Становление системы административного управления в Сибири происходило на основе использования общеимперских принципов и начал управленческого воздействия на жизненные процессы в Сибири. Но осуществлялось это становление на основе гибкого применения государственных подходов и политических и правовых институтов, объединяя их с сибирской геополитической обстановкой, принимая во внимание установленные системы и традиции управления обычных прав местного населения, включая окраинные территории в единое государство с целью обеспечить геополитическую стабильность великой державы.
Основополагающими направлениями развития Сибирского государственного управления являются такие аспекты, как стремление к централизации и локализации власти в регионе (укрупнение и разукрупнение), к воплощению единой модели в отношении властей, которые характерны для великой империи, по ходу становления которых были сложены отношения «центр - регион», в которой центральная власть выступает как правительство, а на местном уровне его представителем на Сибирской территории является Главное управление, возглавляемое генерал- губернатором всей Сибири, а позднее, с 1822 года, генерал-губернатором объединившим под своим началом Западную и Восточную Сибирь.
Система правления государственными органами в Сибири была основана на опыте институтов, которые доказали свою способность к жизни в центре нашей страны, но с учитывая особенности региона. Это было обеспечено законодательным закреплением изъятий из общеимперских указаний, не нарушая общих принципов ориентации на то, чтоб сформировать централизованную систему управления начиная с уровня имперского, и направляясь к уровню центрального Сибирского региона включая все звенья по управлению Сибири.
В конце XVIII и начале XIX в. в верховной власти стали учитывать особенности региона Сибирь, придавая ему статус всех факторов системообразования для развития законодательства в целой области по государственному управлению регионом, хотя четко выраженная концепция развития политики управления регионом разработана не была.
В различных вариантах были проверены три принципиально разных подхода к управлению Сибирью, каждый из которых имел столетие. В XVII в. использовалась крайне простая и жестко централизованная система с ее территориальными приказами, расположенными в Москве и назначаемыми из Центра местной администрацией. В XVIII в. была сделана первая попытка для того, чтобы объединить управление Сибирью с целью управления европейской части нашего региона, а на азиатскую часть страны распространились нормы, которые были применимы только к внутренней части России. А вот в XIX в. наоборот шел со знаком как поиска, так и внедрения и как следствие применения уникальной модели по управлению, как полагали разработчики, с максимальным учетом специфики Сибири.
Всё государственное управление в Сибирью, как и самоуправление на местах в Сибири, были выстроены с учетом всей необходимости по управленческому воздействию и правовому регулированию социальных отношений между различными категориями населения Сибири, которые сформировались в ходе вольной крестьянской колонизации в сложившихся условиях в начале XVIII в. и продолжающегося роста податного населения России.
Важным в управлении Сибирью была локализация управления через необходимость в самоуправлении различными социальными категориями населения в обществе Сибири, которое способствовало в условиях их компактного проживания, обеспечению воздействия на управление государством посредством того, что был назначен или утвержден руководитель самоуправляющихся сообществ. Для организации данной системы управления сибирским государством, необходимо было учитывать такие особенности, как пространственно-географические, которые связывали их с такими факторами, как - наличие территорий, неразвитая система коммуникаций, постановка проблем комплексной локализации управленческой функции на всех уровнях структур управления государством внутри Сибири. Эти особенности обеспечивали управление удаленными районами, но также уменьшался уровень и возможность для контроля генерал-губернатором, а как следствие и надзора центрального органа над чиновниками администрации Сибири.
Как и любая форма социальной организации, руководство Сибирью было основано на особенности местной природы и её общества. Условия жизни, к которым приходилось привыкать русскому населению сибирских степей, тундры и тайги, сделали необходимым изменить управленческие органы, которые успешно действовали в той части России, которая относилась к европейской, или приступить к созданию новых институтов. Такое сочетание, как политические и природные данные, привело к возникновению ряда политических и географических факторов, определяющих формы управления краем. Они влияют на функционирование центральных и местных администраций. По особенности, присущей сословиям и профессиональной деятельности приезжих россиян, придавался ни с чем несравнимый колорит всему сообществу многонациональных сибиряков. Там были и служилые люди, и крестьяне, и купцы- промышленники и казаки. Данные исторически сложившиеся условия освоения края, его социальный состав и сами жители привели к тому, что возникло важное социально-политическое управление факторов. В конечном итоге, эта сложнейшая этническая структура, объединившая совместное существование пришельцев и туземцев привела к возникновению этносоциальных факторов.
