Помощь студентам в учебе
Принципы разделения, тенденции развития и пути совершенствования государственной власти в новейшей истории России
|
Введение 3
Глава 1. Методологические аспекты формирования и осуществления
государственной власти 16
1.1. Философско-политические взгляды на формирование и функционирование государства и власти 16
1.2. Историко-политические подходы к организации власти и принципам ее
разделения 35
1.3. Сравнительный анализ институтов государственной власти
зарубежных стран 58
Глава 2. Характер и механизмы реализации принципа разделения ветвей власти в современной России. Политико-государственные тенденции 93
2.1. Проблемы становления Российской государственности в
90 - х. гг. ХХ в 93
2.2. Характер разделения и механизмы взаимодействия субъектов
государственной власти в Российской Федерации 113
2.3. Политические тенденции реформ государственного управления.
Перспективы политического развития России 129
Заключение
Литература
Глава 1. Методологические аспекты формирования и осуществления
государственной власти 16
1.1. Философско-политические взгляды на формирование и функционирование государства и власти 16
1.2. Историко-политические подходы к организации власти и принципам ее
разделения 35
1.3. Сравнительный анализ институтов государственной власти
зарубежных стран 58
Глава 2. Характер и механизмы реализации принципа разделения ветвей власти в современной России. Политико-государственные тенденции 93
2.1. Проблемы становления Российской государственности в
90 - х. гг. ХХ в 93
2.2. Характер разделения и механизмы взаимодействия субъектов
государственной власти в Российской Федерации 113
2.3. Политические тенденции реформ государственного управления.
Перспективы политического развития России 129
Заключение
Литература
Проблема разделения властей имеет многовековую историю и ведет еще к временам Древней Греции и Древнего Рима, однако, следует отметить, что разделение властей никогда не являлось самоцелью, а лишь выступало одним из базовых признаков правового государства.
Вышеуказанный принцип был заложен, как один из основополагающих базисов Конституции Российской Федерации 1993 года.
К моменту принятия Конституции РФ 1993 г. в мировой практике сложился богатый опыт по формированию политико-правовых моделей управления государством на основе принципа разделения властей. Однако, даже такие развитые демократические страны, как США, Великобритания, Франция, Италия, Германия и другие, система государственного управления которых построена по принципу разделения властей и имеет много десятилетний опыт, все больше сталкиваются с необходимостью перераспределения этих полномочий между различными ветвями власти, укреплением «здоровой» независимости властей друг от друга, при возможности использования некоторых взаимных рычагов контроля, появлением новых и «обновлением» прежних функций ветвей власти.
В начале 90-х гг. российская политическая элита была озабочена в основном экономическими проблемами и переориентацией страны на рыночный курс развития. Механизм государственного управления «по-советски» уже не работал, а декларируемые новые демократические модели управления государством не были апробированы в российской действительности. Западная модель демократии, перенесенная без учета исторического, культурного и национального менталитета на российскую почву, что стало особенно очевидным после избрания В.В. Путина Президентом, не прижилась.
Тема диссертационного исследования становится все более актуальной в условиях реформирования государственной власти и ее головных институтов. Россия, не имеющая сколь серьезного опыта демократического правового развития, только сейчас, методом проб и ошибок начинает приобретать ту форму государственного управления, которая будет являться для нее наиболее эффективной и приемлемой.
Многие ученые обращают внимание на теоретическую неразработанность ряда проблем организации государственной власти и ее функционирования в Российской Федерации. В некоторых случаях отсутствует правовая основа для преодоления политических трудностей.
Конституция Российской Федерации выражает лишь основные базовые демократические принципы и не может детализировать, что вполне обоснованно, механизмы их исполнения. Однако, как показали реформы 2000 - 2005 гг., данная детализация может играть очень существенную роль, оказывая серьезное влияние на истолкование конституционных основ государства как таковых.
Россия 2005 года, несмотря на то, что с момента принятия Конституции прошло более 10-ти лет, делает лишь первые шаги к цивилизованному демократическому правовому государству. Становление новой государственности в сложных социально-политических, экономических и идеологических условиях вызвало некоторый политико-правовой вакуум и реальные проблемы при взаимодействии ветвей органов государственной власти.
Актуальность диссертационного исследования заключается в :
1. Изучении проблем, которые стали возникать еще в начале 90-х гг., ведущих к осложнению процессов взаимодействия ветвей власти.
2. Раскрытии сути политических преобразований России середины 90- х - начала 2000-х гг.
3. Рассмотрении значимости реального усиления президентской власти и преобразования системы федеральной исполнительной власти.
Степень и состояние научной разработанности проблемы
Философская мысль государственного управления волнует человечество с древнейших времен. Изучение истории общественно - политических отношений способствует постижению многих современных политических проблем. На протяжении многих веков цивилизованное общество старалось найти модель справедливого государства, выражавшего бы идеи благополучия и общего удовлетворения для всех классов и социумов. Многие древние философы, такие как Конфуций, Сократ, Платон, Аристотель или мыслители эпохи возрождения и настоящего времени - Макиавелли, Спиноза, Дж. Локк, Ш. Монтескье и другие связывали идеи построения такого государства с рассредоточением власти у различных движущих сил государства. Однако, большинство мыслителей склонялось к разделению власти на три составляющие: законодательную, исполнительную и судебную.
Серьезное внимание проблеме разделения властей среди русских видных политических деятелей 19 - го века уделяли: Н.М. Коркунов, Муравьев, В. С. Соловьев, М. М. Сперанский, Б. Н. Чечерин и другие.
Так, М.М. Сперанский считал необходимостью введения конституционной монархии в России при сочетании наличия трех властей.
