Помощь студентам в учебе
Формы административно-правового акта в России и Германии
|
Введение 3
Глава 1. Правовое регулирование форм административного акта в Германии 6
1.1 Понятие и признаки административного акта 6
1.2 Форма административного акта 10
1.2.1 Письменная форма административного акта 14
1.2.2 Электронная форма административного акта 21
1.2.3 Устная форма административного акта 34
1.2.4 Административные акты, изданные в другой форме 38
Глава 2. Правовое регулирование форм административно-правовых актов в Российской Федерации 43
2.1 Понятие административного акта 43
2.2 Формы административного акта 50
2.2.1 Письменная форма административного акта 50
2.2.2 Электронный административный акт 54
2.2.3 Устная форма административного акта 69
2.2.4 Конклюдентные административные акты 72
Заключение 77
Список использованных источников 83
Глава 1. Правовое регулирование форм административного акта в Германии 6
1.1 Понятие и признаки административного акта 6
1.2 Форма административного акта 10
1.2.1 Письменная форма административного акта 14
1.2.2 Электронная форма административного акта 21
1.2.3 Устная форма административного акта 34
1.2.4 Административные акты, изданные в другой форме 38
Глава 2. Правовое регулирование форм административно-правовых актов в Российской Федерации 43
2.1 Понятие административного акта 43
2.2 Формы административного акта 50
2.2.1 Письменная форма административного акта 50
2.2.2 Электронный административный акт 54
2.2.3 Устная форма административного акта 69
2.2.4 Конклюдентные административные акты 72
Заключение 77
Список использованных источников 83
Актуальность настоящего исследования обусловлена особым местом института административно-правовых актов на практике и в теории административного права. Правовые акты публичного управления - это основной инструмент взаимодействия граждан и публичной власти, через них осуществляются практически все важнейшие функции государственного управления. Граждане, юридические лица, должностные лица через указанные акты реализуют свои права, обязанности, компетенцию. От того, насколько тщательно и продуманно урегулирована процедура принятия таких актов, напрямую зависит эффективность государственного управления, степень обеспечения защиты прав и законных интересов общества и уровень доверия граждан к публичной власти. Не маловажную роль при этом играет форма административного акта. Различные формы при учете обстоятельств и целей издания того или иного административного акта могут обеспечивать: быстроту и эффективность разрешения управленческих ситуаций, минимизацию финансовых издержек, наиболее полноценную защиту прав и интересов граждан, на которых распространяется действие акта, закрепление содержащейся в решении информации для возможности использовать ее в будущем для доказательственных целей. Особенно остро вопрос формы административного акта встает в условиях масштабного внедрения электронных способов коммуникации государства и общества. Насколько эффективным, надежным и «безболезненным» может быть внедрение новой формы в условиях недостаточной практической и теоретической проработки старых форм административного акта.
В настоящее время можно говорить о слабом и неунифицированном правовом регулировании процедуры принятия административных актов на законодательном уровне, в том числе форм административных актов, что безусловно вызывает сложности при их применении на практике. Перед российскими законодателем и правоприменителями стоит необходимость совершенствования данной области административного права.
Научная исследованность темы невысока: большинство ученых лишь упоминает виды административных актов в зависимости от формы их издания/принятия, не раскрывая их подробно. Можно встретить отдельные статьи, в которых лишь поверхностно характеризуется та или иная форма административного акта. Как правило, такие статьи посвящены электронной форме (за последнее десятилетие в свете повсеместного внедрения в деятельность государственных органов компьютерных технологий и сети Интернет).
В связи с этим объектом настоящего исследования являются формы административных актов публичного управления в российской и немецкой правовых системах.
Предметом дипломной работы выступают действующее законодательство Российской Федерации и Федеративной Республики Германия, регулирующее административные процедуры, научные публикации и комментарии к рассматриваемым правовым нормам, а также судебная практика.
