Помощь студентам в учебе
Правовые проблемы установления и взимания местных налогов и сборов (12.00.14)
|
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. Сущность и функции местных налогов и сборов в условиях государственно-правового регулирования рыночной экономики 25
1.1 .Теоретические основы установления и взимания местных налогов и сборов 25
1.2. Классификация местных налогов и сборов 47
1.3. Принципы построения системы местных налогов и сборов 66
ГЛАВА 2. Правовые способы обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов 83
2.1 Реализация прав органов местного самоуправления в области налогообложения 83
2.2. Государственный контроль и надзор за нормотворческой деятельностью органов
местного самоуправления 120
2.3. Разработка методологии регионального законотворчества
в налоговой сфере 151
2.4. Совершенствование отраслевых законодательных норм, применяемых к налоговым отношениям 167
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 178
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 192
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. Сущность и функции местных налогов и сборов в условиях государственно-правового регулирования рыночной экономики 25
1.1 .Теоретические основы установления и взимания местных налогов и сборов 25
1.2. Классификация местных налогов и сборов 47
1.3. Принципы построения системы местных налогов и сборов 66
ГЛАВА 2. Правовые способы обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов 83
2.1 Реализация прав органов местного самоуправления в области налогообложения 83
2.2. Государственный контроль и надзор за нормотворческой деятельностью органов
местного самоуправления 120
2.3. Разработка методологии регионального законотворчества
в налоговой сфере 151
2.4. Совершенствование отраслевых законодательных норм, применяемых к налоговым отношениям 167
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 178
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 192
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования.Переход к рыночным отношениям и становление местного самоуправления в Российской Федерации способствовали формированию системы местных налогов и сборов как базового элемента налоговой политики государства и основы финансовой самостоятельности органов муниципальной власти.
В условиях государственного регулирования рыночной экономики и необходимости проведения единой налоговой политики на федеральном, региональном и местном уровнях возникла потребность в построении эффективной системы местных налогов и сборов и совершенствовании законотворческой (нормотворческой) деятельности государственных и муниципальных органов в налоговой сфере.
В период налоговой реформы 90-х годов перечень местных налогов и сборов, предусмотренный в ст.21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» подвергался многочисленным изменениям с целью придания всей системе фискальной направленности.Одновременно вводились в действие федеральные нормативные правовые акты, увеличивающие или ограничивающие объем полномочий органов местного самоуправления в области налогообложения.
В то же время .предпринятая в части первой Налогового кодекса Российской Федерации попытка существенно ограничить перечень видов местных налогов и сборов привела к фактическому лишению органов муниципальной власти права самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы в соответствии с частью 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем, недостатки федерального законодательства оказали негативное влияние на процессы законотворчества (нормотворчества) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, что выражалось в том числе в нарушениях требований законности при подготовке и принятии правовых актов.1
Подобное положение объяснялось тем, что правовая наука не уделяла достаточного внимания вопросам местного налогообложения,поэтому законодатель не имел возможности применять ее разработки на практике.
Следует также учесть, что в некоторых научных работах, обосновывалась точка зрения о том , что отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов местного самоуправления, должны включаться в предмет муниципального, а не финансового права,поскольку финансовая деятельность муниципальных органов не является государственной—эти органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет,устанавливают местные налоги и сборы,осуществляяя, таким образом,деятельность,направленную на решение вопросов местного значения.2
Однако в настоящее время большинство специалистов в области финансового и налогового права полагают, что указанные отношения входят в предмет финансового, а следовательно, и налогового права.3
Финансовая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления связана общей целенаправленностью на потребности общества, носит публичный характер ,хотя и различается конкретными задачами. Главной,определяющей целью этой деятельности должно быть согласно Конституции Российской Федерации
Правовые акты, дчебно-практическое и справочное пособие/ Авт.Ю.А.Тихомиров и И.В.
Кошелевская-М.,1999,-С.325
2
См. Карасева М.В.О предмете финансового право на современном этапе//Тосддарство и право- 1997, -ВЦ,-С.22-31;Бялкина Т.М..Карасева М.В. О предметах муниципального и финансовоао правй//Ждрнал российского права-,1998,-S1,-С.96-100
''См. Грачева Е.Ю. , Соколова Э.Д. Финансовое право: Вопросы и отвеюы-М. ,2000,-С.5; Финансовое право: Учебник / Под ред.О.Н. ГорБдновой-М. ,2000,-С.17,18
(часть 1, статья 7 ) создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.1
В связи с вышеизложенным.необходимо отметить, что актуальность темы диссертационного исследования определяется неразработанностью ряда правовых проблем в области установления и взимания местных налогов и сборов.
Во-первых,основная трудность заключается в необходимости комплексного подхода к исследованию вопроса о реализации органами муниципальной власти предоставленных законодательством возможностей по установлению и взиманию местных налогов и сборов, что связано с использованием и сопоставлением результатов научной деятельности в области налогового и муниципального права.
Поскольку органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 12) наделены особым статусом ,а основы финансово- экономической деятельности органов местного самоуправления входят в предмет муниципального права, то следует тщательно изучит и проанализировать теоретические положения не только налогового и финансового права, но и муниципального права с учетом особенностей деятельности данных органов в бюджетно-налоговой сфере.
Однако важно подчеркнуть ,что проблемы установления и взимания местных налогов и сборов должны быть предметом изучения прежде всего со стороны специалистов в области налогового и финансового права, в связи с тем, что отношения, которые складываются в сфере местного налогообложения, оказывают непосредственное влияние на формирование правовой основы налогового регулирования и особенности реализации налоговой политики на муниципальном уровне.
Во-вторых, отсутствие теоретического фундамента для построения системы местных налогов и сборов негативно влияет на качественный уровень принимаемых нормативных правовых актов, создание единой базы налогового регулирования
'Финансовое право: Учебник/ Отв. ред. Н.И. Химичева-М.,2000,-С.28
органами государственной власти и местного самоуправления ,и реализацию ими на практике положений законов и подзаконных актов.
Теоретические основы местного налогообложения являются наиболее слабо отработанной областью налогового и финансового права, поскольку анализ основных положений, касающихся общих вопросов налогообложения, осуществлялся применительно ко всей системе налогообложения без учета правовой природы местных налогов и сборов и особенностей их установления и взимания.
Разработка теоретических основ установления и взимания местных налогов и сборов: сущности и правовых особенностей налоговых платежей в условиях государственного регулирования рыночной экономики, социально-экономических функций местных налогов (сборов), юридических оснований их классификации и принципов организации системы местного налогообложения позволит выявить существующие недостатки в налоговом законодательстве, а также правовых актах других отраслей законодательства, содержащих нормы, применяемые к налоговым отношениями избежать возникновения юридических коллизий.
Разрешение указанных теоретических проблем налогообложения будет способствовать становлению механизма правового регулирования некоторых институтов установления и взимания местных налогов и сборов (реализации прав органов местного самоуправления в области установления местных налогов,судебной защиты нарушенных прав, обеспечения законности и правопорядка в бюджетно-налоговой сфере и т.д.).
В-третьих, существует потребность в четкой правовой регламентации полномочий органов местного самоуправления по установлению и взиманию местных налогов и сборов.
Анализ практики нормотворческой деятельности муниципальных органов показывает,что данные органы, пользуясь несовершенством действующего законодательства, часто устанавливают и вводят не предусмотренные
законодательством местные налоги и сборы, либо определяют в нормативных правовых актах элементы налогообложения, подлежащие регулированию на федеральном и региональном уровне.
Рассматривая вопрос об использовании органами муниципальной власти предоставленных законодательством возможностей по правовой организации функционирования системы местного налогообложения, следует принять во внимание,что данная деятельность носит подзаконный характер , поэтому устранение пробелов в правовом регулировании компетенции органов местного самоуправления в налоговой сфере позволит обеспечить гарантии судебной защиты принадлежащих им прав.
В-четвертых, необходимость формирования правового механизма участия органов местного самоуправления в процессе судопроизводства, связанного с защитой принадлежащих им прав в бюджетно-налоговой сфере, требует изменения ряда законодательных норм, регулирующих статус муниципальных образований в судебном процессе,возможности обжалования в судах общей юрисдикции и арбитражных судах нормативных правовых актов органов государственной власти, предоставления права обеспечения нарушенных прав посредством конституционного судопроизводства.
В-пятых, недостаточная урегулированность вопросов обеспечения контрольной и надзорной деятельности со стороны судебной системы, прокуратуры Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации за правотворческим (нормотворческим) процессом в налоговой сфере в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях оказывает негативное влияние на становление эффективной системы реализации и защиты прав всеми участниками регулируемых налоговых отношений. В связи с этим, активизация контрольной и надзорной деятельности органов государственной власти и прокуратуры Российской Федерации является необходимым условием установления законности и правопорядка в бюджетно¬налоговой сфере.
В-шестых, отсутствуют единые методологические требования к подготовке и принятию законодательных актов , регулирующих вопросы местного налогообложения. Многочисленные нарушения, которые встречаются в процессе правотворческой деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, в частности, полное дублирование положений федерального налогового законодательства, приводят к необходимости совершенствования законотворческого процесса на научной основе, что окажет положительное влияние на качественный уровень и содержание нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих налоговые отношения.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью настоящей диссертационной работы является выявление и разработка на основе анализа норм российского законодательства правовых проблем установления и взимания местных налогов и сборов теоретического и практического характера.
Для достижения указанной цели следует решить ряд задач:
-рассмотреть некоторые правовые аспекты налоговой политики как конкретного инструмента государственного регулирования рыночной экономики, и установить специфику ее реализации на муниципальном уровне;
--выявить особенности правовой природы местных налогов и сборов, их социально-экономические функции, определяющие место и роль системы местных налогов и сборов в условиях государственно-правового регулирования рыночной экономики;
-разработать специальную классификацию местных налогов и сборов в качестве необходимой основы для формирования их системы;
--выделить основополагающие организационно-правовые принципы построения системы местных налогов и сборов;
-выявить с учетом характерных особенностей механизма законодательного регулирования институтов местного налогообложения правовые способы обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов;
--определить объем полномочий органов муниципальной власти по установлению и взиманию местных налогов и сборов и сформулировать ряд рекомендаций, направленных на устранение неполноты и непоследовательности правового регулирования вопросов реализации и судебной защиты принадлежащих им прав;
-выработать предложения по разграничению полномочий органов государственной власти, прокуратуры Российской Федерации в области контрольной и надзорной деятельностьи за нормотворчеством органов местного самоуправления в области налогообложения;
-сформулировать цели, задачи и принципы установления единых методологических основ законотворческого процесса региональных органов государственной власти в налоговой сфере;
-обобщить зарубежный опыт муниципального налогообложения и правового обеспечения деятельности местных сообществ в указанной сфере;
-предложить меры по совершенствованию некоторых норм финансового и конституционного законодательства,применяемых к налоговым отношениям.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования данной работы являются теоретические и практические вопросы правового обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов.
Предметом исследования выступает соответствующая законодательная база правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, теоретические разработки в области местного налогообложения.
Теоретические основы исследования. Анализируя правовые проблемы установления и взимания местных налогов и сборов, следует опираться на разработки специалистов в области налогового и финансового права, которые содержатся в работах О.В.Берга.В.В.Бесчеревных.А-В.Брызгалина.О.Н.Горбуновой, Е.Ю.Грачевой.Г.С. Гуревича, В.И.ГурееваДИ.Дымченко,Е.Н. Евстигнеева, С.В. Запольского ДН.Козырина, Т.В. Конюховой,С.А. Кудреватых, Н.А. Куфаковой, М.И. Пискотина, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой,Э.Д. Соколовой,Г.П.Толстопятенко,И.Г.Федотовой,О.А.Фоминой, С.А. Хабарова,
Н.И. ХимичевойДВ. Шаврова,С.Д. Цыпкина и других.
