Межбюджетные трансферты играют важную роль в бюджетном выравнивании региональных бюджетов, так как позволяют путем перераспределения бюджетных ресурсов обеспечить равенство в бюджетных возможностях регионов. Однако излишнее их увеличение может иметь негативные последствия, поскольку такой источник доходов может поставить регионы в сильную зависимость от федерального бюджета. В связи с этим актуализируется вопрос построения оптимальной модели межбюджетных трансфертов. Данному вопросу посвящены многочисленные исследования российских и зарубежных авторов, что свидетельствует о высокой теоретической актуальности исследования межбюджетных трансфертов.
В России ввиду высокой дифференциации регионов по уровню бюджетной обеспеченности межбюджетные трансферты приобретают особое значение, что также говорит о практической актуальности исследования системы межбюджетных трансфертов с целью поиска наиболее оптимальной модели трансфертного механизма для Российской Федерации.
Анализ отчетов Федерального казначейства РФ об исполнении бюджетов субъектов РФ позволяет отметить, что межбюджетные трансферты присутствуют в доходах каждого субъекта РФ, однако их доли существенно различаются между регионами - в доходах бюджетов одних регионов доля межбюджетных трансфертов не достигает 5%, в то время как в других она может быть свыше 50%. Также среди субъектов РФ сильно различается структура межбюджетных трансфертов: в бюджетах одних регионов превалируют дотации, в бюджетах других регионов - субсидии или иные межбюджетные трансферты.
Среди таких субъектов РФ, как г. Москва, Республика Татарстан, Ивановская область и Чеченская Республика только г.Москва и Республика Татарстан могут рассматриваться как финансово независимые регионы, поскольку в бюджетах данных субъектов преобладают налоговые и неналоговые доходы - 96% и 84% соответственно, в свою очередь в бюджетах Ивановской области и Чеченской Республики более трети всех доходов приходится именно на межбюджетные трансферты. Более того, в бюджете Ивановской области и в бюджете Чеченской Республики основную долю всех межбюджетных трансфертов составляют дотации (до 77% и до 73% соответственно), в то время как в бюджете г. Москвы и бюджете Республики Татарстан структура межбюджетных трансфертов может изменяться в зависимости от года. Например, в 2017 г. в бюджете г. Москвы превалировали субвенции, а в 2018 году соотношение субвенций и дотаций практически сравнялось. В бюджете Республики Татарстан в 2016 и в 2017 гг. более половины всех межбюджетных трансфертов приходилось на субсидии, однако в 2018 году доля субсидий сократилась до 18%, а доля иных межбюджетных трансфертов возросла с 15% в 2017 году до 50% в 2018 году.
Дотации, субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты имеют разное значение для доходов бюджетов субъектов РФ.
Дотации являются основным инструментом бюджетного регулирования, в расходах федерального бюджета на них приходится более 40% всех межбюджетных трансфертов. Особое место занимают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, позволяющие сократить разрыв в уровне бюджетной обеспеченности регионов (более чем в 2 раза в 2017 г.). Также в России применяются другие виды дотаций (дотации, связанные с особым режимом безопасного функционирования закрытых административно - территориальных образований, дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов и др.).
Роль дотаций в формировании доходов бюджетов субъектов РФ неодинакова - в бюджете Ивановской области дотации составляют около трети всех доходов, в бюджете Чеченской Республики более 50%., в бюджете Республики Татарстан не более 3%, а г.Москва являлась их получателем только в 2018 г. В бюджете Ивановской области преобладают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (более 80%), в бюджете Чеченской Республики более 97% приходится на общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов и дополнительные дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета почти в равной пропорции.
