замедлении экономического роста, происходит образование бюджетных дефицитов. Их финансирование региональные власти осуществляют за счет заемных источников, что соответственно приводит к росту государственного долга субъектов Российской Федерации. Такая тенденция прослеживается с 2010 года - на протяжении последних пяти лет совокупный объем государственного долга российских регионов увеличился вдвое и к 1 января 2016 года достиг 2,3 триллиона рублей. Данные цифры справедливо воспринимаются экспертами как тревожный сигнал и заставляют задуматься о роли управления долговыми обязательствами в региональной финансовой политике.
Г осударственный долг формируется различными способами и, соответственно, включает в себя различные элементы. В российской практике принято включать в объем государственного долга как прямые, так и условные обязательства. К прямым обязательствам относятся различные формы государственных заимствований, а к условным - государственные гарантии, предоставляемые субъектом Федерации. Государственные заимствования - это широкий спектр обязательств, различающихся по ряду критериев. Так, например, в зависимости от валюты займа, существуют внутренние и внешние заимствования, в зависимости от способа выпуска и условий обращения - рыночные и нерыночные , краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные - в зависимости от срока, на который они привлекаются. Государственные гарантии, в свою очередь, можно разделить на два вида: с правом регрессного требования гаранта к принципалу и без права регрессного требования.
Виды долговых обязательств, входящих в структуру государственного долга субъектов Российской Федерации, четко регламентируются Бюджетным кодексом Российской Федерации. К ним относятся государственные ценные бумаги, бюджетные и коммерческие кредиты, а также государственные гарантии субъекта Федерации. На сегодняшний день, наибольшую долю в структуре долга большинства регионов занимают коммерческие кредиты - достаточно дорогой инструмент привлечения заемного финансирования. Правительство Российской Федерации, в качестве поддержки регионов, предоставляет им бюджетные кредиты с целью замещения доли коммерческой задолженности, благодаря чему, доля обязательств по бюджетным кредитам практичекски достигла 35% к концу 2015 года.
Выбор оптимальной структуры государственного долга региона - это залог проведения эффективной долговой политики и одна из важнейших задач управления государственным долгом субъекта Федерации. Проведение ответственной заемной политики - это непрерывный процесс, сопровождающийся разработкой и реализацией стратегии управления государственным долгом, основных целей и принципов.
Комплексный сравнительный анализ динамики и структуры государственного долга, практик управления им, а также уровня долговой нагрузки четырех субъектов Российской Федерации - города Москвы, Республики Татарстан, Свердловской области и Республики Мордовия, показал существенные различия в финансовом и социально-экономическом положении регионов в зависимости от используемых ими инструментов долгового финансирования и уровня развития системы управления долгом. Так, город Москва, занимающий второе место в рейтинге по объему государственного долга, имеет практически оптимальную его структуру и низкий уровень долговой нагрузки. В ее долговом портфеле превалируют рыночные обязательства - 62% долга города Москвы составляют государственные облигации. Кредитный рейтинг региона устойчив и позволяет активно привлекать финансирование на публичном рынке под достаточно низкую процентную ставку. В то же время, государственные заимствования, в первую очередь используются для целей развития региона, а не для покрытия текущих расходов. Значительная часть расходов приходится на увеличение основных средств - в 2008 году на их доля в структуре расходов бюджета составляла 34%. Максимального объема государственный долг Москвы достиг в 2010 году - практически 300 миллиардов рублей, после чего, в условиях экономического кризиса, было принято решение о постепенном сокращении доли инвестиционных расходов и погашении государственного долга. Так, за 5 лет объем долга сократился вдвое и к концу 2015 года составил 140 миллиардов рублей. Прирост налоговых доходов в сочетании с постепенным сокращением объема привлекаемых заимствований способствует снижению уровня долговой нагрузки до 9%.
Кроме того, оценка качества системы управления долгом Москвы показала, что регион уделяет большое внимание вопросам долговой политики. У Москвы, единственной из четырех рассматриваемых регионов, функции управления долгом переданы специализированному агентству, которое разрабатывает необходимые методологические и нормативные документы, определяет цели долговой политики и вводит дополнительные индикаторы оценки долговой устойчивости.
Выбранные для анализа субъекты Федерации отличаются коренным образом. Так в структуре государственного долга Республики Татарстан нет ни коммерческих кредитов, ни государственных ценных бумаг. Порядка 90 % общего объема долга - это бюджетные кредиты, предоставляемые федеральным центром, оставшиеся 20% - это условные обязательства по выданным гарантиям. В первую очередь, это объясняется инвестиционной направленностью расходов бюджета республики и высокой степенью доверия со стороны федеральных властей. Большая доля государственных гарантий региона также говорит об инвестиционной направленности региональной политики и готовности сотрудничать с компаниями, осуществляющими приоритетные проекты. Отношение объема долга к объему собственных налоговых и неналоговых доходов республики снижается на протяжении всего рассматриваемого периода, в основном за счет опережающего роста налоговых поступлений. Так, в 2011 году, долг Республики Татарстан составлял 78% налоговых и неналоговых доходов бюджета, а по итогам 2015 года - 54%.