Рассматривая вопросы о сущности и функциях местных налогов и сборов , необходимо обратить внимание на труды известных российских юристов, таких как В.А. Гольцев, С.И. Иловайский, И.Х. Озеров, М.И. Слуцкий, J1.В. Ходский, В.Г. Яроцкий, И.И. Янжул.
Вместе с тем, при разрешении вопросов о сущности местных налогов и сборов в качестве вспомогательного материала научного исследования возможно использовать результаты,полученные представителями экономической школы налогообложения и финансов: М.Ю.Березиным, ЛАДробозиной, В.П.Дьяченко, И.В.Караваевой, Г.Л. Марьяхиным, Л.Н.Павловой, А.Ф.Панайотовым, Л.И.Прониной, В.М.Пушкаревой, В.А. Рубан, Т.Ф.Юткиной.
Принципиальное значение при выявлении особенностей формирования и реализации налоговой политики на муниципальном уровне и ее места в системе государственного управления имеют выводы,сделанные специалистами в сфере административного права: М.Ю. Ковалевской,А.Ф. Ноздрачевым.Ю.А. Тихомировым.
Важнейшей основой при определении и оценке законодательной базы, регулирующей нормотворчество органов местного самоуправления, служат положения, содержащиеся в работах в области конституционного и муниципального права :М.А. Васильева, И.В. Выдрина,Е.И, Козловой, А.Н. Кокотова, О.Е. КутафинаД.С. Масловской, Л.А. Новиковой,Н.В. Постового, А.И. Черкасова,Е.Н. Шугриной.
В последнее время все чаще поднимается вопрос о качестве юридических документов, принимаемых на региональном и местном уровнях. Министерство юстиции Российской Федерации, Генеральная прокуратура, иные органы государственной власти регулярно представляют данные о состоянии законности в сфере издания правовых актов. Нарушений в этой сфере слишком много, что чаще всего объясняется игнорированием элементарных правил юридической техники: отсутствие унификации по структуре и стилю изложения, противоречие действующему законодательству, отсутствие единства терминологии, декларативность, отсутствие механизма действия, реализации принимаемых норм.1
Следует подчеркнуть, что во многих работах по законодательной технике большое внимание уделяется теоретическим вопросам, а также правилам, касающимся федеральных и региональных нормативных правовых актов. Вмете с тем, в настоящее время появились работы, где собраны рекомендации по созданию и оформлению в том числе нормативных актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления, которые возможно использовать при регулировании налоговых отношений на муниципальном уровне.
Среди них необходимо назвать книгу Е.С. Шугриной «Техника юридического письма» и фундаментальный труд, созданный коллективом авторов, в состав которого вошли работники Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве Российской Федерации, аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Иркутского института регионального законодательства—«Законодательная техника», под редакцией Ю.А. Тихомирова. К указанной тематике принадлежат научные труды З.С.Желялетдиновой,Т.Д.Зражевской, АДКеримова, М.Ю.Ковалевской, С.А.Комарова, В.М.Корельского, А.В.Малько, В.М. Манохина, М.Н.Марченко, Г.И.Муромцева, А.С.Пиголкина, ВДПеревалова, Т.Н. Рахманиной, А.А. Сергеева, Б.М.Скрынникова, В.М.Сырых.
1 Шдзрина Е.С. Техника юридического письма: Нчебно-практическое пособие-М.,2000,-С.7
При проведении исследований в области правового обеспечения контрольной и надзорной деятельности органов государственной власти , прокуратуры Российской Федерации, диссертант опирался на работы Ю.Е.Винокурова, ГАГаджиева, А.В. Гусева,
Н.Н.ЗахаровойДКиннер, А.Г. Королева,Н.В. Лазебной, С. Липатова,Т.Г. Морщаковой,Г.В. Мостова, Н.Н.Орловой, ВАСивицкого, Е.Н.Сидоренко, А.И.Сотова, Е.УксусовойДН. ШибиринаДВ. Шелютто.Ю.Я. Чайки,Н.М. Чепурновой.
Автором диссертации были использованы научные публикации и обзоры, появившиеся за последнее время в реферативных изданиях и периодической печати, материалы авторефератов Л.А.Андреева,С.М. Бекетовой,А.С. Борисова,А.И. Дурова,С.П. ЖелтобрюховаДА. Модина.И.И. Овчинникова, М.Б.РазгильдиевойДА.Смирнова.В.В. Томарова и книги ряда зарубежных авторов, касающиеся различных правовых аспектов установления и взимания местных налогов и сборов.
Несмотря на обилие научной литературы по налоговому и муниципальному праву,теории законотворческой(нормотворческой) деятельности, юридической технике следует отметить практически полное отсутствие специальных работ, посвященных правовым основам местного налогообложения, учитывающих широкий спектр теоретических разработок других отраслей права.
Между тем, потребности научного развития способствуют появлению отдельных статей и диссертационных работ, касающихся некоторых правовых проблем системы местных налогов и сборов. В их числе следует отметить диссертацию В.В. Томарова «Правовое регулирование региональных и местных налогов и сборов в Российской Федерации»,в которой автор рассматривает историю становления и развития законодательного регулирования данных видов налогов и сборов, понятие налога и сбора применительно к региональному и местным уровням,отдельные теоретические и практические вопросы установления и введения региональных и местных налогов и сборов.
Принимая во внимание высокий уровень теоретических разработок других отраслей права,связанных с решением проблем правового обеспечения финансовой деятельности органов местного самоуправления, дальнейшие научные исследования в сфере местного налогообложения должны осуществляться на основе анализа и сопоставления теоретических положений конституционного и муниципального права, административного права, финансового и налогового права, а также основновополагающих принципов теории государства и права, законодательной техники, арбитражного процесса и прокуророского надзора.
Методологическая и эмпирическая база исследования. Выводы и предложения,содержащиеся в диссертации, основаны на использовании общенаучных и частнонаучных приемов познания: системного анализа, формально-логического, социологического, технико-юридического, сравнительного правоведения, единства теории и практики.
Эмпирическая база исследования включает в себя нормы Конституции Российской Федерации, законов и подзаконных актов представительных и исполни¬тельных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, регулирующие финансовую основу деятельности органов муниципальной власти:о системе налогообложения региона; об установлении отдельных видов налогов и налоговых льготах# бюджетном устройстве и бюджетный процессе; о местном самоуправлении; о нормативных правовых актах, принимаемых на уровне субъекта Федерации и муниципального образования, а также нормы правовых актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах и правовых актах органов муниципальной власти,касающихся вопросов местного нормотворчества.
Важно отметить,что анализ судебной практики-Конституционного Суда Российской Федерации,ВерховногоСуда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изучение вопросов деятельности системы
конституционных (уставных) судов , прокуратуры Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов на местах связано с применением федеральных конституционных законов о судебной системе в Российской Федерации и правовых актов, регулирующих деятельность органов прокуратуры, Министерства юстиции Российской Федерации и вопросы защиты нарушенных прав и законных интересов населения муниципальных образований .
Основная работа по контролю за нормотворческой деятельностью органов муниципальной власти в налоговой сфере осуществляется не только органами прокуратуры на местах, но и по-существу, территориальными органами Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, что определяет необходимость учитывать в данном исследовании результаты их деятельности.
В данной диссертационной работе приводятся статистические данные Министерства юстиции Российской Федерации и аналитические сведения по местному налогообложению, предоставленные автору диссертации в Управлении Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Калужской области.
Следует указать, что в диссертации сделаны ссылки на ведомственные правовые акты-инструкции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и методические указания по местному налогообложению рекомендательного характера.
В ходе сравнительно-правового исследования были рассмотрены положения конституций и законодательства по местному налогообложению, организации и деятельности органов муниципальной власти некоторых стран Содружества Независимых Государств (Армении, Беларуси, Казахстана, Узбекистана, Украины) и ряда развитых зарубежных государств.
Научная новизна диссертационного исследования. В диссертационном исследовании сформулированы следующие положения, которые выносятся на защиту:
1. Предлагается определение налоговой политики как формы правовой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, основанной
на анализе финансово-экономической ситуации в стране, и направленной на регламентацию налоговых отношений путем издания и реализации соответствующих нормативных правовых актов.
2. Делается вывод о том, что налоговая политика на муниципальном уровне осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с их законодательными полномочиями в налоговой сфере, реализация которых не относится к предметам ведения органов государственной власти, но может контролироваться ими.
3. Выделяются основные социально-экономические функции местных налогов и
сборов:
--организационная-обеспечение финансовой самостоятельности системы местного самоуправления;
-функция императивного воздействия-формирование границ допустимого поведения субъектов хозяйственной деятельности на территории муниципального образования путем отбора и установления отдельных видов местных налогов (сборов) и системы налоговых льгот;
-компенсационная—справедливое распределение доходов между различными группами населения с целью обеспечения социального равновесия на территории муниципального образования.
^Устанавливаются признаки, определяющие особенности правовой природы местных налогов и сборов:во-первых, местные налоги представляют собой форму принудительного изъятия части доходов юридических и физических лиц; во-вторых, местные налоги и сборы :а) устанавливаются представительными органами местного самоуправления в рамках их компетенции; б)уплачиваются в денежной форме и зачисляются полностью в местный бюджет; в)взимаются в целях обеспечения деятельности муниципальных органов по решению вопросов местного значения.
5. Дается классификация местных налогов и сборов в зависимости от особенностей нормативного регулирования порядка их установления и взимания;
16
выделяются основные и вспомогательные местные налоги и сборы; в группу вспомогательных местных налогов могут входить как общие, так и специфические налоги(сборы).Основные местные налоги должны устанавливаться законодательными актами Российской Федерации(где могут определяться все элементы налогообложения, в том числе налоговые ставки) и взиматься на всей ее территории.Общие местные налоги могут устанавливаться законодательными актами Российской Федерации, а конкретные ставки этих налогов определяться в соответствующих нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации; дифференциация этих ставок в установленных пределах и определение налоговых льгот должны относиться к компетенции органов местного самоуправления. Специфические местные налоги и сборы должны устанавливаться и взиматься на основании решений представительных органов местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования,однако их количество должно быть ограничено на уровне федерального законодательства.
6. Доказывается, что на основе анализа теоретических положений налогового права под принципами построения системы местных налогов и сборов в широком смысле следует понимать комплекс экономических, юридических и организационных принципов налогообложения, а в узком-только организационные принципы. В свою очередь,организационные принципы налогообложения следует признать составной частью системы юридических принципов и выделить их в качестве системы организационно-правовых принципов построения системы местных налогов и сборов.
/.Обосновывается положение о том, что законодательное регулирование местного налогообложения должно быть основано на наличии собственных организационно-правовых принципов построения системы местных налогов и сборов, разработанных с учетом функциональных особенностей местных налогов и сборов и специальной классификации их видов. Выделяется основополагающая группа данных принципов:
--принцип оптимальности заключается в том, что в основу формирования системы местных налогов и сборов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях при осуществлении правотворческой (нормотворческой) деятельности должны быть положены следующие критерии: 1 Экономическая значимость основных и вспомогательных видов местных налогов и сборов для соответствующей территории; 2)необходимое и достаточное количество видов местных налогов и сборов для самостоятельного финансового обеспечения потребностей населения муниципального образования; 3)предоставление законодательной возможности пополнения перечня основных и вспомогательных видов местных налогов (сборов)за счет введения новых видов налогов, либо за счет исключения некоторых видов налогов (сборов) из числа федеральных или региональных налоговых платежей.
-принцип стабильности основан на том, что наиболее значимые (основные) местные налоги и сборы,а также налоговые льготы, санкции и ставки остаются постоянными и неизменными в течение ряда лет;
-принцип эффективности состоит в том, что осуществляемые в нормативных правовых актах изменения особого порядка установления и взимания местных налогов (сборов), некоторых их видов и налоговых санкций должны соответствовать основным экономическим и правовым потребностям общества и государства.