Данное исследование проводится с целью выявления существующих проблем правового регулирования форм административного акта в Российской Федерации и предложения путей их решения. Для этого будет рассмотрено и проанализировано правовое регулирование административного акта и его форм в России и Германии, проанализировано, какие проблемы возникали/возникают перед немецкими законодателем и правоприменителем и как они были решены с помощью средств правового регулирования.
Для настоящего исследования были использованы такие методы познания, как анализ литературы, анализ нормативно-правовых актов, регулирующих административные акты, изучение и обобщение зарубежной и отечественной судебной практики, сравнительно-правовой и отчасти - исторический методы.
Наиболее оптимальной для достижения поставленной цели последовательностью, структурой исследования представляется следующая.
В первой главе будет дана характеристика административного акта в Германии и подробно рассмотрены формы, в которых он может издаваться, а также проблемы, связанные с изданием акта в той или иной форме.
Вторая глава посвящена административному акту в России: прежде всего - разграничению нормативных и индивидуальных правовых актов государственного управления, а также отдельным формам индивидуального акта и их теоретической и практической проработанности.
В заключении будут представлены полученные в ходе исследования выводы.
В настоящее время можно говорить о слабом и неунифицированном правовом регулировании процедуры принятия административных актов на законодательном уровне, в том числе форм административных актов, что безусловно вызывает сложности при их применении на практике. Перед российскими законодателем и правоприменителями стоит необходимость совершенствования данной области административного права.
Научная исследованность темы невысока: большинство ученых лишь упоминает виды административных актов в зависимости от формы их издания/принятия, не раскрывая их подробно. Можно встретить отдельные статьи, в которых лишь поверхностно характеризуется та или иная форма административного акта. Как правило, такие статьи посвящены электронной форме (за последнее десятилетие в свете повсеместного внедрения в деятельность государственных органов компьютерных технологий и сети Интернет).
В связи с этим объектом настоящего исследования являются формы административных актов публичного управления в российской и немецкой правовых системах.
Предметом дипломной работы выступают действующее законодательство Российской Федерации и Федеративной Республики Германия, регулирующее административные процедуры, научные публикации и комментарии к рассматриваемым правовым нормам, а также судебная практика.
Данное исследование проводится с целью выявления существующих проблем правового регулирования форм административного акта в Российской Федерации и предложения путей их решения. Для этого будет рассмотрено и проанализировано правовое регулирование административного акта и его форм в России и Германии, проанализировано, какие проблемы возникали/возникают перед немецкими законодателем и правоприменителем и как они были решены с помощью средств правового регулирования.
Для настоящего исследования были использованы такие методы познания, как анализ литературы, анализ нормативно-правовых актов, регулирующих административные акты, изучение и обобщение зарубежной и отечественной судебной практики, сравнительно-правовой и отчасти - исторический методы.
Наиболее оптимальной для достижения поставленной цели последовательностью, структурой исследования представляется следующая.
В первой главе будет дана характеристика административного акта в Германии и подробно рассмотрены формы, в которых он может издаваться, а также проблемы, связанные с изданием акта в той или иной форме.
Вторая глава посвящена административному акту в России: прежде всего - разграничению нормативных и индивидуальных правовых актов государственного управления, а также отдельным формам индивидуального акта и их теоретической и практической проработанности.
В заключении будут представлены полученные в ходе исследования выводы.
На основе проведенного исследования можно сделать следующие выводы.
Под административным актом в немецком праве понимают властные действия субъекта государственного управления (в институциональном и в функциональном смысле), принимаемые для разрешения конкретного индивидуального дела в области публичного права и представляющие собой непосредственное внешневластное воздействие. Немецкий законодатель урегулировал административный акт, в том числе закрепил его официальное определение в специальном законе - законе ФРГ об административных процедурах.
В российском праве не закреплено легальное определение административного акта, и под формой управленческой деятельности - актом, порождающим юридические последствия, изданным в одностороннем порядке властным субъектом, носящим официальный и подзаконный характер, понимают как нормативные, так и индивидуальные акты. Разграничение проводится по их юридическим свойствам: нормативные акты представляют собой правовые нормы (правила поведения), направленные на урегулирование общественных отношений, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение; индивидуальные административно-правовые акты представляют собой индивидуальное предписание на основании нормы права, направленное на разрешение конкретной управленческой ситуации, обязательное для определенного лица (круга лиц), рассчитанное для однократного применения. Сопоставимая с немецким административным актом категория в российском праве - это индивидуальный правовой акт.