В отличии от первых двух исследуемых нами субъектов Федерации, использующих заемное финансирование на осуществление инвестиционных расходов, рост дефицита бюджета Свердловской области и Республики Мордовия вызван, в первую очередь, возросшими социальными обязательствами, возникшими из необходимости исполнения «майских указов» Президента. Объем государственного долга Свердловской области начиная с 2012 года показывает значительный рост, в основном за счет коммерческих кредитов. В условиях сохранения объема доходов бюджета на неизменном уровне, долговая нагрузка региона растет, начиная с 2013 года в среднем на 10% в год.
Республика Мордовия, занимающая первое место в рейтинге регионов по уровню долговой нагрузки, имеет в своем долговом портфеле все допустимые инструменты. Большую часть составляют бюджетные кредиты, предоставляемые из федерального бюджета в рамках программы снижения доли коммерческой задолженности регионов. Начиная с 2013 года регион выступает эмитентом государственных ценных бумаг. Долговая нагрузка региона существенно сократилась в 2014 году за счет роста поступлений по налогу на прибыль и налогу на доходы физических лиц, однако в 2015 году, в отсутствии роста доходов, нагрузка возросла более существенно. Важно также отметить, что объем долга республики Мордовия составляет значительную долю валового регионального продукта - в среднем, на уровне 17%.
Оценка эффективности управления долгом каждого из регионов проводится на основании качественных и количественных критериев. Количественные критерии - это в первую очередь соблюдение ограничений, вводимых Бюджетным кодексом РФ на:
- предельный объем заимствований;
- предельный объем государственного долга региона;
- предельный объем расходов на обслуживание долга.
Государственный долг города Москвы, Республики Татарстан и
Свердловской области находится в рамках данных ограничений, в то время как Республике Мордовия было сделано послабление относительно предельного объема долга.
Вводит собственные показатели долговой нагрузки и проводит регулярный мониторинг и анализ государственного долга лишь город Москва. Критерий открытости сведений о состоянии государственного долга соблюдается в полном объеме только у города Москвы. Остальные регионы ограничиваются исключительно регулярной публикацией отчетности об объеме и структуре государственного долга. Важным также представляется наличие у региона кредитного рейтинга.
В соответствии с данными критериями можно сказать, что город Москва имеет высокий уровень эффективности долговой политики, а остальные три региона - средний, требующий принятия мер по формированию более конкретной долговой стратегии.
На основании проведенного анализа и изучения имеющегося опыта можно сформулировать ряд рекомендаций субъектам Российской Федерации по повышению качества управления государственным долгом.
Во-первых, необходимо усовершенствовать институциональную подсистему управления долгом. Большинство российских регионов сегодня имеют традиционную систему, где все функции по управлению долгом возложены на финансовый орган субъекта Федерации. Однако финансовый орган, обладающий большим числом функций и полномочий, не всегда имеет возможность уделять должное внимние управлению долговыми обязательствами. Международный опыт и опыт города Москвы показал, что обоснованным и целесообразным шагом является создание выделенного агентства по управлению долговыми обязательствами. Такое агентство занималось бы не только вопросами привлечения и погашения заимствований, но также смогло бы проводить тщательный регулярный мониторинг и анализ государственного долга, полноценно раскрывать информацию о долге.
В то же время, такое долговое агентство должно находиться в тесной взаимосвязи с другими подсистемами управления региональными финансами, а процесс управления государственным долгом необходимо рассматривать во взаимосвязи с управлением доходами и расходами бюджета, инвестиционной политикой.
Во-вторых, необходимо сформировать региональную нормотивно- правовую базу, которая будет регламентировать помимо прочего порядок управления рисками, порядок принятия решений о привлечении заимствований, порядок планирования и принятия обязательств по государственным гарантиям, порядок раскрытия информации.
Важно также отметить, что регионам следует диверсифицировать структуру своего долгового портфеля и осуществлять постепенный переход к рыночным инструментам заимствований. Публичное размещение субъектами Российской Федерации облигаций - удобный способ привлечения ими заемных средств. Во-первых, долг в данном случае распределяется между большим количеством покупателей - это обезличивает кредит и сводит на нет зависимость заемщика от одного кредитора. Во-вторых, разделение суммы долга, и, соответственно, риска между различными участниками позволяет сократить расходы по его обслуживанию. Помимо этого, доходность облигаций фиксирована, в то время как ставки по кредитам могут быть пересмотрены при изменениях финансовой конъюнктуры. Стоит также отметить, что выпуск облигаций позволяет привлекать средства на более длительный срок.
Субфедеральные ценные бумаги также могут выпускаться для финансирования целевых программ и инвестиционных проектов, доходы от реализации которых компенсируют расходы на привлечение средств и увеличат сумму поступлений в бюджет.
Проведение регионами ответственной заемной политики будет способствовать эффективному использованию заемных средств и сделает их серьезным рычагом для дальнейшего развития региона.


Купить