8. Исходя из анализа нормативно-правового регулирования институтов формирования и защиты системы местного налогообложения,определяются основные правовые способы обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов: а)реализация прав органов местного самоуправления в области налогообложения; б)государственный контроль и надзор за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления в области налогообложения; в)разработка методологии регионального законотворчества в налоговой сфере; ^совершенствование отраслевых законодательных норм, применяемых к налоговым отношениям.
18
9. В целях определения объема полномочий представительных органов местного самоуправления в области налогообложения предлагается установить соотношение понятий «установление», «введение» и «взимание» местных налогов и сборов. На основании исследования норм федерального законодательства делается вывод о том, что понятие «установление местных налогов и сборов» употребляется законодателем в двух значениях: в узком смысле слова—это определение в нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления некоторых элементов налогообложения (п.4 ст. 12 части первой Налогового кодекса РФ), а в широком смысле данное понятие включает в себя: а) выбор из существующего законодательного перечня наиболее экономически значимых для соответствующей территории местных налогов и сборов; б) самостоятельное решение представительного органа местного самоуправления о введении соответствующих налогов на территории муниципального образования; в) конкретизацию в нормативном правовом акте положений налогового законодательства—определение существенных элементов налогообложения, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации (ч.1 ст. 132 Конституции РФ, ст.15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст17 части первой Налогового кодекса РФ).
Понятие «введение местных налогов и сборов» предполагает определение в постановлении или решениии представительного органа местного самоуправления точной даты, начиная с которой указанные налоги (сборы) считаются установленными и могут взиматься на территории соответствующего муниципального образования.
Полномочия представительных органов местного самоуправления также включают в себя организацию правового регулирования «взимания местных налогов и сборов» путем установления в нормативных правовых актах порядка и сроков их уплаты.
Ю.Утверждается, что основными направлениями обеспечения эффективности реализации прав муниципальных органов в налоговой сфере являются расширение объема полномочий данных органов в налоговой сфере, формирование единого
методологического подхода к организации нормотворческого процесса на муниципальном уровне и совершенствование судебной защиты принадлежащих им прав по установлению и взиманию местных налогов и сборов.
11 .Обосновывается,что процесс обжалования законности нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области налогообложения должен регулироваться в соответствии с содержанием указанных актов.что будет являться основным критерием для разграничения полномочий между Конституционным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции и арбитражными судами по осуществлению контроля за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления в налоговой сфере.
12.Доказывается, что деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по рассмотрению споров о соответствии нормативных правовых актов органов муниципальной власти конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также проведение Министерством юстиции Российской Федерации юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации,в процессе которых рассматриваются вопросы исключительной компетенции органов местного самоуправления и их регламентация на региональном и муниципальном уровне, представляют собой формы государственного контроля за нормотворческофй деятельностью органов местного самоуправления в области налогообложения.
13.0пределяется, что целью разработки методологии регионального законотворчества в налоговой сфере является установление единых требований к правовым актам, их подготовке, внесению, рассмотрению, принятию и опубликованию, а также совершенствование правил законодательной техники.
Для достижения данной цели необходимо решить ряд задач: 1 Использование основных теоретических положений правовой науки и приемов законодательной техники с целью повышения качества законодательных актов и эффективности содержащихся в
них норм; 2)усиление влияния органов местного самоуправления на формирование налоговой политики региональных властей путем реализации права законодательной инициативы в представительном органе соответствующего субъекта Российской Федерации;3)активизация роли общественности в обсуждении налоговых законопроектов и привлечение к их обсуждению представителей органов прокуратуры и организаций различных форм собственности.
М.Утверждается, что региональное законотворчество в налоговой сфере должно опираться на следующие принципы: а)обусловленность положений налогового законодательства экономической ситуацией в данном регионе; б)стабильность налогового законодательства и его соответствие федеральным законам и нормам регионального законодательства об основах местного самоуправления; в)научное обоснование принимаемых законов: представительный орган субъекта Федерации в соответствии с основными правовыми принципами налогообложения определяет необходимость принятия конкретного закона и последствия его введения для формирования единой налоговой политики на территории региона и осуществления финансовой деятельности органами местного самоуправления.
Апробация результатов исследования.В данной работе диссертантом предпринята попытка разработать теоретические основы формирования системы местных налогов и сборов, которые могут быть реализованы на практике органами государственной власти и местного самоуправления при подготовке и принятии нормативных правовых актов по вопросам налогообложения.
Полученные выводы возможно использовать в процессе написания учебников и учебных пособий по финансовому праву , выделив при этом в отдельную главу все теоретические и практические вопросы правового обеспечения финансовой деятельности органов местного самоуправления ,с целью научно обоснованного анализа накопленных знаний. Соответственно, указанные результаты теоретических исследований имеют определенную значимость для развития теории налогового права.
Диссертационный материал может быть полезен при дальнейшей научной работе в области теории и практики налогообложения, организации нормотворческой деятельности представительных и исполнительных органов муниципальной власти в налоговой сфере.
Теоретические разработки и выводы, содержащиеся в диссертационной работе, были положены в основу докладов, сделанных автором на научных конференциях аспирантов и соискателей, организованных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации— «Государственное регулирование рыночной экономики», «Развитие российского законодательства и международное право», а также использовались при подготовке научно-практического пособия «Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации» и ряда научных публикаций.
Практические результаты диссертационного исследования определяются наличием предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего различные аспекты деятельности органов государственной и муниципальной власти, прокуратуры Российской Федерации в области местного налогообложения:
1. Следует внести изменение в п.4 ст. 12 части первой Налогового кодекса Российской Федерации , сформулировав определение местных налогов и сборов на основе признаков, определяющих их правовую природу.
2. Необходимо принять федеральный закон «О налоге на рекламу», устанавливающий порядок нормативного регулирования налогообложения рекламной деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровне.
3. С целью обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления по установлению и взиманию местных налогов и сбо
Актуальность темы исследования.Переход к рыночным отношениям и становление местного самоуправления в Российской Федерации способствовали формированию системы местных налогов и сборов как базового элемента налоговой политики государства и основы финансовой самостоятельности органов муниципальной власти.
В условиях государственного регулирования рыночной экономики и необходимости проведения единой налоговой политики на федеральном, региональном и местном уровнях возникла потребность в построении эффективной системы местных налогов и сборов и совершенствовании законотворческой (нормотворческой) деятельности государственных и муниципальных органов в налоговой сфере.
В период налоговой реформы 90-х годов перечень местных налогов и сборов, предусмотренный в ст.21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» подвергался многочисленным изменениям с целью придания всей системе фискальной направленности.Одновременно вводились в действие федеральные нормативные правовые акты, увеличивающие или ограничивающие объем полномочий органов местного самоуправления в области налогообложения.
В то же время .предпринятая в части первой Налогового кодекса Российской Федерации попытка существенно ограничить перечень видов местных налогов и сборов привела к фактическому лишению органов муниципальной власти права самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы в соответствии с частью 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем, недостатки федерального законодательства оказали негативное влияние на процессы законотворчества (нормотворчества) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, что выражалось в том числе в нарушениях требований законности при подготовке и принятии правовых актов.1
Подобное положение объяснялось тем, что правовая наука не уделяла достаточного внимания вопросам местного налогообложения,поэтому законодатель не имел возможности применять ее разработки на практике.
Следует также учесть, что в некоторых научных работах, обосновывалась точка зрения о том , что отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов местного самоуправления, должны включаться в предмет муниципального, а не финансового права,поскольку финансовая деятельность муниципальных органов не является государственной—эти органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет,устанавливают местные налоги и сборы,осуществляяя, таким образом,деятельность,направленную на решение вопросов местного значения.2
Однако в настоящее время большинство специалистов в области финансового и налогового права полагают, что указанные отношения входят в предмет финансового, а следовательно, и налогового права.3
Финансовая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления связана общей целенаправленностью на потребности общества, носит публичный характер ,хотя и различается конкретными задачами. Главной,определяющей целью этой деятельности должно быть согласно Конституции Российской Федерации
Правовые акты, дчебно-практическое и справочное пособие/ Авт.Ю.А.Тихомиров и И.В.
Кошелевская-М.,1999,-С.325
2
См. Карасева М.В.О предмете финансового право на современном этапе//Тосддарство и право- 1997, -ВЦ,-С.22-31;Бялкина Т.М..Карасева М.В. О предметах муниципального и финансовоао правй//Ждрнал российского права-,1998,-S1,-С.96-100
''См. Грачева Е.Ю. , Соколова Э.Д. Финансовое право: Вопросы и отвеюы-М. ,2000,-С.5; Финансовое право: Учебник / Под ред.О.Н. ГорБдновой-М. ,2000,-С.17,18
(часть 1, статья 7 ) создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.1
В связи с вышеизложенным.необходимо отметить, что актуальность темы диссертационного исследования определяется неразработанностью ряда правовых проблем в области установления и взимания местных налогов и сборов.
Во-первых,основная трудность заключается в необходимости комплексного подхода к исследованию вопроса о реализации органами муниципальной власти предоставленных законодательством возможностей по установлению и взиманию местных налогов и сборов, что связано с использованием и сопоставлением результатов научной деятельности в области налогового и муниципального права.
Поскольку органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 12) наделены особым статусом ,а основы финансово- экономической деятельности органов местного самоуправления входят в предмет муниципального права, то следует тщательно изучит и проанализировать теоретические положения не только налогового и финансового права, но и муниципального права с учетом особенностей деятельности данных органов в бюджетно-налоговой сфере.
Однако важно подчеркнуть ,что проблемы установления и взимания местных налогов и сборов должны быть предметом изучения прежде всего со стороны специалистов в области налогового и финансового права, в связи с тем, что отношения, которые складываются в сфере местного налогообложения, оказывают непосредственное влияние на формирование правовой основы налогового регулирования и особенности реализации налоговой политики на муниципальном уровне.
Во-вторых, отсутствие теоретического фундамента для построения системы местных налогов и сборов негативно влияет на качественный уровень принимаемых нормативных правовых актов, создание единой базы налогового регулирования
'Финансовое право: Учебник/ Отв. ред. Н.И. Химичева-М.,2000,-С.28
органами государственной власти и местного самоуправления ,и реализацию ими на практике положений законов и подзаконных актов.
Теоретические основы местного налогообложения являются наиболее слабо отработанной областью налогового и финансового права, поскольку анализ основных положений, касающихся общих вопросов налогообложения, осуществлялся применительно ко всей системе налогообложения без учета правовой природы местных налогов и сборов и особенностей их установления и взимания.
Разработка теоретических основ установления и взимания местных налогов и сборов: сущности и правовых особенностей налоговых платежей в условиях государственного регулирования рыночной экономики, социально-экономических функций местных налогов (сборов), юридических оснований их классификации и принципов организации системы местного налогообложения позволит выявить существующие недостатки в налоговом законодательстве, а также правовых актах других отраслей законодательства, содержащих нормы, применяемые к налоговым отношениями избежать возникновения юридических коллизий.
Разрешение указанных теоретических проблем налогообложения будет способствовать становлению механизма правового регулирования некоторых институтов установления и взимания местных налогов и сборов (реализации прав органов местного самоуправления в области установления местных налогов,судебной защиты нарушенных прав, обеспечения законности и правопорядка в бюджетно-налоговой сфере и т.д.).
В-третьих, существует потребность в четкой правовой регламентации полномочий органов местного самоуправления по установлению и взиманию местных налогов и сборов.
Анализ практики нормотворческой деятельности муниципальных органов показывает,что данные органы, пользуясь несовершенством действующего законодательства, часто устанавливают и вводят не предусмотренные
законодательством местные налоги и сборы, либо определяют в нормативных правовых актах элементы налогообложения, подлежащие регулированию на федеральном и региональном уровне.