В 2018 году все субъекты РФ получили дотации из федерального бюджета, на что есть ряд причин. Во-первых, в дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов были включены суммы компенсации недополученных доходов регионов в связи с отменой с 2019 года налога на движимое имущество. Во-вторых, дотации в целях стимулирования роста налогового потенциала по налогу на прибыль организаций стали способом возвращения бюджетам субъектов РФ части прироста налога на прибыль организаций. В-третьих, с 2017 года из федерального бюджета предоставляются дотации за достижение наивысших темпов роста налогового потенциала. Таким образом, рост объемов дотаций в структуре доходов бюджетов субъектов нельзя рассматривать как отрицательный момент, поскольку часть таких дотаций направлена на компенсацию потерянных доходов бюджетов, другая часть дотаций носит стимулирующий характер.
Говоря о субсидиях, следует отметить, что предельные уровни софинансирования расходных обязательств из федерального бюджета существенно различаются между субъектами РФ. Например, для г. Москвы он составляет 5%, Республики Татарстан - 58%, Ивановской области - 93%, Чеченской Республики - 95%. Также в доходах бюджетов регионов субсидии занимают разное положение: в бюджете г.Москвы на них приходится не более 0,25% всех доходов, в бюджете Республики Татарстан - около 3%-9%, в бюджете Ивановской области -менее 6%, а в бюджете Чеченской Республики - около 9%-17%. Ввиду того, что субсидии предоставляются Ивановской области и Чеченской Республике при уровне софинансирование регионом лишь 7% и 5% соответственно, то их можно рассматривать как практически безвозмездный источник дополнительных финансовых ресурсов из федерального бюджета.
В бюджете каждого субъекта субвенции также занимают разные доли. В бюджете г.Москвы на субвенции приходится не более 2% всех доходов, Республики Татарстан - не более 4%, Ивановской области - около 5%-7%, Чеченской Республики - 9%-11%. Однако большие доли субвенций в доходах бюджета не могут рассматриваться как негативный фактор, так как отражают лишь объемы переданных вышестоящим уровнем власти полномочий.
На иные межбюджетные трансферты приходится незначительная доля доходов: в бюджете г.Москвы, Ивановской области и Республики Татарстан она не достигает 3%, Чеченской Республики - менее 5%. Между тем, в 205 и 2016 гг. наблюдался рост объема иных межбюджетных трансфертов в бюджете г.Москвы (с 8 млрд.руб. в 2014 г. до 42 млрд.руб. в 2015 и в 2016 гг.), что произошло в основном из-за передачи бюджету г.Москвы межбюджетного трансферта на развитие транспортной инфраструктуры. Также резкий рост иных межбюджетных трансфертов в доходах бюджета Республики Татарстан в 2018 г. следует связывать с выделением иного межбюджетного трансферта на реализацию мероприятий по подготовке мирового чемпионата по профессиональному мастерству "Ворлдскиллс" в г. Казани в 2019 г.
Межбюджетные трансферты являются важным инструментом бюджетного регулирования, позволяющим устранить горизонтальные и вертикальные дисбалансы в бюджетной системе. Однако в российской системе межбюджетных трансфертов наблюдается ряд проблем, препятствующих их развитию. Данные проблемы можно объединить в две основные группы:
- проблемы, связанные с обеспечением прозрачности в системе межбюджетных трансфертов;
- проблемы, возникающие у региональных органов власти в процессе планирования поступлений в форме межбюджетных трансфертов.
К первой группе проблем относятся главным образом пробелы в законодательстве. Во-первых, в соответствии со ст.129 Бюджетного кодекса РФ, к формам межбюджетных трансфертов, предоставляемым из федерального бюджета, относятся лишь дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Однако в федеральном законе о федеральном бюджете в составе дотаций могут включаются и другие виды дотаций. В соответствии с Постановлением Правительства РФ № 231, данные виды дотаций отнесены к дотациям на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ. Однако фактически на такие дотации предоставляются как самостоятельные межбюджетные трансферты, а не включены в состав дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов.
Также требование, указанное в п. 2 постановления Правительства РФ № 231, определяет необходимость разработки методики лишь в отношении дотаций на частичную компенсацию расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы и дотаций для стимулирования роста налогового потенциала по налогу на прибыль организаций. В отношении остальных дотаций отсутствует такое требование, на практике таких методик нет.