Универсальное регулирование административных процедур обеспечивает наиболее надежную защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц - адресатов издаваемых административных актов, поскольку к законодательно урегулированным формам предъявляются определенные универсальные требования, позволяющие унифицировать деятельность администрации и избежать спорных и противоречивых правоприменительных ситуаций, что в конечном итоге отражается на доверии граждан к органам государственной власти.
Административная процедура в ФРГ урегулирована единым актом - Кодексом об административной процедуре и носит, по общему правилу, неформализованный характер. Особые требования к форме административного акта установлены специальными нормами. При выборе формы административного акта административный орган руководствуется принципами простоты, целесообразности и быстроты.
В России отсутствует унифицированный правовой акт, который бы регулировал порядок административной процедуры и соответственно требования к формам административных актов; формальные требования закреплены в отдельных положениях законов и подзаконных актов (например, Кодекс об административных правонарушениях, ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств», ФЗ «Об электронной подписи», подзаконные акты Правительства РФ) и регулируют отдельные случаи вынесения органами публичной власти административных актов. Для российского правоприменителя этот вопрос до сих пор не вставал так резко, поскольку используемые формы ограничивались письменной и в отдельных, прямо предусмотренных законом случаях, устной или конклюдентной формами, но с появлением новых форм деятельности администрации (электронная форма) появляется необходимость в универсальном регулировании.
Письменная форма административных актов - наиболее распространенная и предпочтительная как среди немецких, так и среди российских правоприменителей, поскольку она многие годы используется на практике, наиболее детально урегулирована законодателем и обладает высокой доказательственной ценностью. Немецкий законодатель детально урегулировал письменную форму: требования к содержанию, последствия несоблюдения требований к содержанию акта, а также момент, с которого акт начинает свое действие. Письменным признается также автоматизированный административный акт. В российском праве письменный административный акт может быть представлен в документарной форме либо в форме записи в учетно-регистрационном документе. К административным актам нельзя отнести признаваемые судами в качестве документов сведения, полученные при помощи официальных автоматизированных систем и предоставляемые на бумажном носителе с заверением их подписью физического либо юридического лица. В Германии регламентация письменной формы закреплена в Законе об административной процедуре и иных специальных законах. Письменная форма для российских административных актов урегулирована по большей части подзаконными нормативными актами: требования к административным актам, издаваемым тем или иным органом, закреплены, как правило, в административных регламентах этих органов.
Все большее распространение в обоих государствах приобретает электронная форма административных актов. Электронный административный акт издается в определенном формате, «привязан» к нему и не может быть прочтен без использования специальных технических средств. Федеральные органы публичной власти в ФРГ обязаны открыть доступ для электронного документооборота с гражданами, в том числе завести официальный почтовый ящик на платформе De-Mail.
Каналами передачи электронного административного акта в обеих странах могут служить электронная почта (в Германии - еще и De-Mail), мобильная связь - путем отправки SMS-сообщений, Интернет-порталы или личные кабинеты, на которых административный акт размещается административным органом, а адресат акта имеет к ним доступ. На сегодняшний день законодательно еще не полностью урегулирована и обеспечена защита данных при отправке адресату электронных актов.
Электронные акты должны быть электронно подтверждены электронной подписью. В Российской Федерации органы должны использовать квалифицированную электронную подпись, в то время как для немецких органов администрации такого ограничения, по общему правилу, нет.
Электронная форма является сравнительно молодой для немецкого и российского права и, несмотря на попытки законодателя обеспечить ее надежность и повысить доказательственную ценность путем использования электронных подписей и защищенных каналов передачи актов, требуется время - переходный период и наработанная практика издания электронных актов, чтобы у правоприменителя и адресатов актов возросло доверие к электронным способам взаимодействия и уверенность в сохранении конфиденциальности содержащейся в них информации. До сих пор субъекты публичной власти с осторожностью относятся к нововведениям и зачастую предпочитают действовать проверенным способом.