Рассматривая вопрос об использовании органами муниципальной власти предоставленных законодательством возможностей по правовой организации функционирования системы местного налогообложения, следует принять во внимание,что данная деятельность носит подзаконный характер , поэтому устранение пробелов в правовом регулировании компетенции органов местного самоуправления в налоговой сфере позволит обеспечить гарантии судебной защиты принадлежащих им прав.
В-четвертых, необходимость формирования правового механизма участия органов местного самоуправления в процессе судопроизводства, связанного с защитой принадлежащих им прав в бюджетно-налоговой сфере, требует изменения ряда законодательных норм, регулирующих статус муниципальных образований в судебном процессе,возможности обжалования в судах общей юрисдикции и арбитражных судах нормативных правовых актов органов государственной власти, предоставления права обеспечения нарушенных прав посредством конституционного судопроизводства.
В-пятых, недостаточная урегулированность вопросов обеспечения контрольной и надзорной деятельности со стороны судебной системы, прокуратуры Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации за правотворческим (нормотворческим) процессом в налоговой сфере в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях оказывает негативное влияние на становление эффективной системы реализации и защиты прав всеми участниками регулируемых налоговых отношений. В связи с этим, активизация контрольной и надзорной деятельности органов государственной власти и прокуратуры Российской Федерации является необходимым условием установления законности и правопорядка в бюджетно¬налоговой сфере.
В-шестых, отсутствуют единые методологические требования к подготовке и принятию законодательных актов , регулирующих вопросы местного налогообложения. Многочисленные нарушения, которые встречаются в процессе правотворческой деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, в частности, полное дублирование положений федерального налогового законодательства, приводят к необходимости совершенствования законотворческого процесса на научной основе, что окажет положительное влияние на качественный уровень и содержание нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих налоговые отношения.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью настоящей диссертационной работы является выявление и разработка на основе анализа норм российского законодательства правовых проблем установления и взимания местных налогов и сборов теоретического и практического характера.
Для достижения указанной цели следует решить ряд задач:
-рассмотреть некоторые правовые аспекты налоговой политики как конкретного инструмента государственного регулирования рыночной экономики, и установить специфику ее реализации на муниципальном уровне;
--выявить особенности правовой природы местных налогов и сборов, их социально-экономические функции, определяющие место и роль системы местных налогов и сборов в условиях государственно-правового регулирования рыночной экономики;
-разработать специальную классификацию местных налогов и сборов в качестве необходимой основы для формирования их системы;
--выделить основополагающие организационно-правовые принципы построения системы местных налогов и сборов;
-выявить с учетом характерных особенностей механизма законодательного регулирования институтов местного налогообложения правовые способы обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов;
--определить объем полномочий органов муниципальной власти по установлению и взиманию местных налогов и сборов и сформулировать ряд рекомендаций, направленных на устранение неполноты и непоследовательности правового регулирования вопросов реализации и судебной защиты принадлежащих им прав;
-выработать предложения по разграничению полномочий органов государственной власти, прокуратуры Российской Федерации в области контрольной и надзорной деятельностьи за нормотворчеством органов местного самоуправления в области налогообложения;
-сформулировать цели, задачи и принципы установления единых методологических основ законотворческого процесса региональных органов государственной власти в налоговой сфере;
-обобщить зарубежный опыт муниципального налогообложения и правового обеспечения деятельности местных сообществ в указанной сфере;
-предложить меры по совершенствованию некоторых норм финансового и конституционного законодательства,применяемых к налоговым отношениям.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования данной работы являются теоретические и практические вопросы правового обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов.
Предметом исследования выступает соответствующая законодательная база правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, теоретические разработки в области местного налогообложения.
Теоретические основы исследования. Анализируя правовые проблемы установления и взимания местных налогов и сборов, следует опираться на разработки специалистов в области налогового и финансового права, которые содержатся в работах О.В.Берга.В.В.Бесчеревных.А-В.Брызгалина.О.Н.Горбуновой, Е.Ю.Грачевой.Г.С. Гуревича, В.И.ГурееваДИ.Дымченко,Е.Н. Евстигнеева, С.В. Запольского ДН.Козырина, Т.В. Конюховой,С.А. Кудреватых, Н.А. Куфаковой, М.И. Пискотина, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой,Э.Д. Соколовой,Г.П.Толстопятенко,И.Г.Федотовой,О.А.Фоминой, С.А. Хабарова,
Н.И. ХимичевойДВ. Шаврова,С.Д. Цыпкина и других.
Рассматривая вопросы о сущности и функциях местных налогов и сборов , необходимо обратить внимание на труды известных российских юристов, таких как В.А. Гольцев, С.И. Иловайский, И.Х. Озеров, М.И. Слуцкий, J1.В. Ходский, В.Г. Яроцкий, И.И. Янжул.
Вместе с тем, при разрешении вопросов о сущности местных налогов и сборов в качестве вспомогательного материала научного исследования возможно использовать результаты,полученные представителями экономической школы налогообложения и финансов: М.Ю.Березиным, ЛАДробозиной, В.П.Дьяченко, И.В.Караваевой, Г.Л. Марьяхиным, Л.Н.Павловой, А.Ф.Панайотовым, Л.И.Прониной, В.М.Пушкаревой, В.А. Рубан, Т.Ф.Юткиной.
Принципиальное значение при выявлении особенностей формирования и реализации налоговой политики на муниципальном уровне и ее места в системе государственного управления имеют выводы,сделанные специалистами в сфере административного права: М.Ю. Ковалевской,А.Ф. Ноздрачевым.Ю.А. Тихомировым.
Важнейшей основой при определении и оценке законодательной базы, регулирующей нормотворчество органов местного самоуправления, служат положения, содержащиеся в работах в области конституционного и муниципального права :М.А. Васильева, И.В. Выдрина,Е.И, Козловой, А.Н. Кокотова, О.Е. КутафинаД.С. Масловской, Л.А. Новиковой,Н.В. Постового, А.И. Черкасова,Е.Н. Шугриной.
В последнее время все чаще поднимается вопрос о качестве юридических документов, принимаемых на региональном и местном уровнях. Министерство юстиции Российской Федерации, Генеральная прокуратура, иные органы государственной власти регулярно представляют данные о состоянии законности в сфере издания правовых актов. Нарушений в этой сфере слишком много, что чаще всего объясняется игнорированием элементарных правил юридической техники: отсутствие унификации по структуре и стилю изложения, противоречие действующему законодательству, отсутствие единства терминологии, декларативность, отсутствие механизма действия, реализации принимаемых норм.1
Следует подчеркнуть, что во многих работах по законодательной технике большое внимание уделяется теоретическим вопросам, а также правилам, касающимся федеральных и региональных нормативных правовых актов. Вмете с тем, в настоящее время появились работы, где собраны рекомендации по созданию и оформлению в том числе нормативных актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления, которые возможно использовать при регулировании налоговых отношений на муниципальном уровне.
Среди них необходимо назвать книгу Е.С. Шугриной «Техника юридического письма» и фундаментальный труд, созданный коллективом авторов, в состав которого вошли работники Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве Российской Федерации, аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Иркутского института регионального законодательства—«Законодательная техника», под редакцией Ю.А. Тихомирова. К указанной тематике принадлежат научные труды З.С.Желялетдиновой,Т.Д.Зражевской, АДКеримова, М.Ю.Ковалевской, С.А.Комарова, В.М.Корельского, А.В.Малько, В.М. Манохина, М.Н.Марченко, Г.И.Муромцева, А.С.Пиголкина, ВДПеревалова, Т.Н. Рахманиной, А.А. Сергеева, Б.М.Скрынникова, В.М.Сырых.
1 Шдзрина Е.С. Техника юридического письма: Нчебно-практическое пособие-М.,2000,-С.7
При проведении исследований в области правового обеспечения контрольной и надзорной деятельности органов государственной власти , прокуратуры Российской Федерации, диссертант опирался на работы Ю.Е.Винокурова, ГАГаджиева, А.В. Гусева,
Н.Н.ЗахаровойДКиннер, А.Г. Королева,Н.В. Лазебной, С. Липатова,Т.Г. Морщаковой,Г.В. Мостова, Н.Н.Орловой, ВАСивицкого, Е.Н.Сидоренко, А.И.Сотова, Е.УксусовойДН. ШибиринаДВ. Шелютто.Ю.Я. Чайки,Н.М. Чепурновой.
Автором диссертации были использованы научные публикации и обзоры, появившиеся за последнее время в реферативных изданиях и периодической печати, материалы авторефератов Л.А.Андреева,С.М. Бекетовой,А.С. Борисова,А.И. Дурова,С.П. ЖелтобрюховаДА. Модина.И.И. Овчинникова, М.Б.РазгильдиевойДА.Смирнова.В.В. Томарова и книги ряда зарубежных авторов, касающиеся различных правовых аспектов установления и взимания местных налогов и сборов.
Несмотря на обилие научной литературы по налоговому и муниципальному праву,теории законотворческой(нормотворческой) деятельности, юридической технике следует отметить практически полное отсутствие специальных работ, посвященных правовым основам местного налогообложения, учитывающих широкий спектр теоретических разработок других отраслей права.
Между тем, потребности научного развития способствуют появлению отдельных статей и диссертационных работ, касающихся некоторых правовых проблем системы местных налогов и сборов. В их числе следует отметить диссертацию В.В. Томарова «Правовое регулирование региональных и местных налогов и сборов в Российской Федерации»,в которой автор рассматривает историю становления и развития законодательного регулирования данных видов налогов и сборов, понятие налога и сбора применительно к региональному и местным уровням,отдельные теоретические и практические вопросы установления и введения региональных и местных налогов и сборов.
Принимая во внимание высокий уровень теоретических разработок других отраслей права,связанных с решением проблем правового обеспечения финансовой деятельности органов местного самоуправления, дальнейшие научные исследования в сфере местного налогообложения должны осуществляться на основе анализа и сопоставления теоретических положений конституционного и муниципального права, административного права, финансового и налогового права, а также основновополагающих принципов теории государства и права, законодательной техники, арбитражного процесса и прокуророского надзора.
Методологическая и эмпирическая база исследования. Выводы и предложения,содержащиеся в диссертации, основаны на использовании общенаучных и частнонаучных приемов познания: системного анализа, формально-логического, социологического, технико-юридического, сравнительного правоведения, единства теории и практики.
Эмпирическая база исследования включает в себя нормы Конституции Российской Федерации, законов и подзаконных актов представительных и исполни¬тельных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, регулирующие финансовую основу деятельности органов муниципальной власти:о системе налогообложения региона; об установлении отдельных видов налогов и налоговых льготах# бюджетном устройстве и бюджетный процессе; о местном самоуправлении; о нормативных правовых актах, принимаемых на уровне субъекта Федерации и муниципального образования, а также нормы правовых актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах и правовых актах органов муниципальной власти,касающихся вопросов местного нормотворчества.
Важно отметить,что анализ судебной практики-Конституционного Суда Российской Федерации,ВерховногоСуда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изучение вопросов деятельности системы
конституционных (уставных) судов , прокуратуры Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов на местах связано с применением федеральных конституционных законов о судебной системе в Российской Федерации и правовых актов, регулирующих деятельность органов прокуратуры, Министерства юстиции Российской Федерации и вопросы защиты нарушенных прав и законных интересов населения муниципальных образований .
Основная работа по контролю за нормотворческой деятельностью органов муниципальной власти в налоговой сфере осуществляется не только органами прокуратуры на местах, но и по-существу, территориальными органами Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, что определяет необходимость учитывать в данном исследовании результаты их деятельности.