На наш взгляд, отсутствие строгого законодательного регулирования системы предоставления дотаций становится одной из преград дальнейшего развития системы межбюджетных трансфертов, поэтому мы предлагаем:
- внести поправку в ст. 129 Бюджетного кодекса РФ, где формулировку «Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности;...» заменить словами «Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме: дотаций;...»;
- закрепить в Бюджетном кодексе РФ все виды дотаций, которые могут быть выделены из федерального бюджета, а также установить порядок и условия их предоставления;
- разработать методики расчета каждой дотации, выделяемой из федерального бюджета, и закрепить их в постановлениях Правительства РФ;
- ежегодно осуществлять опубликование результатов распределения всех видов дотаций, ожидаемых к предоставлению в соответствующем финансовом году, вместе с самими расчетами.
Также в настоящее время наблюдаются проблемы прозрачности в области иных межбюджетных трансфертов, поскольку отсутствует единое и четкое понимание их сущности. В Бюджетном кодексе РФ не представлено точного определения данной группы межбюджетных трансфертов. При этом в бюджетах многих регионов на иные межбюджетные трансферты приходится существенная доля всего объема получаемых межбюджетных трансфертов. По нашему мнению, с целью повышения прозрачности в системе межбюджетных трансфертов следует перевести все иные межбюджетные трансферты в другие формы межбюджетных трансфертов: дотации, субсидии или субвенции.
Вторая группа проблем связана со сложностями в планировании субъектами РФ межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Изначально заложенные в законы о бюджете суммы межбюджетных трансфертов в процессе исполнения бюджета приходится корректировать. Зачастую это связано с изменениями, вносимыми в федеральный закон о федеральном бюджете. Например, в течение 2018 г. в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» дважды вносились изменения, касающиеся межбюджетных трансфертов. В результате объем межбюджетных трансфертов увеличился на 70 млрд.руб. (4% от первоначально утвержденного показателя). В отношении дотаций были увеличены объем дотаций за достижение наивысших темпов роста налогового потенциала в 2 раза и объем дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов на 32%, также последней редакцией в ноябре 2018 г. было установлено к распределению дотации в целях стимулирования роста налогового потенциала по налогу на прибыль организаций. Таким образом, изначально заложенные в бюджеты субъектов РФ суммы межбюджетных трансфертов пришлось корректировать в течение года в соответствии с изменениями, внесенными в федеральный закон о федеральном бюджете. Также наблюдаются проблемы в планировании субсидий, которые зачастую происходят по причине поздней разработки главными распорядителями проектов нормативных правовых актов о распределении и перераспределении субсидий. В результате не происходит своевременного принятия государственных программ РФ. Например, государственная программа РФ «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан РФ» была утверждена Постановлением Правительства РФ лишь в декабре 2017 года, следовательно, и Правила предоставления всех субсидий, предусмотренных данной программой, были утверждены вместе с указанной программой. В результате в бюджетах субъектов РФ изначально не были заложены суммы на получение данных субсидий. Ситуация усугубляется наличием проблемы несвоевременного распределения межбюджетных трансфертов, наибольший объем которых предоставляется бюджетам субъектов РФ в 4 квартале - дотаций (44%), субсидий (42%), иных межбюджетных трансфертов (38%). В результате субъектам приходится либо осваивать денежные средства в течение месяца до окончания финансового года, либо переносить их на следующий год. К основным причинам создания такой ситуации можно отнести несвоевременную подготовку документации, затягивание административных процедур и позднее заключение государственных контрактов. На наш взгляд, в отношении главных распорядителей бюджетных средств федерального бюджета необходимо установить меры материальной ответственности за поздние сроки разработки и внесения в Правительство РФ соответствующих проектов нормативных правовых актов для распределения субсидий.