Н.М. Коркунов считая, что государство и государственная власть есть не постоянная константа, а постоянно совершенствуемая модель, не соглашался с распределением власти при республиканской форме правления на три части, которое предлагалось Монтескье. Считая процесс эволюции государств постоянно совершенствуемым, предлагал корректировать и перераспределять В.Виндельбанд, М. Доган, Дж. Коукли, Л. Фридмэн и другие так же написали работы, отражающие данную проблематику.
Рассмотрению различных вопросов, затрагивающих государственное устройство современной России, построение демократического общества и организацию органов государственной власти посвятили свои труды С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, М.А. Краснов, В.О. Лучин, В.Н. Лысенков, Р.В. Михайлов, В.С. Нерсесянц, А.Ф. Ноздрачев, Л.А. Окуньков, О.Г. Румянцев, А.М. Салмин, Н.А. Сахаров, Ю.И. Скуратов, Г.Г. Чеботарев, В.А. Четвернин, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеева и другие.
Проблемы взаимоотношений различных ветвей государственной власти, государственного устройства России и разграничение предметов ведения между федерацией и регионами разбираются в работах С.А. Авакьяна.
также исследуются вопросы государственного управления.
В работах и научных статьях М.В. Баглая, Г.А. Гаджиева,В.О.Лучина, Б.С. Эбзеева отражаются вопросы конституционной юстиции, Так, М . В . Баглай по существу является основоположником доктрины «подразумеваемых полномочий Президента России», в его учебниках по конституционному праву, говорится о праве Президента Российской Федерации самостоятельно трактовать круг своих полномочий, «исходя из собственного понимания своих обязанностей как гаранта Конституции».
В . О . Лучин в своей работе «Указное право» в России интерпретирует придание существенной правовой значимости указам Президента РФ, как и решение о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации указами Президента, как «восстановление практики указного законотворчества, длительное время существовавшей в Советском Союзе», но противоречащей права// Теоретические проблемы российского конституционализма. - М.: Феникс, 2000. - 324 с; Лучин В. О. Гл. ред. Эриашвили Н. Д. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - М.: Юнити - Дана, 2002. - 687 с; Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. - М.: Гардарики, 1997. - 267 с.
Работы Окунькова Л.А. посвящены глубокому анализу становления института Президента в России, исследованиям и комментариям к Конституции Российской Федерации, изучению вопросов, детализирующим функционирование органов государственной власти. Автор считает, что институт Президента стоит над разделением ветвей власти и имеет обоснованное право оказания на них давления, что необходимо, т.к. исполнительная власть (особенно региональная) не до конца адекватна современным российским условиям, федеральное законодательство в значительной степени инертно и «не поспевает» за меняющимися современными реалиями, по сравнению с «указным правом» и т.д.
Интересны исследования В. А Четвернина, раскрывающие неопределенности Конституции Российской Федерации, вносящие
рациональные предложения по реформированию Основного закона. Четвернин считает, что Президент должен находиться вне системы разделения властей, при этом относя функции Президента скорее к исполнительной власти. А в сочетании широких полномочий Президента в области законодательной власти видит в этом нарушение баланса властей.
В . Е. Чиркин допускает возникновение опасности в чрезмерной дифференциации властей, считая возможным отнесение некоторых полномочий к вопросам совместного ведения, предлагая при этом выделить в самостоятельные ветви президентскую и контрольную власти.
Общий анализ тематики по направлению диссертационного исследования показал, что накоплен значительный опыт по изучению государственного устройства системы разделения властей в современной России, однако, в некоторых случаях он носит фундаментально-исторический характер, определенные аспекты анализа функционирования государственной власти устарели или перестали быть актуальными в связи со стремительными политическими темпами развития России в последнее время.
По некоторым вопросам взгляды авторов носят дифференцированный характер. При всем этом тема разделения властей в России XXI - го века требует дополнительного изучения и исследования.
Разделение властей может носить горизонтальный, вертикальный и внутрифункциональный характер. Данная работа в основном затрагивает исследование проблем горизонтального разделения властей на три ветви - т.е. законодательную, исполнительную и судебную власти. А также рассматриваются некоторые аспекты вертикального разделения властей на федеральный и региональный уровни . Тема местного самоуправления (муниципальный уровень) требует значительного отдельного исследования, особенно при ее только нынешнем становлении в Российской Федерации.
Цель работы - выявить становление и функционирование системы федерального государственного управления в Российской Федерации на основе принципа разделения властей, как фундаментального базиса, заложенного в Конституции Российской Федерации 1993 года. Оценить рациональность и возможную трансформацию принципа разделения властей с учетом накопленного зарубежного и, в первую очередь, российского опыта.
Сам принцип разделения властей становится одним из эпицентров решения вопроса о демократически-правовом устройстве Российского государства, и, как следствие, определения возможности построения в России гражданского общества. В данных конкретных условиях чрезвычайно важно понимать, в чем значимость этого принципа для нашей страны, как он реализуется и почему его сохранение и совершенствование - одна из важнейших предпосылок продвижения современной России по пути демократии.
Диссертантом были поставлены следующие исследовательские задачи:
- исследовать историко-политическую ситуацию, при которой создавалась и принималась Конституция 1993 года;
- исследовать трансформацию ветвей государственной власти, а также факторы, повлиявшие на этот процесс и последствия изменений;
- сопоставить федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ с Конституцией России, на основании чего попытаться сделать вывод о форме и направлениях совершенствования государственного устройства России;
- проанализировать формирование государственных органов и ветвей власти, оценить их взаимодействие и функционирование между собой на основе принципа разделения властей;
- оценить механизм и эффективность реализации законов и нормативных актов различного характера с учетом их принятия в конкретных исторических, политических и юридических обстоятельствах, а так же их последующее влияние на государственно-политическое устройство Российской Федерации.
Объект исследования
Объект исследования - система организации и функционирования ветвей государственной власти в современной России.