В данной диссертационной работе приводятся статистические данные Министерства юстиции Российской Федерации и аналитические сведения по местному налогообложению, предоставленные автору диссертации в Управлении Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Калужской области.
Следует указать, что в диссертации сделаны ссылки на ведомственные правовые акты-инструкции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и методические указания по местному налогообложению рекомендательного характера.
В ходе сравнительно-правового исследования были рассмотрены положения конституций и законодательства по местному налогообложению, организации и деятельности органов муниципальной власти некоторых стран Содружества Независимых Государств (Армении, Беларуси, Казахстана, Узбекистана, Украины) и ряда развитых зарубежных государств.
Научная новизна диссертационного исследования. В диссертационном исследовании сформулированы следующие положения, которые выносятся на защиту:
1. Предлагается определение налоговой политики как формы правовой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, основанной
на анализе финансово-экономической ситуации в стране, и направленной на регламентацию налоговых отношений путем издания и реализации соответствующих нормативных правовых актов.
2. Делается вывод о том, что налоговая политика на муниципальном уровне осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с их законодательными полномочиями в налоговой сфере, реализация которых не относится к предметам ведения органов государственной власти, но может контролироваться ими.
3. Выделяются основные социально-экономические функции местных налогов и
сборов:
--организационная-обеспечение финансовой самостоятельности системы местного самоуправления;
-функция императивного воздействия-формирование границ допустимого поведения субъектов хозяйственной деятельности на территории муниципального образования путем отбора и установления отдельных видов местных налогов (сборов) и системы налоговых льгот;
-компенсационная—справедливое распределение доходов между различными группами населения с целью обеспечения социального равновесия на территории муниципального образования.
^Устанавливаются признаки, определяющие особенности правовой природы местных налогов и сборов:во-первых, местные налоги представляют собой форму принудительного изъятия части доходов юридических и физических лиц; во-вторых, местные налоги и сборы :а) устанавливаются представительными органами местного самоуправления в рамках их компетенции; б)уплачиваются в денежной форме и зачисляются полностью в местный бюджет; в)взимаются в целях обеспечения деятельности муниципальных органов по решению вопросов местного значения.
5. Дается классификация местных налогов и сборов в зависимости от особенностей нормативного регулирования порядка их установления и взимания;
16
выделяются основные и вспомогательные местные налоги и сборы; в группу вспомогательных местных налогов могут входить как общие, так и специфические налоги(сборы).Основные местные налоги должны устанавливаться законодательными актами Российской Федерации(где могут определяться все элементы налогообложения, в том числе налоговые ставки) и взиматься на всей ее территории.Общие местные налоги могут устанавливаться законодательными актами Российской Федерации, а конкретные ставки этих налогов определяться в соответствующих нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации; дифференциация этих ставок в установленных пределах и определение налоговых льгот должны относиться к компетенции органов местного самоуправления. Специфические местные налоги и сборы должны устанавливаться и взиматься на основании решений представительных органов местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования,однако их количество должно быть ограничено на уровне федерального законодательства.
6. Доказывается, что на основе анализа теоретических положений налогового права под принципами построения системы местных налогов и сборов в широком смысле следует понимать комплекс экономических, юридических и организационных принципов налогообложения, а в узком-только организационные принципы. В свою очередь,организационные принципы налогообложения следует признать составной частью системы юридических принципов и выделить их в качестве системы организационно-правовых принципов построения системы местных налогов и сборов.
/.Обосновывается положение о том, что законодательное регулирование местного налогообложения должно быть основано на наличии собственных организационно-правовых принципов построения системы местных налогов и сборов, разработанных с учетом функциональных особенностей местных налогов и сборов и специальной классификации их видов. Выделяется основополагающая группа данных принципов:
--принцип оптимальности заключается в том, что в основу формирования системы местных налогов и сборов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях при осуществлении правотворческой (нормотворческой) деятельности должны быть положены следующие критерии: 1 Экономическая значимость основных и вспомогательных видов местных налогов и сборов для соответствующей территории; 2)необходимое и достаточное количество видов местных налогов и сборов для самостоятельного финансового обеспечения потребностей населения муниципального образования; 3)предоставление законодательной возможности пополнения перечня основных и вспомогательных видов местных налогов (сборов)за счет введения новых видов налогов, либо за счет исключения некоторых видов налогов (сборов) из числа федеральных или региональных налоговых платежей.
-принцип стабильности основан на том, что наиболее значимые (основные) местные налоги и сборы,а также налоговые льготы, санкции и ставки остаются постоянными и неизменными в течение ряда лет;
-принцип эффективности состоит в том, что осуществляемые в нормативных правовых актах изменения особого порядка установления и взимания местных налогов (сборов), некоторых их видов и налоговых санкций должны соответствовать основным экономическим и правовым потребностям общества и государства.
8. Исходя из анализа нормативно-правового регулирования институтов формирования и защиты системы местного налогообложения,определяются основные правовые способы обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов: а)реализация прав органов местного самоуправления в области налогообложения; б)государственный контроль и надзор за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления в области налогообложения; в)разработка методологии регионального законотворчества в налоговой сфере; ^совершенствование отраслевых законодательных норм, применяемых к налоговым отношениям.
18
9. В целях определения объема полномочий представительных органов местного самоуправления в области налогообложения предлагается установить соотношение понятий «установление», «введение» и «взимание» местных налогов и сборов. На основании исследования норм федерального законодательства делается вывод о том, что понятие «установление местных налогов и сборов» употребляется законодателем в двух значениях: в узком смысле слова—это определение в нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления некоторых элементов налогообложения (п.4 ст. 12 части первой Налогового кодекса РФ), а в широком смысле данное понятие включает в себя: а) выбор из существующего законодательного перечня наиболее экономически значимых для соответствующей территории местных налогов и сборов; б) самостоятельное решение представительного органа местного самоуправления о введении соответствующих налогов на территории муниципального образования; в) конкретизацию в нормативном правовом акте положений налогового законодательства—определение существенных элементов налогообложения, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации (ч.1 ст. 132 Конституции РФ, ст.15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст17 части первой Налогового кодекса РФ).
Понятие «введение местных налогов и сборов» предполагает определение в постановлении или решениии представительного органа местного самоуправления точной даты, начиная с которой указанные налоги (сборы) считаются установленными и могут взиматься на территории соответствующего муниципального образования.
Полномочия представительных органов местного самоуправления также включают в себя организацию правового регулирования «взимания местных налогов и сборов» путем установления в нормативных правовых актах порядка и сроков их уплаты.
Ю.Утверждается, что основными направлениями обеспечения эффективности реализации прав муниципальных органов в налоговой сфере являются расширение объема полномочий данных органов в налоговой сфере, формирование единого
методологического подхода к организации нормотворческого процесса на муниципальном уровне и совершенствование судебной защиты принадлежащих им прав по установлению и взиманию местных налогов и сборов.
11 .Обосновывается,что процесс обжалования законности нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области налогообложения должен регулироваться в соответствии с содержанием указанных актов.что будет являться основным критерием для разграничения полномочий между Конституционным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции и арбитражными судами по осуществлению контроля за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления в налоговой сфере.
12.Доказывается, что деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по рассмотрению споров о соответствии нормативных правовых актов органов муниципальной власти конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также проведение Министерством юстиции Российской Федерации юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации,в процессе которых рассматриваются вопросы исключительной компетенции органов местного самоуправления и их регламентация на региональном и муниципальном уровне, представляют собой формы государственного контроля за нормотворческофй деятельностью органов местного самоуправления в области налогообложения.
13.0пределяется, что целью разработки методологии регионального законотворчества в налоговой сфере является установление единых требований к правовым актам, их подготовке, внесению, рассмотрению, принятию и опубликованию, а также совершенствование правил законодательной техники.
Для достижения данной цели необходимо решить ряд задач: 1 Использование основных теоретических положений правовой науки и приемов законодательной техники с целью повышения качества законодательных актов и эффективности содержащихся в
них норм; 2)усиление влияния органов местного самоуправления на формирование налоговой политики региональных властей путем реализации права законодательной инициативы в представительном органе соответствующего субъекта Российской Федерации;3)активизация роли общественности в обсуждении налоговых законопроектов и привлечение к их обсуждению представителей органов прокуратуры и организаций различных форм собственности.
М.Утверждается, что региональное законотворчество в налоговой сфере должно опираться на следующие принципы: а)обусловленность положений налогового законодательства экономической ситуацией в данном регионе; б)стабильность налогового законодательства и его соответствие федеральным законам и нормам регионального законодательства об основах местного самоуправления; в)научное обоснование принимаемых законов: представительный орган субъекта Федерации в соответствии с основными правовыми принципами налогообложения определяет необходимость принятия конкретного закона и последствия его введения для формирования единой налоговой политики на территории региона и осуществления финансовой деятельности органами местного самоуправления.
Апробация результатов исследования.В данной работе диссертантом предпринята попытка разработать теоретические основы формирования системы местных налогов и сборов, которые могут быть реализованы на практике органами государственной власти и местного самоуправления при подготовке и принятии нормативных правовых актов по вопросам налогообложения.
Полученные выводы возможно использовать в процессе написания учебников и учебных пособий по финансовому праву , выделив при этом в отдельную главу все теоретические и практические вопросы правового обеспечения финансовой деятельности органов местного самоуправления ,с целью научно обоснованного анализа накопленных знаний. Соответственно, указанные результаты теоретических исследований имеют определенную значимость для развития теории налогового права.
Диссертационный материал может быть полезен при дальнейшей научной работе в области теории и практики налогообложения, организации нормотворческой деятельности представительных и исполнительных органов муниципальной власти в налоговой сфере.
Теоретические разработки и выводы, содержащиеся в диссертационной работе, были положены в основу докладов, сделанных автором на научных конференциях аспирантов и соискателей, организованных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации— «Государственное регулирование рыночной экономики», «Развитие российского законодательства и международное право», а также использовались при подготовке научно-практического пособия «Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации» и ряда научных публикаций.
Практические результаты диссертационного исследования определяются наличием предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего различные аспекты деятельности органов государственной и муниципальной власти, прокуратуры Российской Федерации в области местного налогообложения:
1. Следует внести изменение в п.4 ст. 12 части первой Налогового кодекса Российской Федерации , сформулировав определение местных налогов и сборов на основе признаков, определяющих их правовую природу.
2. Необходимо принять федеральный закон «О налоге на рекламу», устанавливающий порядок нормативного регулирования налогообложения рекламной деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровне.
3. С целью обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления по установлению и взиманию местных налогов и сбо
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Развитие российского налогового законодательства связано с рассмотрением теоретических проблем налогового права с целью обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов.
В настоящей работе исследуются ряд теоретических и практических проблем в области местного налогообложения, что позволяет сделать несколько основных выводов.
1. Система местных налогов и сборов оказывает непосредственное влияние на процессы реализации единой налоговой политики.
В целях регламентации налоговых отношений, органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют ряд скоординированных действий, направленных на создание нормативной основы налогового регулирования и реализацию на практике положений законов и подзаконных актов через элементы механизма налогообложения (планирование, регулирование, контроль).Указанные действия составляют содержание налоговой политики.
2. Формирование и реализация налоговой политики осуществляется государством как непосредственно через его структуры-представительные (законодательные), исполнительные и судебные (правоприменительные) органы государственной власти, органы прокуратуры Российской Федерации, так и опосредованно -через использование системы местного самоуправления.
Опираясь на нормы налогового права, органы муниципальной власти реализуют налоговую политику, используя ее конкретные инструменты: изменяя налоговые ставки, устанавливая налоговые льготы,поэтому специфика налоговой политики на
179
муниципальном уровне должна определяться с учетом компетенции данных органов в налоговой сфере и особенностей нормотворческой деятельности на муниципальном уровне.