Российский законодатель только начинает путь внедрения электронных способов взаимодействия граждан и органов государственной власти и имеет возможность учитывать при регулировании данной материи в российском праве ошибки и успехи зарубежных коллег. Именно в области электронных технологий существует возможность принятия аналогичного регулирования, поскольку электронные формы деятельности в значительной степени зависят от уровня развития информационных технологий, в том числе электронных средств передачи информации; информатизация общества - явление глобальное, что позволяет говорить об универсальности такой формы управленческой деятельности, как электронный административный акт. Универсальность анализируемой формы во многом предопределяет универсальность ее регулирования в правовых системах различных государств.
Издание устного административного акта осуществляется путем непосредственного оглашения/воспроизведения присутствующим вербальных сигналов. Основные случаи применения устной формы - это случаи, требующие быстрого принятия управленческого решения. К устному административному акту законодатель предъявляет меньшее количество требований, чем к письменным и электронным актам. Причина - присутствие отправителя и получателя акта в одном месте, что дает возможность адресату уточнить непонятные ему детали. Устные акты в российском праве должны соответствовать всем признакам административного акта. Акты, выраженные в устной форме, что является следствием порока формы, не являются устными актами в собственном смысле, однако в случае нарушения ими прав каких-либо лиц, они также могут оспорены. Доказательственная ценность устного акта достаточна низка, поэтому позитивно следует оценить обязанность немецкого административного органа подтвердить устный административный акт письменно или электронно по требованию его адресата при наличии у того законного интереса. За российскими административными органами такая обязанность законодателем не закреплена. То же самое касается возможности подтверждения электронных административных актов. Отсюда следует, что в немецкой административной процедуре интересы граждан и юридических лиц учитываются в большей мере, нежели в российской административной процедуре.
Административные акты, изданные в иной форме, - наименее урегулированный вид актов. Существующее правовое регулирование учитывает не все возможные формы издания актов, а потому не обеспечивает в полной мере защиту интересов затронутых лиц. Административные акты могут быть выражены в конклюдентной форме посредством специальных знаков, например знаков дорожного движения, жестов регулировщика либо требований сотрудника полиции по остановке транспортного средства. Не относится к административным актам бездействие уполномоченных лиц и органов.
Необходимо также обратить внимание на следующую деталь: в публичном праве для властных субъектов действует правило «запрещено все, что не разрешено». Таким образом, в российском праве осложнено введение новой - электронной - формы деятельности, поскольку ее применение допустимо в прямо предусмотренных законом случаях. Это ведет к тому, что электронные административные акты «точечно» появляются в российской правовой действительности через издание норм права, допускающих электронную форму. Хотя ФЗ «Об электронной подписи» сделал возможным использование электронной формы деятельности при оказании государственных и муниципальных услуг, а также при исполнении государственных и муниципальных функций, органы публичного управления не могут применить электронную форму без нормы права, предусматривающей издание электронного документа в том или ином случае.
Немецкий законодатель решил эту проблему путем закрепления в Законе об административной процедуре принципа свободы формы деятельности органов публичного управления, создав тем самым возможность для внедрения новых форм управленческой деятельности, в том числе, форм издания административных актов.
Для оптимизации законодательного регулирования форм административных актов в РФ по итогу проведенного исследования можно предложить законодателю:
1) . Принять кодифицированный правовой акт, содержащий основополагающие предписания, регулирующие административные процедуры.
2) . Внести изменения в Закон "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", где наряду с нормами о регистрации граждан по месту жительства можно ввести положения о необходимости присвоения каждому гражданину персонального адреса электронной почты, который мог бы считаться официальным для направления корреспонденции.
3) . Внести аналогичные изменения в законодательство о регистрации юридических лиц, где наряду с местом нахождения необходимо указать и официальный адрес электронной почты.