Предмет исследования
Предмет исследования - механизм реализации принципа разделения властей в системе федеральных органов государственной власти.
Методологическая основа исследования
Методологическую базу исследования составили такие методы познания, как системный, философский, историко-правовой, юридически-правовой, сравнительно-формальный и прогностический. Объединяющим методом в данной работе стал системный анализ, позволяющий наиболее полно раскрыть те задачи, которые ставил перед собой диссертант.
Информационная база и правовая основа исследования
Информационным ресурсом исследования послужило изучение Конституции - Основного закона Российской Федерации, значительного количества нормативно-правовых документов (федеральные законы, Указы Президента РФ, постановления Конституционного Суда РФ, постановления Правительства РФ, и т. д.)
Многоплановый характер работы потребовал изучения работ отечественных и зарубежных авторов по конституционному праву, истории государств, социальной философии, политологии, государственному устройству и управлению и т.д. Было обращено значительное внимание к периодическим изданиям - журналы: Власть, Полис, Итоги, Журнал Российского права, газеты: Союз Беларусь - Россия, Аргументы и факты, Известия, Независимая газета, Новая газета, Парламентская газета, Российская газета, Советская Россия и другие. Использовались официальные сайты государственных органов власти, размещенные в глобальной сети Интернет. Правовой основой исследования послужила в первую очередь Конституция Российской Федерации и федеральные нормативно-правовые акты.
Научная новизна работы. Положения, выносимые на защиту.
Научная новизна работы состоит в:
- раскрытии теоретико-правовых проблем принципа разделения властей в современной России;
- определении исторического характера и предпосылок к возникновению в России государственной системы управления по принципу разделения властей;
- анализе, с учетом современных изменений, принципа разделения властей в Российской Федерации, закрепленного в Конституции РФ;
- синтезе реально сложившейся и стремительно трансформирующейся ситуации с начала 2000 года;
- уточнении значения разделения властей, степени и необходимости этого разделения для России;
- выявлении российской модели разделения государственной власти;
- анализе изменений системы государственного управления и формулировании выводов по поводу перераспределения баланса ветвей государственной власти с начала 2000 года;
Анализ вышеизложенного материала позволил сформулировать ряд выводов и положений, выносимых на защиту:
1. Проведенный историко-правовой анализ, который дает возможность сделать вывод о том, что Россия при построении демократического государства по принципу разделения властей не могла в полной мере значительно использовать собственный опыт и свои политические традиции и заимствовала во многом опыт зарубежных государств при выработке основного закона.
2. Анализ практики политических реформ, в том числе реализации «зарубежной» модели принципа разделения властей в 90-х гг., показал свою недостаточную эффективность, т.к. данная модель была перенесена на российскую почву без соответствующей адаптации и трансформации.
3. Рассмотрение политической динамики последних лет дало сделать вывод о необходимости принятия федеральных законов, детализирующих различные статьи и главы Конституции Российской Федерации, особенного в областях конституционно-государственного строительства.
4. Укрупнение регионов и сокращение их численности будет способствовать устойчивому балансу между федеральной и региональной властями, т.е. повысит эффективность вертикального разделения властей и приведет к повышению управляемости регионами.
5. Данный исторический этап развития России показал необходимость централизации исполнительной вертикали власти, а вследствие этого необходимо уделять особое внимание институту Президента, а также структурам и органам, которые помогают и способствуют его функционированию.
6. Разделение властей в России носит горизонтальный характер - законодательная, исполнительная и судебная власти, вертикальный характер - федеральный, региональный и муниципальный уровни власти и внутрифункциональный. Причем баланс между ними может меняться в рамках действующей Конституции.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Апробация работы.
Теоретическая значимость работы заключается в исследовании и раскрытии автором ряда политических проблем, возникших в постсоветской России на рубеже 90 - х - начала 2000 - х гг. Проведенный анализ историко¬политических событий конца 80- х - начала 90 -х гг., а именно предпосылок, результатов и последствий к которым они привели позволил понять и оценить развитие политической ситуации и становление государственной власти в Российской Федерации. Представлены возможные варианты и реализованные в действительности модели государственного управления. Уточнены причины политических реформ начала 2000 - х гг., а так же обоснованы и раскрыты возможные перспективы государственного развития страны.
С практической точки зрения работа могла бы быть использована, как некоторый вспомогательный материал при разработке законопроектов о реформе системы государственной власти и государственного аппарата. Работа может быть использована в учебном процессе при преподавании курсов политологии, социологии и теории государственного управления, в таких спецкурсах, как, например: Основные принципы государственного управления, Государственная система разделения властей в России.
Основные положения диссертации легли в основу докладов, заслушанных на кафедре «Политология» Московского Государственного Технического Университета им. Н.Э. Баумана, на теоретических семинарах с аспирантами университета в 2003-2005 гг. Спецкурс «Реформы государственной власти 2000¬2005 гг.» был изложен автором в 2005 году на проведенных семинарах по курсу «Политология» со студентами Университета.
По теме диссертационного исследования автором опубликованы статьи в ряде журналов общим объемом около 2,5 п.л.
Структура диссертации
Диссертация включает в себя введение, две главы, заключение и библиографический список. Работа состоит из 165 страниц, библиографический список включает в себя 17 страниц.
Вышеуказанный принцип был заложен, как один из основополагающих базисов Конституции Российской Федерации 1993 года.
К моменту принятия Конституции РФ 1993 г. в мировой практике сложился богатый опыт по формированию политико-правовых моделей управления государством на основе принципа разделения властей. Однако, даже такие развитые демократические страны, как США, Великобритания, Франция, Италия, Германия и другие, система государственного управления которых построена по принципу разделения властей и имеет много десятилетний опыт, все больше сталкиваются с необходимостью перераспределения этих полномочий между различными ветвями власти, укреплением «здоровой» независимости властей друг от друга, при возможности использования некоторых взаимных рычагов контроля, появлением новых и «обновлением» прежних функций ветвей власти.