3. Наличие собственных финансовых ресурсов позволяет органам местного самоуправления осуществлять экономическую деятельность, направленную на стимулирование хозяйственной активности на территории муниципального образования ;подддержку инвестиционных проектов, реализация которых соответствует интересам местного сообщества, и повышение качества жизни населения. С учетом указанных целей можно выделить основные социально-экономические функции местных налогов и сборов, определяющие их место в системе государственно-правового регулирования рыночной экономики.
Данные функции являются производными от общих, основных функций налогов и сборов.
4. При установлении правовых особенностей местных налогов и сборов необходимо учитывать как основное функциональное назначение налоговых платежей - принудительное изъятие части доходов физических лиц и организаций, так и определенный законодательством специальный порядок установления и взимания местных налогов и сборов.
В связи с этим, представляется целесообразным включить в число правовых признаков местных налогов и сборов требование о полном зачислении поступлений от данных видов налогов и сборов в муниципальный бюджет, что позволит решить задачу по формированию доходной части муниципальных бюджетов на базе собственных источников финансовых ресурсов органов местного самоуправления.
5. Создание специальной классификации местных налогов и сборов, позволяющей распределять налоговые поступления с учетом правовых особенностей их установления и взимания позволит сформировать оптимальную систему местного
налогообложения и своевременно вносить в налогов законодательство необходимые изменения и дополнения в соответствии с экономическими и правовыми реалиями.
б.Эффективное функционирование системы местных налогов и сборов возможно прежде всего на основе использования существующих принципов налогообложениями разработке налоговых законов и построении системы местных налогов и сборов необходимо учитывать основные экономические, юридические и организационные принципы налогоообложения, которые можно назвать универсальными принципами построения системы налогов и сборов.
Учитывая, что организационные принципы налогообложения в различных вариантах входят в представленные системы юридических принципов и рассматриваются большинством исследователей как необходимый элемент соответствующей системы, то организационные принципы налогообложения следует признать составной частью системы юридических принципов и выделить их в качестве системы организационно-правовых принципов построения системы налогов и сборов.
/.Законодательное обеспечение местного налогообложения должно быть основано на наличии собственных организационно-правовых принципах построения системы местных налогов и сборов, разработанных с учетом функциональных особенностей местных налогов и сборов и специальной классификации их видов. К указанным принципам относятся принципы оптимальности, стабильности и эффективности.
8.Эффективность установления и взимания местных налогов и сборов ШЮжет быть обеспечена только правовыми способами, поскольку на уровне законодательства существует реальная возможность создать благоприятные условия для формирования системы местных налогов и сборов в соответствии с принципами оптимальности и стабильности.
9. Исходя из особенностей нормативного регулирования институтов формирования и защиты системы местного налогообложения, возможно выявить
правовые способы обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов.
Выявление указанных принципов является основной задачей при разработке и принятии нормативных правовых актов, регулирующих налогообложение на муниципальном уровне.
10. Осуществляя принадлежащие им права и исполняя возложенные на них обязанности в налоговой сфере, органы местного самоуправления участвуют в процессе реализации единой государственной налоговой политики на муниципальном уровне.
При определении порядка установления и взимания местных налогов и сборов, данные органы должны руководствоваться Конституцией Российской Федерации, Налоговым кодексом Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами федеральных органов исполнительной власти и законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации.
11. Наличие в ст. 15 части первой Налогового кодекса Российской Федерации закрытого перечня местных налогов и сборов и ограничение прав представительных органов местного самоуправления по установлению и взиманию местных налогов и сборов, предусмотренное в п.4 ст. 12 Кодекса, противоречат требованиям ст. 132 и 133 Конституции Российской Федерации и лишают органы муниципальной власти значительной части финансовых средств.
В целях обеспечения указанных требований и расширения прав органов местного самоуправления в области налогообложения необходимо разработать и принять федеральный закон о местном налогообложении.
Следует также отметить, что разработка соответствующих глав Налогового кодекса Российской Федерации, касающихся отдельных видов местных налогов и сборов, не может проблему создания эффективного мехагизма местного налогообложения, поскольку существенная детализация отдельных вопросов
182
установления и взимания местных налогов и сборов потребует принятия вышеназванного закона, либо создания комплекса ведомственных правовых актов Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Министерства финансов Российской Федерации.
^.Регулирование процесса нормотворчества органов местного самоуправления в области налогообложения должно осуществляться в соответствии с постановлениями (положениями) о порядке подготовки , принятия и вступления в силу правовых актов либо на основе разработаннных методических рекомендаций. При этом необходимо выбирать соответствующую форму нормативного правового акта, а также адекватно оценивать затраты по взиманию налогов и сборов с точки зрения ожидаемых результатов.
13. Анализ зарубежного опыта муниципального налогообложения показывает, что для ряда стран СНГ (Армении, Беларуси,Казахстана, Узбекистана,Украины) характерна стабильность законодательства, регулирующего вопросы местного налогообложения и наличие небольшого количества соответствующих нормативных правовых актов.
В некоторых странах СНГ (Беларусь,Украина) система местных налогов и сборов включает значительное количество налоговых платежей, а органам местного самоуправления предоставлены более широкие полномочия по установлению и взиманию местных налогов и сборов, чем в Российской Федерации (объекты налогообложения, налоговые ставки,круг плательщиков и днекоторые другие элементы налогообложения устанавливаются или изменяются соответствующими каганами местного самоуправления), что позволяет данным органам выбирать необходимые налоги и формировать систему местного налогообложения с учетом экономической целесообразности.
Для законодательства развитых зарубежных стран прежде всего характерно наличие требования о том, что положения нормативных правовых актов местных органов власти в области налогообложения должны соответствовать нормам налогового
законодательства страны (Германия, Испания), а также выделение обязательных и факультативных налогов позволяющих муниципалитетам планировать самостоятельную финансовую деятельность, направленную на обеспечение потребностей местного населения( Испания).
Финансовая деятельность органов муниципальной власти развитых зарубежных стран регулируется конституциями, законами и подзаконными правовыми актами различного уровня. При этом следует отметить, что объем полномочий муниципалитетов зависит от той модели, на основании которой строятся взаимоотношения государства и муниципальной власти (англосаксонской и континентальной).
Правовое регулирование деятельности местного самоуправления федеративных государств начинается на уровне конституций субъектов федерации. Положения федеральных и региональных конституций конкретизируются в законах, принимаемых представительными органами на уровне федерации и ее субъектов.
Для большинства развитых зарубежных стран характерно активное использование на муниципальном уровне как прямых, так и косвенных налогов. Один из основных видов местных налогов во многих развитых странах -налог на недвижимость.
Местные налоги, взимаемые в США можно распределить по трем основным группам: первая группа -собственные налоги местных органов власти, которые собираются только на местах (сочетание прямых и косвенных налогов); вторая группа - надбавки к общегосударственным налогам или отчисления, устанавливаемые в определенном проценте к федеральным налогам; третья группа -мелкие виды налоговых платежей.
Вместе с тем, В одних странах Европейского Союза на муниципальном уровне преобладают налоги, которые взимаются в качестве надбавок к общегосударственным налогам (Италия, Франция,Германия), а вдругих странах доходная часть муниципальных бюджетов пополняется в основном за счет местных налогов и сборов, число которых может доходить до ста видов (Бельгия).
Все вышеуказанные особенности системы местного налогообложения и законодательного обеспечения деятельности местных органов власти стран СНГ и развитых зарубежных государств необходимо перенести в российское законодательство, учитывая при этом специфику нормативного регулирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.
14.Одним из основных условий осуществления единой налоговой политики и формирования системы местного налогообложения в Российской Федерации является наличие государственного контроля и надзора за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления, как фактора стабильности и обеспечения законности и правопорядока в бюджетно-налоговой сфере.
Используя досудебный порядок разрешения споров, предоставляющий возможности реализации правотворческой инициативы и подачи в письменной форме предложений, заявлений и, коллективных обращений и петиций население муниципального образования может оказывать значительное влияние на процессы формирования налоговой политики на муниципальном уровне.
15. Право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы подлежит судебной защите в соответствии со ст. 133 Конституции Российской Федерации и нормами действующего законодательства.Однако отсутствие четкого законодательного регулирования вопросов участия органов местного самоуправления в процессе судопроизводства, по существу, лишает данные органы паринадлежащих им прав.
Тем не менее,контрольная деятельность органов судебной системы- Конституционного Суда Российской Федерации, арбитражных судов Российской Федерации, судов общей юрисдикции, конституционных (уставных) судов и органов Министерства юстиции способствует защите прав органов местного самоуправления в области налогообложения, устранению недостатков , нормативных правовых актов указанных органов и внесению в них необходимых изменений и дополнений.
16. Регулируемая Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» деятельность органов прокуратуры Российской Федерации охватывает не только прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) органами муниципальной власти, но и предусматривает активное участие прокуроров в правотворческой деятельности органов местного самоуправления.
Прокурорский надзор за исполнением законов направлен прежде всего на устранение нарушений действующего законодательства и установление соответствия законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами муниципальных образований.
При осуществлении надзорной деятельности за исполнением законов, а также соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокуроры вправе обращаться в суд, поэтому большинство дел о признании нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области налогообложения противоречащими закону рассматриваются судами общей юрисдикции на основании заявлений прокуроров.
Различные формы участия прокуроров в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, предусмотренные действующим законодательством, а также осуществляемые в соответствии со сложившейся практикой, предотвращают принятие органами муниципальной власти не соответствующих налоговому законодательству нормативных правовых актов о местных налогах и сборах.
17. Активизация надзорной деятельности органов прокуратуры в сфере Лестного налогоообложения связана в том числе и с необходимостью сотрудничества прокуратуры Российской Федерации с органами Министерства юстиции Российской Федерации, а также территориальными органами Министерства Российской Федерации по налогам и сборам.
18.0существляя юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в том числе и в сфере финансов, на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам,
Министерство юстиции Российской Федерации одновременно способствует внесению соответствующих изменений в соответствующие нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
19. В свою очередь, конституция (устав) субъекта Федерации регулирует широкий круг общественных отношений, поэтому рассматривая споры о соответствии нормативных правовых актов органов муниципальной власти конституции(уставу) субъекта Российской Федерации, конституционный (уставной) суд соответствующего субъета Федерации прежде всего обращает внимание на особенности нормативного обеспечения на муниципальном уровне деятельности органов местного самоуправления, осуществляемой в рамках их исключительной компетенции, что является существенной гарантией защиты прав органов местного самоуправления по установалению и взиманию местных налогов и сборов.
20. Разработка методологии регионального законотворчества в налоговой сфере требует создания научно обоснованной программы развития регионального законодательства, которая долна быть краткосрочной,учитывающей многочисленные изменения федерального налогового законодательства, базовые принципы налогового законодательства, основные теоретические разработки в области налогового права и законодательной техники. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации также должны принимать во внимание основные концепции развития финансового и налогового законодательства.
21. Совершенствование отраслевых законодательных норм, применяемых к отношениям по установлению и взиманию местных налогов и сборов является способом эффективности обеспечения установления и взимания местных налогов и сборов на уровне федерального законодательства.
В то же время, необходимость внесения ряда поправок в нормативные акты финансового и конституционного законодательства, прежде всего-в Федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и
187
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выявили наличие проблемы законодательного регулирования контрольной деятельности органов Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и федеральных органов налоговой полиции. Однако решение данной проблемы должно быть основано на результатах многочисленных научных исследований.
Представленные данные, основанные на анализе практики нормотворческой деятельное™ органов местного самоуправления в области налогообложения, судебно¬арбитражной практики и данных о результатах введения местных налогов и сборов на территории Калужской области также позволили сделать вышеуказанные выводы о необходимости совершествования правового регулирования установления и взимания местных налогов и сборов и существовании ряда проблем в правотворческой (нормотворческой) и правоприменительной деятельное™ органов муниципальной власти.