Под административным актом в немецком праве понимают властные действия субъекта государственного управления (в институциональном и в функциональном смысле), принимаемые для разрешения конкретного индивидуального дела в области публичного права и представляющие собой непосредственное внешневластное воздействие. Немецкий законодатель урегулировал административный акт, в том числе закрепил его официальное определение в специальном законе - законе ФРГ об административных процедурах.
В российском праве не закреплено легальное определение административного акта, и под формой управленческой деятельности - актом, порождающим юридические последствия, изданным в одностороннем порядке властным субъектом, носящим официальный и подзаконный характер, понимают как нормативные, так и индивидуальные акты. Разграничение проводится по их юридическим свойствам: нормативные акты представляют собой правовые нормы (правила поведения), направленные на урегулирование общественных отношений, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение; индивидуальные административно-правовые акты представляют собой индивидуальное предписание на основании нормы права, направленное на разрешение конкретной управленческой ситуации, обязательное для определенного лица (круга лиц), рассчитанное для однократного применения. Сопоставимая с немецким административным актом категория в российском праве - это индивидуальный правовой акт.
Универсальное регулирование административных процедур обеспечивает наиболее надежную защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц - адресатов издаваемых административных актов, поскольку к законодательно урегулированным формам предъявляются определенные универсальные требования, позволяющие унифицировать деятельность администрации и избежать спорных и противоречивых правоприменительных ситуаций, что в конечном итоге отражается на доверии граждан к органам государственной власти.
Административная процедура в ФРГ урегулирована единым актом - Кодексом об административной процедуре и носит, по общему правилу, неформализованный характер. Особые требования к форме административного акта установлены специальными нормами. При выборе формы административного акта административный орган руководствуется принципами простоты, целесообразности и быстроты.
В России отсутствует унифицированный правовой акт, который бы регулировал порядок административной процедуры и соответственно требования к формам административных актов; формальные требования закреплены в отдельных положениях законов и подзаконных актов (например, Кодекс об административных правонарушениях, ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств», ФЗ «Об электронной подписи», подзаконные акты Правительства РФ) и регулируют отдельные случаи вынесения органами публичной власти административных актов. Для российского правоприменителя этот вопрос до сих пор не вставал так резко, поскольку используемые формы ограничивались письменной и в отдельных, прямо предусмотренных законом случаях, устной или конклюдентной формами, но с появлением новых форм деятельности администрации (электронная форма) появляется необходимость в универсальном регулировании.
Письменная форма административных актов - наиболее распространенная и предпочтительная как среди немецких, так и среди российских правоприменителей, поскольку она многие годы используется на практике, наиболее детально урегулирована законодателем и обладает высокой доказательственной ценностью. Немецкий законодатель детально урегулировал письменную форму: требования к содержанию, последствия несоблюдения требований к содержанию акта, а также момент, с которого акт начинает свое действие. Письменным признается также автоматизированный административный акт. В российском праве письменный административный акт может быть представлен в документарной форме либо в форме записи в учетно-регистрационном документе. К административным актам нельзя отнести признаваемые судами в качестве документов сведения, полученные при помощи официальных автоматизированных систем и предоставляемые на бумажном носителе с заверением их подписью физического либо юридического лица. В Германии регламентация письменной формы закреплена в Законе об административной процедуре и иных специальных законах. Письменная форма для российских административных актов урегулирована по большей части подзаконными нормативными актами: требования к административным актам, издаваемым тем или иным органом, закреплены, как правило, в административных регламентах этих органов.
Все большее распространение в обоих государствах приобретает электронная форма административных актов. Электронный административный акт издается в определенном формате, «привязан» к нему и не может быть прочтен без использования специальных технических средств. Федеральные органы публичной власти в ФРГ обязаны открыть доступ для электронного документооборота с гражданами, в том числе завести официальный почтовый ящик на платформе De-Mail.