Политические и географические факторы сыграли важнейшую роль в становлении административной Сибирской системы. В основании большинства особенностей сибирского управления лежала широта её территорий и удаление от столицы государства. Начиная с конца XVI в. Россия стала стремительно расширяться на восток, добавляя к себе все новые земли. Правительство столкнулось с вопросом о том, как контролировать и управлять вновь приобретенными владениями. А Москва и Петербург, оказались на границе империи в западной части страны, которая достигала своей окраиной Тихого океана. Необходимым срочным решением была задача элементарного государственного надзора за зауральским пространством. В этой ситуации результат был отмечен в определении Сибири как административная единица управлением в особом режиме. Как в конце XVII в., также и в начале XX в данный подход имел место быть. В 1907 г. идеолог «областничества» Сибири Г. Н. Потанин писал: «Обширная империя не может не расчленяться на отдельные области, хотя бы связь между ними и продолжала сохраняться». Он оправдал эту идею с точки зрения экономического развития приграничных регионов нашей страны: «Это расчленение должно устанавливаться не на этнографических, а на экономических особенностях в силу того, что физические условия в разных областях империи различны» . Экономическими целями (в основном доходом от пушнины) считались теми немногими, из множества стимулов для учреждения российских властей за уральским хребтом, тем не менее, не соболиные «сорока» напрямую влияли на организацию управления, а желание предотвратить сепаратизм и растрату многочисленных казацких и служилых начальников.
Правительство решило создать в Сибири особый правительственный центр, которому подчиняться органы власти на местах. Первым из таких центров должна была стать Тюмень, которая лишь недавно была отвоёвана у татар. Однако в 1587 г. была основана резиденция верховных сибирских воевод в Тобольске . Тобольский губернатор стал главой так называемого «разряда» - крупного округа, в который входили некоторые уездные
воеводства. Исходя из недавних исследований, Сибирь стала первой, где образовались разряды, тем самым опередив другие окраины России122. Позже (с XVIII по XX в.) принцип управления краем был построен на организации в больших округах, наместничествах и генерал- губернаторствах. Довольно существенный объем власти был получен Высшим администратором Сибири, нежели у его коллег с других частей империи.
Не только суровые условия природы, но и большое расстояние от обитаемой европейской России подтолкнули полицейское ведомство к использованию Сибири в качестве мест для каторги и ссылки. На горных заводах, в рудниках и шахтах создавались целые поселения из уголовных элементов. Туземным стойбищам и лесным поселкам было тяжело от соседства с беглыми каторжниками, сбившимися в шайки. Значительную часть сибирского населения составляли осужденные, потому, со стороны местных властей была необходима четкая бдительность, а также была острая необходимость в особых правоохранительных полномочиях. Для административных органов на местах усиление власти стало следствием намеренного сосредоточение пенитенциарных (уголовно-исполнительных) учреждений в Сибири.
Внедрение крупных районов в крае, а также небольших территориальных подразделений было облегчено тем, что отсутствовал старый административный порядок деления в сибирских пределах. В огромной стране, мало изученной и плохо освоенной, не существовало внутренней границы, унаследованной от «дорусской» эпохи. Поэтому частая перестройка карты административной Сибири была основана лишь на пропорциональном делении населения, расположенных относительно в провинциальных городских центрах или природных ландшафтах (это
наиболее ярко проявилось в проведении провинциальной реформы 1775 г.) .
Политические и географические факторы, несомненно, были связаны с соседством Сибири со странами Центральной Азии и Тихого океана. Большая власть руководителей сибирской администрации способствовала передаче дипломатических и торговых связей с соседними странами. Купцы из Китая и Монголии шли через Сибирь, а значит организовать таможенную службу было первостепенной внешнеэкономической задачей правителей Сибири даже в XVII в. Более этого, разряд воевод города Тобольск имел право на дипломатические отношения (отправка и прием посольств) как с
124
монголами, так и с калмыками .