В начале 90-х гг. российская политическая элита была озабочена в основном экономическими проблемами и переориентацией страны на рыночный курс развития. Механизм государственного управления «по-советски» уже не работал, а декларируемые новые демократические модели управления государством не были апробированы в российской действительности. Западная модель демократии, перенесенная без учета исторического, культурного и национального менталитета на российскую почву, что стало особенно очевидным после избрания В.В. Путина Президентом, не прижилась.
Тема диссертационного исследования становится все более актуальной в условиях реформирования государственной власти и ее головных институтов. Россия, не имеющая сколь серьезного опыта демократического правового развития, только сейчас, методом проб и ошибок начинает приобретать ту форму государственного управления, которая будет являться для нее наиболее эффективной и приемлемой.
Многие ученые обращают внимание на теоретическую неразработанность ряда проблем организации государственной власти и ее функционирования в Российской Федерации. В некоторых случаях отсутствует правовая основа для преодоления политических трудностей.
Конституция Российской Федерации выражает лишь основные базовые демократические принципы и не может детализировать, что вполне обоснованно, механизмы их исполнения. Однако, как показали реформы 2000 - 2005 гг., данная детализация может играть очень существенную роль, оказывая серьезное влияние на истолкование конституционных основ государства как таковых.
Россия 2005 года, несмотря на то, что с момента принятия Конституции прошло более 10-ти лет, делает лишь первые шаги к цивилизованному демократическому правовому государству. Становление новой государственности в сложных социально-политических, экономических и идеологических условиях вызвало некоторый политико-правовой вакуум и реальные проблемы при взаимодействии ветвей органов государственной власти.
Актуальность диссертационного исследования заключается в :
1. Изучении проблем, которые стали возникать еще в начале 90-х гг., ведущих к осложнению процессов взаимодействия ветвей власти.
2. Раскрытии сути политических преобразований России середины 90- х - начала 2000-х гг.
3. Рассмотрении значимости реального усиления президентской власти и преобразования системы федеральной исполнительной власти.
Степень и состояние научной разработанности проблемы
Философская мысль государственного управления волнует человечество с древнейших времен. Изучение истории общественно - политических отношений способствует постижению многих современных политических проблем. На протяжении многих веков цивилизованное общество старалось найти модель справедливого государства, выражавшего бы идеи благополучия и общего удовлетворения для всех классов и социумов. Многие древние философы, такие как Конфуций, Сократ, Платон, Аристотель или мыслители эпохи возрождения и настоящего времени - Макиавелли, Спиноза, Дж. Локк, Ш. Монтескье и другие связывали идеи построения такого государства с рассредоточением власти у различных движущих сил государства. Однако, большинство мыслителей склонялось к разделению власти на три составляющие: законодательную, исполнительную и судебную.
Серьезное внимание проблеме разделения властей среди русских видных политических деятелей 19 - го века уделяли: Н.М. Коркунов, Муравьев, В. С. Соловьев, М. М. Сперанский, Б. Н. Чечерин и другие.
Так, М.М. Сперанский считал необходимостью введения конституционной монархии в России при сочетании наличия трех властей.
Н.М. Коркунов считая, что государство и государственная власть есть не постоянная константа, а постоянно совершенствуемая модель, не соглашался с распределением власти при республиканской форме правления на три части, которое предлагалось Монтескье. Считая процесс эволюции государств постоянно совершенствуемым, предлагал корректировать и перераспределять В.Виндельбанд, М. Доган, Дж. Коукли, Л. Фридмэн и другие так же написали работы, отражающие данную проблематику.
Рассмотрению различных вопросов, затрагивающих государственное устройство современной России, построение демократического общества и организацию органов государственной власти посвятили свои труды С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, М.А. Краснов, В.О. Лучин, В.Н. Лысенков, Р.В. Михайлов, В.С. Нерсесянц, А.Ф. Ноздрачев, Л.А. Окуньков, О.Г. Румянцев, А.М. Салмин, Н.А. Сахаров, Ю.И. Скуратов, Г.Г. Чеботарев, В.А. Четвернин, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеева и другие.
Проблемы взаимоотношений различных ветвей государственной власти, государственного устройства России и разграничение предметов ведения между федерацией и регионами разбираются в работах С.А. Авакьяна.
также исследуются вопросы государственного управления.
В работах и научных статьях М.В. Баглая, Г.А. Гаджиева,В.О.Лучина, Б.С. Эбзеева отражаются вопросы конституционной юстиции, Так, М . В . Баглай по существу является основоположником доктрины «подразумеваемых полномочий Президента России», в его учебниках по конституционному праву, говорится о праве Президента Российской Федерации самостоятельно трактовать круг своих полномочий, «исходя из собственного понимания своих обязанностей как гаранта Конституции».
В . О . Лучин в своей работе «Указное право» в России интерпретирует придание существенной правовой значимости указам Президента РФ, как и решение о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации указами Президента, как «восстановление практики указного законотворчества, длительное время существовавшей в Советском Союзе», но противоречащей права// Теоретические проблемы российского конституционализма. - М.: Феникс, 2000. - 324 с; Лучин В. О. Гл. ред. Эриашвили Н. Д. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - М.: Юнити - Дана, 2002. - 687 с; Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. - М.: Гардарики, 1997. - 267 с.