Предлагаемые решения проблем не могут в полной мере устранить недостатки системы межбюджетных трансфертов в России, однако позволят обеспечить прозрачность и предсказуемость в трансфертном механизме, что станет предпосылкой для его дальнейшего развития.
Изучение зарубежного опыта организации межбюджетных трансфертов позволяет выявить следующие возможности по совершенствованию трансфертного механизма в Российской Федерации.
Во-первых, законодательное установление возможности предоставления горизонтальных межбюджетных трансфертов. На данный момент соответствующий законопроект о внесении поправок в Бюджетный кодекс РФ находится на рассмотрении Государственной Думы. Однако следует указать на возможность возникновения проблемы невостребованности данного инструмента среди большинства субъектов ввиду отсутствия у них дополнительных финансовых ресурсов. В этом случае можно предложить следующее: поскольку значительная часть инфраструктурных проектов в регионах с невысокой бюджетной обеспеченностью финансируется путем перераспределения денежных средств из федерального бюджета, то следует рассмотреть возможность перенаправления определенной части данных ресурсов на формирование «горизонтальной» субсидии, если ее использование позволит достичь целей, установленных в рамках инфраструктурных проектов. Также важно, чтобы данный инструмент не становился инструментом дополнительного выравнивания бюджетной обеспеченности, как это происходит в Швейцарии и Германии, а формировался на договорных началах, т.е. в бюджетном законодательстве изначально должно быть установлено требование о невмешательстве федеральных органов власти в область предоставления горизонтальных трансфертов.
Во-вторых, активное применение блочных грантов в США, Австралии и Канаде свидетельствует о наличии ряда положительных свойств данного инструмента. В настоящее время в России также происходит постепенная консолидация и сокращение федеральных субсидий и субвенций. Но необходимо помнить об ошибках зарубежных стран (например, Канады) и не допускать чрезмерной консолидации с целью обеспечения прозрачности в их использовании. Также представляется возможным установить требование о предоставлении отчетов о расходовании таких трансфертов не только федеральным органам власти, но и населению аналогично практике Канады.
В-третьих, представляется возможным использовать опыт Австралии в предоставлении национальных партнерских платежей, которые являются стимулирующими межбюджетными трансфертами. По аналогии поощрительных платежей возможно предоставлять стимулирующие дотации. В настоящее время в России применяются некоторые поощрительные дотации, но они затрагивают лишь вопрос улучшения бюджетных показателей. Мы полагаем, что целесообразно уделять внимание не только бюджетным показателям, но и экономическим, таким как увеличение числа лиц, занятых в малом бизнесе, и социальным, таким как снижение уровня безработицы. Чтобы не допустить роста числа таких дотаций, представляется целесообразным разделить их по укрупненным показателям: дотации за достижение высоких бюджетных показателей, дотации за достижение высоких экономических показателей и дотации за достижение высоких социальных показателей.
В-четвертых, с целью обеспечения эффективного приложения бюджетных средств в виде межбюджетных трансфертов, представляется необходимым расширять и развивать взаимодействие органов власти в решении вопросов, касающихся межбюджетных трансфертов. Опыт Австралии в области функционирования форума по межправительственным отношениям и принятии Межправительственного соглашения о федеральных финансовых отношениях служит положительным примером успешного сотрудничества федеральных, региональных и местных органов власти. На наш взгляд, представляется возможным организовать в России подобную форму взаимодействия между различными уровнями власти, который позволил бы региональным органам власти участвовать в вопросах, касающихся межбюджетных отношений, в том числе вопросов совершенствования механизма межбюджетных трансфертов.
Итак, изучение зарубежного опыта организации системы межбюджетных трансфертов позволяет выделить возможности по совершенствованию трансфертного механизма в Российской Федерации. В то же время, необходимо помнить, что адаптация зарубежных моделей не должна становиться основным приоритетом в вопросе совершенствования системы межбюджетных трансфертов в России, поскольку ее развитие должно идти по собственному пути, обусловленному реалиями российской бюджетной практики.


Купить