Особенность поселения российских граждан в крае, была формировании системы управления важнейшей предпосылкой. Сибирь была населена, с одной стороны, военнослужащими, функционирующими в роли государственного управителя, а также обороны и «объясачивания». Однако на другую сторону, за Урал уходили крестьяне, привлекаемые их пространством, богатой землёй и отсутствием крепостного права. Власти Сибири не позволяли себе превышать меры налоговых и политических рычагов давления, потому что субъекты всегда имели возможность далеко продвинуться в глушь и быть вне досягаемости бюрократических властей. Переселенцы шли из разных уголков России, поэтому, когда они поселились вблизи городов и крепостей-острогов, там были образованы сельские и посадские сообщества, отличавшиеся от русских тем, что они не имели своей основой традиционную общину. Не полагаясь на это в далекой и еще не обжитой стране, они неизбежно становились зависимыми от государственной власти на местах. Практически изжило себя посадское самоуправление, а органы администрации посада являлись по сути органами полиции нижнего уровня, в то время как в европейской части страны они охраняли мирские интересы и права . В то же время исследователи отметили единство сибирского мира, который в целом был в интересах администрации. Уставные и официальные органы столицы видели в нижних социальных учреждениях средство дополнительного контроля над воеводами .
В Сибири тоже не было организованного дворянства. Представители тех же родов из князей и бояр, посланные на воеводство, по окончании службы прибывали назад, «на Русь». Именно, поэтому не созданы необходимые условия для формирования представительных дворянских органов, которые легли в основу местного самоуправления в части России относящейся к европейской.
В начале, это подталкивало единодушие администраторов Сибири, которым необходимо было сосредоточить в подвластных им канцеляриях всю ветвь власти, в том числе экономическую . Бывали ситуации, когда верховному правителю Сибири назначались обязанности центральных органов. Так, в 1697 г. тобольскому воеводе было разрешено распределять и раздавать поместья , хотя ранее это находилось во владении Поместного приказа. Хотя во времена Петра I отнюдь не наборщики из этого Поместного приказа, но опять-таки воеводские комиссары провели три рекрутских набора в Сибири .
Во-вторых, перед лицом нехватки кадров местные власти были вынуждены пополнить свои ряды от нетрадиционных слоев для России от купцов, промышленников, а иногда и крестьян . Именно нехватка квалифицированных управленческих кадров из дворянства, помимо прочего, заставила правительство оставить часть административных полномочий для коренного дворянства, а М. М. Сперанский предложил начать в 1820-х гг. радикальную реформу сибирского управления. В 1822 г. по инициативе М. М. Сперанского был принят свод законодательных актов, известный как «Учреждение для управления сибирских губерний» (или «Сибирского учреждения»). Реформы М. М. Сперанского позволили кодифицировать сибирские законы на десятилетие раньше общероссийских. В результате была создана серьезная правовая основа для многих ветвей власти. Кроме того, Сибирь впервые получила рациональное территориальное деление.
Административное управление было основано на разных уровнях: главный (уровень генерал-губернаторства), провинциальных (области и губернии), а затем волостные, окружные и инородные.
Под руководством генерал-губернатора Сибири действовал Совет из высокопоставленных лиц, назначенных царем, а также из высокопоставленных чиновников генерал-губернатора. Исследование в областях финансов, экономики и внутренних порядков, стали его официальным заданием, а вот не озвученная задача состояла в предотвращении возможностей к употреблению власти в собственных целях.
Губернская администрация возглавлялась гражданским губернатором, входящим в губернский совет, который дублировал Совет под руководством генерал-губернатора на более низком уровне и также имел полицейские полномочия. Те же советы действовали в областях, и поскольку все области были расположены в приграничных районах, а были и войска, то областным начальникам (губернаторам), в противовес гражданским губернаторам, давались все полномочиями в военном командовании.