Работы Окунькова Л.А. посвящены глубокому анализу становления института Президента в России, исследованиям и комментариям к Конституции Российской Федерации, изучению вопросов, детализирующим функционирование органов государственной власти. Автор считает, что институт Президента стоит над разделением ветвей власти и имеет обоснованное право оказания на них давления, что необходимо, т.к. исполнительная власть (особенно региональная) не до конца адекватна современным российским условиям, федеральное законодательство в значительной степени инертно и «не поспевает» за меняющимися современными реалиями, по сравнению с «указным правом» и т.д.
Интересны исследования В. А Четвернина, раскрывающие неопределенности Конституции Российской Федерации, вносящие
рациональные предложения по реформированию Основного закона. Четвернин считает, что Президент должен находиться вне системы разделения властей, при этом относя функции Президента скорее к исполнительной власти. А в сочетании широких полномочий Президента в области законодательной власти видит в этом нарушение баланса властей.
В . Е. Чиркин допускает возникновение опасности в чрезмерной дифференциации властей, считая возможным отнесение некоторых полномочий к вопросам совместного ведения, предлагая при этом выделить в самостоятельные ветви президентскую и контрольную власти.
Общий анализ тематики по направлению диссертационного исследования показал, что накоплен значительный опыт по изучению государственного устройства системы разделения властей в современной России, однако, в некоторых случаях он носит фундаментально-исторический характер, определенные аспекты анализа функционирования государственной власти устарели или перестали быть актуальными в связи со стремительными политическими темпами развития России в последнее время.
По некоторым вопросам взгляды авторов носят дифференцированный характер. При всем этом тема разделения властей в России XXI - го века требует дополнительного изучения и исследования.
Разделение властей может носить горизонтальный, вертикальный и внутрифункциональный характер. Данная работа в основном затрагивает исследование проблем горизонтального разделения властей на три ветви - т.е. законодательную, исполнительную и судебную власти. А также рассматриваются некоторые аспекты вертикального разделения властей на федеральный и региональный уровни . Тема местного самоуправления (муниципальный уровень) требует значительного отдельного исследования, особенно при ее только нынешнем становлении в Российской Федерации.
Цель работы - выявить становление и функционирование системы федерального государственного управления в Российской Федерации на основе принципа разделения властей, как фундаментального базиса, заложенного в Конституции Российской Федерации 1993 года. Оценить рациональность и возможную трансформацию принципа разделения властей с учетом накопленного зарубежного и, в первую очередь, российского опыта.
Сам принцип разделения властей становится одним из эпицентров решения вопроса о демократически-правовом устройстве Российского государства, и, как следствие, определения возможности построения в России гражданского общества. В данных конкретных условиях чрезвычайно важно понимать, в чем значимость этого принципа для нашей страны, как он реализуется и почему его сохранение и совершенствование - одна из важнейших предпосылок продвижения современной России по пути демократии.
Диссертантом были поставлены следующие исследовательские задачи:
- исследовать историко-политическую ситуацию, при которой создавалась и принималась Конституция 1993 года;
- исследовать трансформацию ветвей государственной власти, а также факторы, повлиявшие на этот процесс и последствия изменений;
- сопоставить федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ с Конституцией России, на основании чего попытаться сделать вывод о форме и направлениях совершенствования государственного устройства России;
- проанализировать формирование государственных органов и ветвей власти, оценить их взаимодействие и функционирование между собой на основе принципа разделения властей;
- оценить механизм и эффективность реализации законов и нормативных актов различного характера с учетом их принятия в конкретных исторических, политических и юридических обстоятельствах, а так же их последующее влияние на государственно-политическое устройство Российской Федерации.
Объект исследования
Объект исследования - система организации и функционирования ветвей государственной власти в современной России.
Предмет исследования
Предмет исследования - механизм реализации принципа разделения властей в системе федеральных органов государственной власти.
Методологическая основа исследования
Методологическую базу исследования составили такие методы познания, как системный, философский, историко-правовой, юридически-правовой, сравнительно-формальный и прогностический. Объединяющим методом в данной работе стал системный анализ, позволяющий наиболее полно раскрыть те задачи, которые ставил перед собой диссертант.
Информационная база и правовая основа исследования
Информационным ресурсом исследования послужило изучение Конституции - Основного закона Российской Федерации, значительного количества нормативно-правовых документов (федеральные законы, Указы Президента РФ, постановления Конституционного Суда РФ, постановления Правительства РФ, и т. д.)
Многоплановый характер работы потребовал изучения работ отечественных и зарубежных авторов по конституционному праву, истории государств, социальной философии, политологии, государственному устройству и управлению и т.д. Было обращено значительное внимание к периодическим изданиям - журналы: Власть, Полис, Итоги, Журнал Российского права, газеты: Союз Беларусь - Россия, Аргументы и факты, Известия, Независимая газета, Новая газета, Парламентская газета, Российская газета, Советская Россия и другие. Использовались официальные сайты государственных органов власти, размещенные в глобальной сети Интернет. Правовой основой исследования послужила в первую очередь Конституция Российской Федерации и федеральные нормативно-правовые акты.
Научная новизна работы. Положения, выносимые на защиту.
Научная новизна работы состоит в:
- раскрытии теоретико-правовых проблем принципа разделения властей в современной России;
- определении исторического характера и предпосылок к возникновению в России государственной системы управления по принципу разделения властей;
- анализе, с учетом современных изменений, принципа разделения властей в Российской Федерации, закрепленного в Конституции РФ;
- синтезе реально сложившейся и стремительно трансформирующейся ситуации с начала 2000 года;
- уточнении значения разделения властей, степени и необходимости этого разделения для России;
- выявлении российской модели разделения государственной власти;
- анализе изменений системы государственного управления и формулировании выводов по поводу перераспределения баланса ветвей государственной власти с начала 2000 года;
Анализ вышеизложенного материала позволил сформулировать ряд выводов и положений, выносимых на защиту:
1. Проведенный историко-правовой анализ, который дает возможность сделать вывод о том, что Россия при построении демократического государства по принципу разделения властей не могла в полной мере значительно использовать собственный опыт и свои политические традиции и заимствовала во многом опыт зарубежных государств при выработке основного закона.