В данной диссертационной работе были рассмотрены прежде всего те основные теоретические проблемы местного налогообложения и правовые способы обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов, которые могут быть использованы для дальнейших научных исследований в области законодательного обеспечения формирования и развития оптимальной системы местного налогообложения, а также совершенствования деятельности органов местного самоуправления в бюджетно-налоговой сфере.
Результаты научного исследования правовых проблем установления и Шмания м^^ позволяют выделить ря/Г задачтребующих
научного разрешения.
Во-первых, следует вести дальнейшую разработку концептуальной основы построения системы местного налогообложения на основе выявления правовых особенностей местных налогов и сборов, их функций , видов и специальных юридико- организационных принципов.
Необходимость развития теоретических основ правового регулирования местного налогообложения связана с тем, что совокупность местных налогов и сборов является фундаментом всей системы налогообложения Российской Федерации.
Обеспечение эффективности установления и взимания местных налогов и сборов будет способствовать созданию условий для формирования системы налогов и сборов Российской Федерации с учетом происходящих процессов в управлении рыночным хозяйством.
Во-вторых, развитие налогового законодательства предоставляет возможность ученым провести ряд исследований, связанных с определением правовой пироды налогов как системы специфических обязательственных отношений, складывающихся между государством и налогоплательщиками.
В-третьих,важно определить петрспективы оптимизации формирования российской системы налогов и сборов и направления ее развития и совершенствования.
Решение данной задачи даст возможность изменить фискальную направленность налогообложения и учитывать регулирующую функцию налогов, а также производные от нее функции.
В-четвертых, существует необходимость совершенствования механизма контроля за правотворческой (нормотворческой) деятельностью представительных и исполнительных органов местного самоуправления и выработке системного подхода к указанной проблеме.
В-пятых, в настоящее время значительно затруднена реализация п|Щдрганов местного самоуправления на судебную защиту, поэтому^ следует выделить и разработать законные способы обеспечения гарантий судебной защиты прав органов местного самоуправления, в том числе и в области налогообложения.
В-шестых, соответственно возникает вопрос о судебном прецеденте как источнике права и возможности использования в подобном качестве постановлений
189
Пленумов Высшего Арбитражного Суда Российкой Федерации и Верховного Суда Российской Федерации в налоговой сфере.
Как правило, постановления пленумов высших судебных инстанций Российской Федерации принимаются на основе анализа практики нижестоящих судов и в соответствии с требованиями , установленными Конституцией Россиской Федерации и ее законодательством.
Указанные постановления имеют общий характер и способствуют единообразному применению норм права всеми государственными органами Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями независимо от форм собственности и гражданами.
Решения соответствующих нижестоящих судов касаются конкретных дел, при решении которых судебные инстации учитавают только обстоятельства данного дела, а также могут руководствоваться не только нормами права, но и в некоторых случаях нормами морали.
В-седьмых, механизм самостоятельности и ответственности представительных и исполнительных органов местного самоуправления при установлении и взимании налогов и сборов требует детального рассмотрения и урегулирования на законодательном уровне с целью обеспечения интересов Российской Федерации, ее субъектов и населения муниципального образования.
В-восьмых, основываясь на результатах практики прокурорского надзора, следует выявить и установить наиболее совершенные формы участия прокуроров в правотворческой (нормотворческой) деятельности органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.
Прежде всего, это касается вопросов проведения правовой экспертизы проектов законов и нормативных правовых актов в области местного налогообложения, которая позволяет определить юридическое качество внесенных проектов и устранению очевидных нарушений законодательства.
Привлечение ведущих специалистов в сфере финансового и налогового права к экспертной работе дает им возможность использовать практический материал для разработки научных рекомендаций, которые будут особенно полезны для руководителей муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления.
Существенным является также вопрос о создании необходимых условий для активизации деятельности органов прокуратуры в процессе нормотворчества муниципальных образований.
В частности, большое значение имеют проблемы ознакомления прокуроров с нормативными правовыми актами представительных и исполнительных органов месного самоуправления, и проведения работниками прокуратуры соответствующих правовых консультаций. Решение указанных задач связано с разработкой ведущими специалистами теоретических положений и концепций развития финансового и налогового законодательства.
В-девятых, немаловажной является проблема разработки специфических приемов юридической техники субъектов Российской Федерации и особенно-органов местного самоуправления.
Нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления о местных налогоах и сборах довольно стандартны и однообразны. Поэтому неизбежное увеличение объема полномочий муниципальных органов в данной сфере, приведет к необходимости создания особых приемов юридической техники , которые возможно применить на муниципальном уровне, в том числе, способов построения нормативных правовых актов.
В-десятых, развитие налогового и других отраслей права дает возможность использования результатов исследований специалистов различных отраслей как публичного (конституционного, административного), так и частного (гражданского) права, а также выводы и заключения, сделанные в области теории государства и права,
законотворческой деятельности, прокурорского надзора.Представляется.что дальнейшие исследования правовых проблем установления и взимания местных налогов и сборов специалистами в области налогового права возможно только с учетом последних достижений правовой науки.
Таким образом, проделанная работа позволила разрешить некоторые теоретические и законодательные проблемы установления и взимания местных налогов и сборов и определить новые научные задачи, связанные с результатами данного исследования, в соответствии с которыми данные проблемы могут быть рассмотрены в дальнейшем.
Развитие российского налогового законодательства связано с рассмотрением теоретических проблем налогового права с целью обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов.
В настоящей работе исследуются ряд теоретических и практических проблем в области местного налогообложения, что позволяет сделать несколько основных выводов.
1. Система местных налогов и сборов оказывает непосредственное влияние на процессы реализации единой налоговой политики.
В целях регламентации налоговых отношений, органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют ряд скоординированных действий, направленных на создание нормативной основы налогового регулирования и реализацию на практике положений законов и подзаконных актов через элементы механизма налогообложения (планирование, регулирование, контроль).Указанные действия составляют содержание налоговой политики.
2. Формирование и реализация налоговой политики осуществляется государством как непосредственно через его структуры-представительные (законодательные), исполнительные и судебные (правоприменительные) органы государственной власти, органы прокуратуры Российской Федерации, так и опосредованно -через использование системы местного самоуправления.
Опираясь на нормы налогового права, органы муниципальной власти реализуют налоговую политику, используя ее конкретные инструменты: изменяя налоговые ставки, устанавливая налоговые льготы,поэтому специфика налоговой политики на
179
муниципальном уровне должна определяться с учетом компетенции данных органов в налоговой сфере и особенностей нормотворческой деятельности на муниципальном уровне.
3. Наличие собственных финансовых ресурсов позволяет органам местного самоуправления осуществлять экономическую деятельность, направленную на стимулирование хозяйственной активности на территории муниципального образования ;подддержку инвестиционных проектов, реализация которых соответствует интересам местного сообщества, и повышение качества жизни населения. С учетом указанных целей можно выделить основные социально-экономические функции местных налогов и сборов, определяющие их место в системе государственно-правового регулирования рыночной экономики.
Данные функции являются производными от общих, основных функций налогов и сборов.
4. При установлении правовых особенностей местных налогов и сборов необходимо учитывать как основное функциональное назначение налоговых платежей - принудительное изъятие части доходов физических лиц и организаций, так и определенный законодательством специальный порядок установления и взимания местных налогов и сборов.
В связи с этим, представляется целесообразным включить в число правовых признаков местных налогов и сборов требование о полном зачислении поступлений от данных видов налогов и сборов в муниципальный бюджет, что позволит решить задачу по формированию доходной части муниципальных бюджетов на базе собственных источников финансовых ресурсов органов местного самоуправления.
5. Создание специальной классификации местных налогов и сборов, позволяющей распределять налоговые поступления с учетом правовых особенностей их установления и взимания позволит сформировать оптимальную систему местного
налогообложения и своевременно вносить в налогов законодательство необходимые изменения и дополнения в соответствии с экономическими и правовыми реалиями.
б.Эффективное функционирование системы местных налогов и сборов возможно прежде всего на основе использования существующих принципов налогообложениями разработке налоговых законов и построении системы местных налогов и сборов необходимо учитывать основные экономические, юридические и организационные принципы налогоообложения, которые можно назвать универсальными принципами построения системы налогов и сборов.
Учитывая, что организационные принципы налогообложения в различных вариантах входят в представленные системы юридических принципов и рассматриваются большинством исследователей как необходимый элемент соответствующей системы, то организационные принципы налогообложения следует признать составной частью системы юридических принципов и выделить их в качестве системы организационно-правовых принципов построения системы налогов и сборов.
/.Законодательное обеспечение местного налогообложения должно быть основано на наличии собственных организационно-правовых принципах построения системы местных налогов и сборов, разработанных с учетом функциональных особенностей местных налогов и сборов и специальной классификации их видов. К указанным принципам относятся принципы оптимальности, стабильности и эффективности.
8.Эффективность установления и взимания местных налогов и сборов ШЮжет быть обеспечена только правовыми способами, поскольку на уровне законодательства существует реальная возможность создать благоприятные условия для формирования системы местных налогов и сборов в соответствии с принципами оптимальности и стабильности.
9. Исходя из особенностей нормативного регулирования институтов формирования и защиты системы местного налогообложения, возможно выявить
правовые способы обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов.
Выявление указанных принципов является основной задачей при разработке и принятии нормативных правовых актов, регулирующих налогообложение на муниципальном уровне.
10. Осуществляя принадлежащие им права и исполняя возложенные на них обязанности в налоговой сфере, органы местного самоуправления участвуют в процессе реализации единой государственной налоговой политики на муниципальном уровне.
При определении порядка установления и взимания местных налогов и сборов, данные органы должны руководствоваться Конституцией Российской Федерации, Налоговым кодексом Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами федеральных органов исполнительной власти и законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации.
11. Наличие в ст. 15 части первой Налогового кодекса Российской Федерации закрытого перечня местных налогов и сборов и ограничение прав представительных органов местного самоуправления по установлению и взиманию местных налогов и сборов, предусмотренное в п.4 ст. 12 Кодекса, противоречат требованиям ст. 132 и 133 Конституции Российской Федерации и лишают органы муниципальной власти значительной части финансовых средств.
В целях обеспечения указанных требований и расширения прав органов местного самоуправления в области налогообложения необходимо разработать и принять федеральный закон о местном налогообложении.
Следует также отметить, что разработка соответствующих глав Налогового кодекса Российской Федерации, касающихся отдельных видов местных налогов и сборов, не может проблему создания эффективного мехагизма местного налогообложения, поскольку существенная детализация отдельных вопросов
182
установления и взимания местных налогов и сборов потребует принятия вышеназванного закона, либо создания комплекса ведомственных правовых актов Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Министерства финансов Российской Федерации.
^.Регулирование процесса нормотворчества органов местного самоуправления в области налогообложения должно осуществляться в соответствии с постановлениями (положениями) о порядке подготовки , принятия и вступления в силу правовых актов либо на основе разработаннных методических рекомендаций. При этом необходимо выбирать соответствующую форму нормативного правового акта, а также адекватно оценивать затраты по взиманию налогов и сборов с точки зрения ожидаемых результатов.
13. Анализ зарубежного опыта муниципального налогообложения показывает, что для ряда стран СНГ (Армении, Беларуси,Казахстана, Узбекистана,Украины) характерна стабильность законодательства, регулирующего вопросы местного налогообложения и наличие небольшого количества соответствующих нормативных правовых актов.
В некоторых странах СНГ (Беларусь,Украина) система местных налогов и сборов включает значительное количество налоговых платежей, а органам местного самоуправления предоставлены более широкие полномочия по установлению и взиманию местных налогов и сборов, чем в Российской Федерации (объекты налогообложения, налоговые ставки,круг плательщиков и днекоторые другие элементы налогообложения устанавливаются или изменяются соответствующими каганами местного самоуправления), что позволяет данным органам выбирать необходимые налоги и формировать систему местного налогообложения с учетом экономической целесообразности.