Смотря по населению различались округа. В районах с большим количеством людей, создавались окружные управления (глава округа и председатели окружных инстанций) и частные управления (суды, казначейства, медицинские учреждения). В средне заселенных округах были создавались лишь частные управления, возглавляемые начальниками данных округов. В малонаселенных местах находились лишь лекарь да исправник. Начальниками округов исполнялись практически такие же должностные обязанности, какие были и у высших должностей администрации губернии, но им все еще предъявляли обвинения в ежемесячной инспекции и ревизии острогов, а также нахождении виновных среди населения округа. В городах с большим населением, административная власть была в руках у городничего и сословной думы. В малолюдных принадлежала старосте, выбранному из жителей города. Во многом бюрократический персонал был введен в систему и значительно сократился. Многие из сибирских «медвежьих углов» в настоящее время не предусматривают назначения присутственных чинов.
Правление волостями заимствовалось в Европейской части России. Административный аппарат состоял из волостного головы, писаря и старосты, которых выбирали ежегодно «поверенные» от всех селений. Старшины и десятники правили в деревнях. Крестьянские начальники должны были следить за уплатой налогов, делать документы исправнику и разбирать мелкие правонарушения.
В XVII в. появились особые сибирские должности , которые отвечали за дела крестьян в новосозданных поселениях и острогах. Большинство обязанностей, выполняемых этими лицами в европейских регионах России, были на помещиках. В Сибири крепостного права по сути не было, потому все жители были «казенным». Используя региональные органы, центральное правительство проводило любые реформы по своему усмотрению, а также меняло административное разделение, поскольку высшим и единственным авторитетом для жителей Сибири являлись госучреждения.
Среди отличительных черт русских поселений, надо назвать его малочисленность. Эта социальная политика сказывалась на том, что попросту не хватало жителей, для образования сословных, либо земских органов. Следовательно выборности предпочиталось назначение (XVII - первой половине XIX в.).
В последующем Сибирью, как частью целого государства, управляли всё те же местные власти, что и во всём государстве. Но малочисленность населения и недостаток квалифицированных людей вели эти органы к часто применяемой упрощенной форме, по сравнению с европейской Россией , и имели более компактную организационную структуру.
Наконец, важным социальным и политическим фактором была каторга и ссылка, которые требовали особого внимания со стороны местных властей. Основные зоны каторжных работ были выделены в районы горного дела, которые были формально подчинены губернской администрации, но имели собственное управление и связь с аппаратом государства.
Качественной ролью в определении сибирской административной системы стал этносоциальный фактор. Взаимодействие правительства с коренными народами Сибири также вызвали появление новых вех в управлении Сибири. Задача обращения в подданство всех новых племен и территорий, а затем сохранить их в подчинении, побудила центральное правительство предоставить сибирским губернаторам не только гражданскую, но и военную мощь. Кроме того, среди обязанностей сибирского губернатора появились такие функции, как сбор ясаки, защита добытчиков пушнины («ясачных людей») от набегов южных кочевников и подавление раздоров между сибирскими племенами.
Необходимо было соблюдать меру в отношениях с населением, а не укрепить налоги и ясачное угнетение до бесконечности. Понимая, что сибирские аборигены могут мигрировать из государственных сборщиков глубоко в тайгу или даже перебить острожные гарнизоны, необходимо постоянно демонстрировать лояльность к туземцам. Как только род или племя согласились выплачивать ясачные оклады, правительство очень неохотно санкционировало насильственные меры, даже если они по какой-то причине перестали поставлять меха или поставляли их в полном объеме .
Основным средством привлечения «ясачных» людей на их сторону было сохранение племенных вождей, улусных князей, их традиционных прерогатив в обмен на признание верховенства российской администрации. Внутри племенных общин продолжалось функционирование обычного права. Поскольку дворяне согласились и подтвердили присягой о выплате ясака в казну, российская администрация оставляла власть за дворянами над своими сородичами. Так, родовые и племенные лидеры народов Сибири были вовлечены в организацию общей структуры управления, хотя и на самом низком уровне.
Таким образом, основными факторами, которые влияли на специфику управления в Сибири, были следующие: политико-географические - обширность территории, отсутствие строго административного деления, соседство с азиатскими странами; социально-политические - отсутствие корпоративных сословных организаций дворянства и посада, дефицит управленческих кадров, отсутствие частновладельческих земель, военно-административный характер организации населенных пунктов, стихийное переселение крестьянства и малочисленность населения; этносоциальные - необходимость привлечения к управлению туземной знати.