2. Анализ практики политических реформ, в том числе реализации «зарубежной» модели принципа разделения властей в 90-х гг., показал свою недостаточную эффективность, т.к. данная модель была перенесена на российскую почву без соответствующей адаптации и трансформации.
3. Рассмотрение политической динамики последних лет дало сделать вывод о необходимости принятия федеральных законов, детализирующих различные статьи и главы Конституции Российской Федерации, особенного в областях конституционно-государственного строительства.
4. Укрупнение регионов и сокращение их численности будет способствовать устойчивому балансу между федеральной и региональной властями, т.е. повысит эффективность вертикального разделения властей и приведет к повышению управляемости регионами.
5. Данный исторический этап развития России показал необходимость централизации исполнительной вертикали власти, а вследствие этого необходимо уделять особое внимание институту Президента, а также структурам и органам, которые помогают и способствуют его функционированию.
6. Разделение властей в России носит горизонтальный характер - законодательная, исполнительная и судебная власти, вертикальный характер - федеральный, региональный и муниципальный уровни власти и внутрифункциональный. Причем баланс между ними может меняться в рамках действующей Конституции.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Апробация работы.
Теоретическая значимость работы заключается в исследовании и раскрытии автором ряда политических проблем, возникших в постсоветской России на рубеже 90 - х - начала 2000 - х гг. Проведенный анализ историко¬политических событий конца 80- х - начала 90 -х гг., а именно предпосылок, результатов и последствий к которым они привели позволил понять и оценить развитие политической ситуации и становление государственной власти в Российской Федерации. Представлены возможные варианты и реализованные в действительности модели государственного управления. Уточнены причины политических реформ начала 2000 - х гг., а так же обоснованы и раскрыты возможные перспективы государственного развития страны.
С практической точки зрения работа могла бы быть использована, как некоторый вспомогательный материал при разработке законопроектов о реформе системы государственной власти и государственного аппарата. Работа может быть использована в учебном процессе при преподавании курсов политологии, социологии и теории государственного управления, в таких спецкурсах, как, например: Основные принципы государственного управления, Государственная система разделения властей в России.
Основные положения диссертации легли в основу докладов, заслушанных на кафедре «Политология» Московского Государственного Технического Университета им. Н.Э. Баумана, на теоретических семинарах с аспирантами университета в 2003-2005 гг. Спецкурс «Реформы государственной власти 2000¬2005 гг.» был изложен автором в 2005 году на проведенных семинарах по курсу «Политология» со студентами Университета.
По теме диссертационного исследования автором опубликованы статьи в ряде журналов общим объемом около 2,5 п.л.
Структура диссертации
Диссертация включает в себя введение, две главы, заключение и библиографический список. Работа состоит из 165 страниц, библиографический список включает в себя 17 страниц.
В современной России конституционными субъектами высшей власти являются: Президент, Федеральное Собрание, Правительство и Судебная власть. Разделение властей в Российской Федерации носит горизонтальный характер - законодательная, исполнительная и судебная власти; вертикальный характер - федеральная, региональная и муниципальная власти (местное самоуправление). В данной работе тема местного самоуправления не рассматривалась, т.к. она требует специального объемного изучения. Помимо всего прочего власть всех ветвей и уровней имеет внутрифункциональное разделение.
Президент стоит над тремя властями, хотя в последнее время президентская вертикаль принимает все большее участие в деятельности исполнительной власти, а правительство отчасти становится «техническим» органом, большую значимость приобретает администрация президента Российской Федерации.
Президент, как было установлено, помимо закрепленных конституционных прав - в области законотворческой деятельности и исполнительной власти, в течение последних пяти лет стал обладать еще более доминирующими полномочиями в сравнении с другими ветвями власти. При этом полномочия Президента доминируют как в вертикальном срезе между властями, так и в горизонтальном срезе, что выражается, в частности, на примере отмены прямых выборов губернаторов. По сути дела, без изменения Основного закона и в его рамках функции Президента возросли в несколько раз за счет принятия новых федеральных законов, детализирующих статьи Конституции.
В нижней палате - Государственной Думе, отсутствует реальная конструктивная оппозиция, что безусловно, не может положительно отражаться на политическом процессе в стране.
Совет Федерации, после ухода из него региональных руководителей, потерял свой былой политический вес, хотя на то и есть масса объективных причин.
Октябрьский кризис 1993 года во многом предопределил будущее развитие России. Именно в этот период (1991 - 1993 гг.) в России зародились такие опаснейшие политические проблемы как: сепаратизм отдельных субъектов Российской Федерации, неуправляемость государственной власти не горизонтальном, не на вертикальном уровне , борьба за главенство между ветвями власти, катастрофическая коррупция в высших эшелонах власти, угроза распада России вообще. С 1991 по 1993 гг., Россия, фактически прошла путь парламентско-президентской республики. Борьба за власть, а не конструктивное взаимодействие между Президентом, - тогда еще официальным главой исполнительной власти, и законодательно-представительным органом - Верховным Советом ознаменовало этот период. Чересчур деятельное политическое участие Конституционного Суда в тот период также осложнило ситуацию. Конституционный Суд в этой ситуации, к сожалению, не стал стабилизирующим звеном.
Важным моментом в становлении законодательно-представительной власти в Российской Федерации, после РСФСР, явилось ликвидация ее вертикального построения, выражавшаяся в системе Советов. Данный факт послужил становлению и укреплению федерализма в России. Региональные законодательные собрания и думы не являются теперь подчиненным звеном вышестоящих инстанций, мало того они участвуют теперь в формировании исполнительной региональной власти, при утверждении предложенной кандидатуры Президентом России на пост регионального главы исполнительной власти. Но при этом, отчасти нарушается принцип разделения властей в классическом его понимании. Встает вопрос о необходимости сохранения института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, так как в данном случае федеральные округа становятся избыточным звеном управления.