Для законодательства развитых зарубежных стран прежде всего характерно наличие требования о том, что положения нормативных правовых актов местных органов власти в области налогообложения должны соответствовать нормам налогового
законодательства страны (Германия, Испания), а также выделение обязательных и факультативных налогов позволяющих муниципалитетам планировать самостоятельную финансовую деятельность, направленную на обеспечение потребностей местного населения( Испания).
Финансовая деятельность органов муниципальной власти развитых зарубежных стран регулируется конституциями, законами и подзаконными правовыми актами различного уровня. При этом следует отметить, что объем полномочий муниципалитетов зависит от той модели, на основании которой строятся взаимоотношения государства и муниципальной власти (англосаксонской и континентальной).
Правовое регулирование деятельности местного самоуправления федеративных государств начинается на уровне конституций субъектов федерации. Положения федеральных и региональных конституций конкретизируются в законах, принимаемых представительными органами на уровне федерации и ее субъектов.
Для большинства развитых зарубежных стран характерно активное использование на муниципальном уровне как прямых, так и косвенных налогов. Один из основных видов местных налогов во многих развитых странах -налог на недвижимость.
Местные налоги, взимаемые в США можно распределить по трем основным группам: первая группа -собственные налоги местных органов власти, которые собираются только на местах (сочетание прямых и косвенных налогов); вторая группа - надбавки к общегосударственным налогам или отчисления, устанавливаемые в определенном проценте к федеральным налогам; третья группа -мелкие виды налоговых платежей.
Вместе с тем, В одних странах Европейского Союза на муниципальном уровне преобладают налоги, которые взимаются в качестве надбавок к общегосударственным налогам (Италия, Франция,Германия), а вдругих странах доходная часть муниципальных бюджетов пополняется в основном за счет местных налогов и сборов, число которых может доходить до ста видов (Бельгия).
Все вышеуказанные особенности системы местного налогообложения и законодательного обеспечения деятельности местных органов власти стран СНГ и развитых зарубежных государств необходимо перенести в российское законодательство, учитывая при этом специфику нормативного регулирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.
14.Одним из основных условий осуществления единой налоговой политики и формирования системы местного налогообложения в Российской Федерации является наличие государственного контроля и надзора за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления, как фактора стабильности и обеспечения законности и правопорядока в бюджетно-налоговой сфере.
Используя досудебный порядок разрешения споров, предоставляющий возможности реализации правотворческой инициативы и подачи в письменной форме предложений, заявлений и, коллективных обращений и петиций население муниципального образования может оказывать значительное влияние на процессы формирования налоговой политики на муниципальном уровне.
15. Право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы подлежит судебной защите в соответствии со ст. 133 Конституции Российской Федерации и нормами действующего законодательства.Однако отсутствие четкого законодательного регулирования вопросов участия органов местного самоуправления в процессе судопроизводства, по существу, лишает данные органы паринадлежащих им прав.
Тем не менее,контрольная деятельность органов судебной системы- Конституционного Суда Российской Федерации, арбитражных судов Российской Федерации, судов общей юрисдикции, конституционных (уставных) судов и органов Министерства юстиции способствует защите прав органов местного самоуправления в области налогообложения, устранению недостатков , нормативных правовых актов указанных органов и внесению в них необходимых изменений и дополнений.
16. Регулируемая Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» деятельность органов прокуратуры Российской Федерации охватывает не только прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) органами муниципальной власти, но и предусматривает активное участие прокуроров в правотворческой деятельности органов местного самоуправления.
Прокурорский надзор за исполнением законов направлен прежде всего на устранение нарушений действующего законодательства и установление соответствия законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами муниципальных образований.
При осуществлении надзорной деятельности за исполнением законов, а также соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокуроры вправе обращаться в суд, поэтому большинство дел о признании нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области налогообложения противоречащими закону рассматриваются судами общей юрисдикции на основании заявлений прокуроров.
Различные формы участия прокуроров в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, предусмотренные действующим законодательством, а также осуществляемые в соответствии со сложившейся практикой, предотвращают принятие органами муниципальной власти не соответствующих налоговому законодательству нормативных правовых актов о местных налогах и сборах.
17. Активизация надзорной деятельности органов прокуратуры в сфере Лестного налогоообложения связана в том числе и с необходимостью сотрудничества прокуратуры Российской Федерации с органами Министерства юстиции Российской Федерации, а также территориальными органами Министерства Российской Федерации по налогам и сборам.
18.0существляя юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в том числе и в сфере финансов, на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам,
Министерство юстиции Российской Федерации одновременно способствует внесению соответствующих изменений в соответствующие нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
19. В свою очередь, конституция (устав) субъекта Федерации регулирует широкий круг общественных отношений, поэтому рассматривая споры о соответствии нормативных правовых актов органов муниципальной власти конституции(уставу) субъекта Российской Федерации, конституционный (уставной) суд соответствующего субъета Федерации прежде всего обращает внимание на особенности нормативного обеспечения на муниципальном уровне деятельности органов местного самоуправления, осуществляемой в рамках их исключительной компетенции, что является существенной гарантией защиты прав органов местного самоуправления по установалению и взиманию местных налогов и сборов.
20. Разработка методологии регионального законотворчества в налоговой сфере требует создания научно обоснованной программы развития регионального законодательства, которая долна быть краткосрочной,учитывающей многочисленные изменения федерального налогового законодательства, базовые принципы налогового законодательства, основные теоретические разработки в области налогового права и законодательной техники. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации также должны принимать во внимание основные концепции развития финансового и налогового законодательства.
21. Совершенствование отраслевых законодательных норм, применяемых к отношениям по установлению и взиманию местных налогов и сборов является способом эффективности обеспечения установления и взимания местных налогов и сборов на уровне федерального законодательства.
В то же время, необходимость внесения ряда поправок в нормативные акты финансового и конституционного законодательства, прежде всего-в Федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и
187
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выявили наличие проблемы законодательного регулирования контрольной деятельности органов Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и федеральных органов налоговой полиции. Однако решение данной проблемы должно быть основано на результатах многочисленных научных исследований.
Представленные данные, основанные на анализе практики нормотворческой деятельное™ органов местного самоуправления в области налогообложения, судебно¬арбитражной практики и данных о результатах введения местных налогов и сборов на территории Калужской области также позволили сделать вышеуказанные выводы о необходимости совершествования правового регулирования установления и взимания местных налогов и сборов и существовании ряда проблем в правотворческой (нормотворческой) и правоприменительной деятельное™ органов муниципальной власти.
В данной диссертационной работе были рассмотрены прежде всего те основные теоретические проблемы местного налогообложения и правовые способы обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов, которые могут быть использованы для дальнейших научных исследований в области законодательного обеспечения формирования и развития оптимальной системы местного налогообложения, а также совершенствования деятельности органов местного самоуправления в бюджетно-налоговой сфере.
Результаты научного исследования правовых проблем установления и Шмания м^^ позволяют выделить ря/Г задачтребующих
научного разрешения.
Во-первых, следует вести дальнейшую разработку концептуальной основы построения системы местного налогообложения на основе выявления правовых особенностей местных налогов и сборов, их функций , видов и специальных юридико- организационных принципов.
Необходимость развития теоретических основ правового регулирования местного налогообложения связана с тем, что совокупность местных налогов и сборов является фундаментом всей системы налогообложения Российской Федерации.
Обеспечение эффективности установления и взимания местных налогов и сборов будет способствовать созданию условий для формирования системы налогов и сборов Российской Федерации с учетом происходящих процессов в управлении рыночным хозяйством.
Во-вторых, развитие налогового законодательства предоставляет возможность ученым провести ряд исследований, связанных с определением правовой пироды налогов как системы специфических обязательственных отношений, складывающихся между государством и налогоплательщиками.
В-третьих,важно определить петрспективы оптимизации формирования российской системы налогов и сборов и направления ее развития и совершенствования.
Решение данной задачи даст возможность изменить фискальную направленность налогообложения и учитывать регулирующую функцию налогов, а также производные от нее функции.
В-четвертых, существует необходимость совершенствования механизма контроля за правотворческой (нормотворческой) деятельностью представительных и исполнительных органов местного самоуправления и выработке системного подхода к указанной проблеме.
В-пятых, в настоящее время значительно затруднена реализация п|Щдрганов местного самоуправления на судебную защиту, поэтому^ следует выделить и разработать законные способы обеспечения гарантий судебной защиты прав органов местного самоуправления, в том числе и в области налогообложения.
В-шестых, соответственно возникает вопрос о судебном прецеденте как источнике права и возможности использования в подобном качестве постановлений
189
Пленумов Высшего Арбитражного Суда Российкой Федерации и Верховного Суда Российской Федерации в налоговой сфере.
Как правило, постановления пленумов высших судебных инстанций Российской Федерации принимаются на основе анализа практики нижестоящих судов и в соответствии с требованиями , установленными Конституцией Россиской Федерации и ее законодательством.
Указанные постановления имеют общий характер и способствуют единообразному применению норм права всеми государственными органами Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями независимо от форм собственности и гражданами.
Решения соответствующих нижестоящих судов касаются конкретных дел, при решении которых судебные инстации учитавают только обстоятельства данного дела, а также могут руководствоваться не только нормами права, но и в некоторых случаях нормами морали.
В-седьмых, механизм самостоятельности и ответственности представительных и исполнительных органов местного самоуправления при установлении и взимании налогов и сборов требует детального рассмотрения и урегулирования на законодательном уровне с целью обеспечения интересов Российской Федерации, ее субъектов и населения муниципального образования.
В-восьмых, основываясь на результатах практики прокурорского надзора, следует выявить и установить наиболее совершенные формы участия прокуроров в правотворческой (нормотворческой) деятельности органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.
Прежде всего, это касается вопросов проведения правовой экспертизы проектов законов и нормативных правовых актов в области местного налогообложения, которая позволяет определить юридическое качество внесенных проектов и устранению очевидных нарушений законодательства.
Привлечение ведущих специалистов в сфере финансового и налогового права к экспертной работе дает им возможность использовать практический материал для разработки научных рекомендаций, которые будут особенно полезны для руководителей муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления.
Существенным является также вопрос о создании необходимых условий для активизации деятельности органов прокуратуры в процессе нормотворчества муниципальных образований.
В частности, большое значение имеют проблемы ознакомления прокуроров с нормативными правовыми актами представительных и исполнительных органов месного самоуправления, и проведения работниками прокуратуры соответствующих правовых консультаций. Решение указанных задач связано с разработкой ведущими специалистами теоретических положений и концепций развития финансового и налогового законодательства.
В-девятых, немаловажной является проблема разработки специфических приемов юридической техники субъектов Российской Федерации и особенно-органов местного самоуправления.
Нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления о местных налогоах и сборах довольно стандартны и однообразны. Поэтому неизбежное увеличение объема полномочий муниципальных органов в данной сфере, приведет к необходимости создания особых приемов юридической техники , которые возможно применить на муниципальном уровне, в том числе, способов построения нормативных правовых актов.
В-десятых, развитие налогового и других отраслей права дает возможность использования результатов исследований специалистов различных отраслей как публичного (конституционного, административного), так и частного (гражданского) права, а также выводы и заключения, сделанные в области теории государства и права,
законотворческой деятельности, прокурорского надзора.Представляется.что дальнейшие исследования правовых проблем установления и взимания местных налогов и сборов специалистами в области налогового права возможно только с учетом последних достижений правовой науки.
Таким образом, проделанная работа позволила разрешить некоторые теоретические и законодательные проблемы установления и взимания местных налогов и сборов и определить новые научные задачи, связанные с результатами данного исследования, в соответствии с которыми данные проблемы могут быть рассмотрены в дальнейшем.