Все это повлияло на формирование нескольких устойчивых традиций в Сибири. Заложенные в XVII в., они продолжали действовать до падения империи в 1917 г. Одна из таких традиций - административное разделение Сибири на крупные округа. В XVIII в. это были разряды во второй половине XVIII в. - наместничества, в XIX - начале XX в. - генерал-губернаторство. Каждая из этих единиц могла быть разделена на губернии и уезды по общероссийской модели. Но именно особенности Сибири создали потребность в дополнительной территориальной единице, промежуточной связи между центральным правительством и непосредственно местными органами власти (в уездах, губерниях, городах).
Другой сложившейся традицией является сильная административная прерогатива сибирских властей. Как разрядные воеводы времен царя Алексея
Михайловича, так и генерал-губернаторы начала XX в. сочетали обязанности по гражданскому и военному управлению в Сибири. Прерогативы как разрядных, так и генерал-губернаторских канцелярий были во многом аналогичны привилегиям центральных ведомств (приказов, коллегий, министерств) на территории к западу от Урала.
В качестве местной традиции управления можно также рассмотреть внешнеполитические полномочия высших сибирских сановников, которые обусловлены географическим положением края и его удалением от Москвы и Санкт-Петербурга. С расширением границ России на восток многие территории в конечном итоге оказались в своем составе и, соответственно, под контролем сибирского наместника. Внешнеполитические отношения, таким образом, трансформировались во внутригосударственные, вся история объясачивания представлялась именно такой. После того как Россия вышла к Тихому океану и завершила присоединение сибирских и дальневосточных земель, этот фактор не утратил своего значения. В качестве примера можно отметить, что русскую Америку в административном отношении номинально подчиняли главному правлению Восточной Сибири. А в 1914 г. в Иркутское генерал-губернаторство включился автономный протекторат Урийский край.
Сочетание многих факторов породило явление «особенного управления» Сибири. Сам термин был распространен в первой половине XIX в., но на самом деле управление этой восточной частью российского государства было «особенным» с конца XVI в. и до революции.
Таким образом, в Сибири были сформированы три основных подхода к
управлению: хозяйственно-экономический,
демографический. Хозяйственно-экономический богатыми природными ресурсами Сибири.
демографический подходы обусловлены сложностью управления обширной территорией с немногочисленнымим населением. Эта сложность привела к тенденции разукрупнения (разделение Сибири на Западную и Восточную).
В XX в. нашли значительно новый подход: образование по национальному признаку. С началом строительства магистрали численность населения сильно возросла. Так, в Красноярске с 30 тыс. человек к концу XIX в. численность населения возросло до 1 млн. к 1997 г. В системе управления вышел отказ деления на Восточную и Западную, сформировался целый регион. Укрупнение территории было близко к Российской политикой XIX в. Так, Сибирская территория была разделена на автономные раены по национальному признаку (Эвенкийский АО, Бурятский АО и т.д.).
В XXI в. глобальный мир значительно повлиял на социально-экономическое развитие. Произошёл возврат к хозяйственно-экономическому подходу в управлении Сибирью.
Конкуренция с мировой экономикой заставила переоценить промышленный потенциал Сибири. Промышленность, созданная в основном в 60-70-е гг. XX в, нуждается в радикальной модернизации. Однако самой сложной частью процесса модернизации является не острая нехватка денег, а огромные трансфертные издержки для преодоления пространственной отдаленности регионов, но в отсутствие четкого образа будущего российского Зауралья, ясного представления развития этого обширного региона. Это связано, на наш взгляд, не в последнюю очередь с развитием методологии регионального управления, новыми взглядами на историю регионов, соотношением государственного управления и самоуправления.
В XXI в. намечается тенденция дипломатического сотрудничества Сибири со странами ЕАЭС, БРИКС, ШОС и странами АТР. В данных условиях Сибири, как значительной части нашей страны, необходимо использовать свой исторический и социальный опыт и реализовывать свои национальные преимущества. На этом опыте должна быть основана и чётко выстроена методология управления Сибирью. Это укрепит позиции нашего региона на мировом уровне и позволит наладить эффективное дипломатическое сотрудничество с соседними странами.


Купить