При новой системе формирования глав исполнительной власти регионов нарушается «принцип не вхождения президента» ни в одну из ветвей власти: законодательную, исполнительную и судебную. Теперь Президент фактически напрямую формирует исполнительную региональную власть и в значительной степени влияет на законодательную региональную власть. Возможно, необходима юридическая корректировка Конституции, в том смысле, к какой же ветви власти относится Президент?
В России, и это подтверждено многовековым опытом, только сильная централизованная власть может работать с максимальным эффектом и пользой для государства, и тому не мало подтверждений в российской истории. В России Федерации существует и будет существовать система сдержек и противовесов во власти, однако, она приобретает свою, «подстроенную» под конкретную российскую действительность и конфигурацию.
Федеральное правительство является исполнительной властью, но совершенно очевидно, что фактическим главой исполнительной власти является не председатель правительства, а Президент, притом, что Президент получил ряд дополнительных полномочий в области внутренней политики и государственного управления. Однако, относить Президента Российской Федерации только к главе исполнительной власти было бы не верно. Президент России не входит не в одну из ветвей власти, но при этом является, по сути «верховным арбитром», обладающим конституционными полномочиями и полномочиями федеральных законов. Активно участвует и влияет на все три ветви власти, причем тяготение Президента Российской Федерации к исполнительной власти становится все более и более очевидным.
Институт партийного правительства, характерный для европейских государств так и не сформировался в России. Хотя некоторые члены нынешнего российского правительства и имеют партийную принадлежность. Но нюанс, заключается в том, что не партия формирует правительство из своих рядов. А конкретные люди в правительстве вступают в партию, из каких-либо амбиций, что во многом является еще пережитком прошлого.
Конституционный Суд является также одной из ветвей высшей государственной власти, но Президент обладает полномочиями и серьезным влиянием на формирование и этой ветви власти. Формирование ветви административных судов станет новым этапом укрепления правового государства и независимого правосудия. В соответствии с решениями Конституционного Суда в стране были созданы новые формы правовых актов: Закон о поправке к Конституции и даже указ Президент Российской Федерации о внесении изменения в Конституцию России. Конституционный Суд должен являться фундаментальным гарантом правового государства, служить обеспечению политической стабильности и основ гражданского общества.
В Советском Союзе суды, при решении важных и стратегических вопросов не были самостоятельны и находились под негласным воздействием партийных органов, что недопустимо в правовом государстве. Характер выносимых решений предопределялся отчасти политическими установками. В таких условиях нельзя было и предполагать о наличии независимых органов правосудия. К сожалению нельзя сказать, что в настоящее время это полностью искоренено, хотя и носит другую форму и оттенок.
На наш взгляд, одним из аспектов объективности и дистанцирования от исполнительной власти судей должно оставаться их независимое материально-техническое обеспечение от исполнительной власти. В то время как сейчас финансово-материальное обеспечение мировых судей возложено на местную исполнительную власть, что, на наш взгляд, недопустимо и нарушает принцип разделения властей и независимости судей.
Следующим этапом государственного строительства, имеющего прямое отношение к устройству и управлению государственной власти должен стать, в ближайшее время, переход от сугубо национального образца в территориальном делении - к экономическим и историко-культурным факторам при определении целостности субъекта. Очевидно, что очень важно разводить понятия национального суверенитета и уважения историко-культурных традиций с территориальным суверенитетом. Федеративным субъект может быть лишь в случае национально-исторических, экономических или других весомых причин, а не только в силу сложившегося административно-территориального деления в переходный период государства либо главенства титульной нации в данном субъекте. Выравнивание административно-конституционной статусности регионов должно стать одной из приоритетных задач государственного управления между федерацией и регионами.
Несомненно, что в России начинает зарождаться гражданское общество и появляются, хотя и слабые по своим полномочиям - общественно-гражданские институты. Очевидно, что следует вынести на обсуждение будущей Общественной палаты, а возможно и на всенародный референдум, вопрос о внесении поправок в Основной закон нашей страны, детализирующие некоторые статьи Конституции.
Разделенная власть это интерес , прежде всего, развитого гражданского общества, которое, на сегодняшний день только формируется в России. Только само общество может влиять на власть и реформировать ее в угоду себе. При отсутствии интереса общества к власти власть будет концентрировать в своих руках все большие и большие полномочия.
Президент стоит над тремя властями, хотя в последнее время президентская вертикаль принимает все большее участие в деятельности исполнительной власти, а правительство отчасти становится «техническим» органом, большую значимость приобретает администрация президента Российской Федерации.
Президент, как было установлено, помимо закрепленных конституционных прав - в области законотворческой деятельности и исполнительной власти, в течение последних пяти лет стал обладать еще более доминирующими полномочиями в сравнении с другими ветвями власти. При этом полномочия Президента доминируют как в вертикальном срезе между властями, так и в горизонтальном срезе, что выражается, в частности, на примере отмены прямых выборов губернаторов. По сути дела, без изменения Основного закона и в его рамках функции Президента возросли в несколько раз за счет принятия новых федеральных законов, детализирующих статьи Конституции.
В нижней палате - Государственной Думе, отсутствует реальная конструктивная оппозиция, что безусловно, не может положительно отражаться на политическом процессе в стране.
Совет Федерации, после ухода из него региональных руководителей, потерял свой былой политический вес, хотя на то и есть масса объективных причин.
Октябрьский кризис 1993 года во многом предопределил будущее развитие России. Именно в этот период (1991 - 1993 гг.) в России зародились такие опаснейшие политические проблемы как: сепаратизм отдельных субъектов Российской Федерации, неуправляемость государственной власти не горизонтальном, не на вертикальном уровне , борьба за главенство между ветвями власти, катастрофическая коррупция в высших эшелонах власти, угроза распада России вообще. С 1991 по 1993 гг., Россия, фактически прошла путь парламентско-президентской республики. Борьба за власть, а не конструктивное взаимодействие между Президентом, - тогда еще официальным главой исполнительной власти, и законодательно-представительным органом - Верховным Советом ознаменовало этот период. Чересчур деятельное политическое участие Конституционного Суда в тот период также осложнило ситуацию. Конституционный Суд в этой ситуации, к сожалению, не стал стабилизирующим звеном.
Важным моментом в становлении законодательно-представительной власти в Российской Федерации, после РСФСР, явилось ликвидация ее вертикального построения, выражавшаяся в системе Советов. Данный факт послужил становлению и укреплению федерализма в России. Региональные законодательные собрания и думы не являются теперь подчиненным звеном вышестоящих инстанций, мало того они участвуют теперь в формировании исполнительной региональной власти, при утверждении предложенной кандидатуры Президентом России на пост регионального главы исполнительной власти. Но при этом, отчасти нарушается принцип разделения властей в классическом его понимании. Встает вопрос о необходимости сохранения института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, так как в данном случае федеральные округа становятся избыточным звеном управления.
При новой системе формирования глав исполнительной власти регионов нарушается «принцип не вхождения президента» ни в одну из ветвей власти: законодательную, исполнительную и судебную. Теперь Президент фактически напрямую формирует исполнительную региональную власть и в значительной степени влияет на законодательную региональную власть. Возможно, необходима юридическая корректировка Конституции, в том смысле, к какой же ветви власти относится Президент?
В России, и это подтверждено многовековым опытом, только сильная централизованная власть может работать с максимальным эффектом и пользой для государства, и тому не мало подтверждений в российской истории. В России Федерации существует и будет существовать система сдержек и противовесов во власти, однако, она приобретает свою, «подстроенную» под конкретную российскую действительность и конфигурацию.
Федеральное правительство является исполнительной властью, но совершенно очевидно, что фактическим главой исполнительной власти является не председатель правительства, а Президент, притом, что Президент получил ряд дополнительных полномочий в области внутренней политики и государственного управления. Однако, относить Президента Российской Федерации только к главе исполнительной власти было бы не верно. Президент России не входит не в одну из ветвей власти, но при этом является, по сути «верховным арбитром», обладающим конституционными полномочиями и полномочиями федеральных законов. Активно участвует и влияет на все три ветви власти, причем тяготение Президента Российской Федерации к исполнительной власти становится все более и более очевидным.
Институт партийного правительства, характерный для европейских государств так и не сформировался в России. Хотя некоторые члены нынешнего российского правительства и имеют партийную принадлежность. Но нюанс, заключается в том, что не партия формирует правительство из своих рядов. А конкретные люди в правительстве вступают в партию, из каких-либо амбиций, что во многом является еще пережитком прошлого.
Конституционный Суд является также одной из ветвей высшей государственной власти, но Президент обладает полномочиями и серьезным влиянием на формирование и этой ветви власти. Формирование ветви административных судов станет новым этапом укрепления правового государства и независимого правосудия. В соответствии с решениями Конституционного Суда в стране были созданы новые формы правовых актов: Закон о поправке к Конституции и даже указ Президент Российской Федерации о внесении изменения в Конституцию России. Конституционный Суд должен являться фундаментальным гарантом правового государства, служить обеспечению политической стабильности и основ гражданского общества.
В Советском Союзе суды, при решении важных и стратегических вопросов не были самостоятельны и находились под негласным воздействием партийных органов, что недопустимо в правовом государстве. Характер выносимых решений предопределялся отчасти политическими установками. В таких условиях нельзя было и предполагать о наличии независимых органов правосудия. К сожалению нельзя сказать, что в настоящее время это полностью искоренено, хотя и носит другую форму и оттенок.
На наш взгляд, одним из аспектов объективности и дистанцирования от исполнительной власти судей должно оставаться их независимое материально-техническое обеспечение от исполнительной власти. В то время как сейчас финансово-материальное обеспечение мировых судей возложено на местную исполнительную власть, что, на наш взгляд, недопустимо и нарушает принцип разделения властей и независимости судей.
Следующим этапом государственного строительства, имеющего прямое отношение к устройству и управлению государственной власти должен стать, в ближайшее время, переход от сугубо национального образца в территориальном делении - к экономическим и историко-культурным факторам при определении целостности субъекта. Очевидно, что очень важно разводить понятия национального суверенитета и уважения историко-культурных традиций с территориальным суверенитетом. Федеративным субъект может быть лишь в случае национально-исторических, экономических или других весомых причин, а не только в силу сложившегося административно-территориального деления в переходный период государства либо главенства титульной нации в данном субъекте. Выравнивание административно-конституционной статусности регионов должно стать одной из приоритетных задач государственного управления между федерацией и регионами.
Несомненно, что в России начинает зарождаться гражданское общество и появляются, хотя и слабые по своим полномочиям - общественно-гражданские институты. Очевидно, что следует вынести на обсуждение будущей Общественной палаты, а возможно и на всенародный референдум, вопрос о внесении поправок в Основной закон нашей страны, детализирующие некоторые статьи Конституции.
Разделенная власть это интерес , прежде всего, развитого гражданского общества, которое, на сегодняшний день только формируется в России. Только само общество может влиять на власть и реформировать ее в угоду себе. При отсутствии интереса общества к власти власть будет концентрировать в своих руках все большие и большие полномочия.