Каналами передачи электронного административного акта в обеих странах могут служить электронная почта (в Германии - еще и De-Mail), мобильная связь - путем отправки SMS-сообщений, Интернет-порталы или личные кабинеты, на которых административный акт размещается административным органом, а адресат акта имеет к ним доступ. На сегодняшний день законодательно еще не полностью урегулирована и обеспечена защита данных при отправке адресату электронных актов.
Электронные акты должны быть электронно подтверждены электронной подписью. В Российской Федерации органы должны использовать квалифицированную электронную подпись, в то время как для немецких органов администрации такого ограничения, по общему правилу, нет.
Электронная форма является сравнительно молодой для немецкого и российского права и, несмотря на попытки законодателя обеспечить ее надежность и повысить доказательственную ценность путем использования электронных подписей и защищенных каналов передачи актов, требуется время - переходный период и наработанная практика издания электронных актов, чтобы у правоприменителя и адресатов актов возросло доверие к электронным способам взаимодействия и уверенность в сохранении конфиденциальности содержащейся в них информации. До сих пор субъекты публичной власти с осторожностью относятся к нововведениям и зачастую предпочитают действовать проверенным способом.
Российский законодатель только начинает путь внедрения электронных способов взаимодействия граждан и органов государственной власти и имеет возможность учитывать при регулировании данной материи в российском праве ошибки и успехи зарубежных коллег. Именно в области электронных технологий существует возможность принятия аналогичного регулирования, поскольку электронные формы деятельности в значительной степени зависят от уровня развития информационных технологий, в том числе электронных средств передачи информации; информатизация общества - явление глобальное, что позволяет говорить об универсальности такой формы управленческой деятельности, как электронный административный акт. Универсальность анализируемой формы во многом предопределяет универсальность ее регулирования в правовых системах различных государств.
Издание устного административного акта осуществляется путем непосредственного оглашения/воспроизведения присутствующим вербальных сигналов. Основные случаи применения устной формы - это случаи, требующие быстрого принятия управленческого решения. К устному административному акту законодатель предъявляет меньшее количество требований, чем к письменным и электронным актам. Причина - присутствие отправителя и получателя акта в одном месте, что дает возможность адресату уточнить непонятные ему детали. Устные акты в российском праве должны соответствовать всем признакам административного акта. Акты, выраженные в устной форме, что является следствием порока формы, не являются устными актами в собственном смысле, однако в случае нарушения ими прав каких-либо лиц, они также могут оспорены. Доказательственная ценность устного акта достаточна низка, поэтому позитивно следует оценить обязанность немецкого административного органа подтвердить устный административный акт письменно или электронно по требованию его адресата при наличии у того законного интереса. За российскими административными органами такая обязанность законодателем не закреплена. То же самое касается возможности подтверждения электронных административных актов. Отсюда следует, что в немецкой административной процедуре интересы граждан и юридических лиц учитываются в большей мере, нежели в российской административной процедуре.
Административные акты, изданные в иной форме, - наименее урегулированный вид актов. Существующее правовое регулирование учитывает не все возможные формы издания актов, а потому не обеспечивает в полной мере защиту интересов затронутых лиц. Административные акты могут быть выражены в конклюдентной форме посредством специальных знаков, например знаков дорожного движения, жестов регулировщика либо требований сотрудника полиции по остановке транспортного средства. Не относится к административным актам бездействие уполномоченных лиц и органов.
Необходимо также обратить внимание на следующую деталь: в публичном праве для властных субъектов действует правило «запрещено все, что не разрешено». Таким образом, в российском праве осложнено введение новой - электронной - формы деятельности, поскольку ее применение допустимо в прямо предусмотренных законом случаях. Это ведет к тому, что электронные административные акты «точечно» появляются в российской правовой действительности через издание норм права, допускающих электронную форму. Хотя ФЗ «Об электронной подписи» сделал возможным использование электронной формы деятельности при оказании государственных и муниципальных услуг, а также при исполнении государственных и муниципальных функций, органы публичного управления не могут применить электронную форму без нормы права, предусматривающей издание электронного документа в том или ином случае.
Немецкий законодатель решил эту проблему путем закрепления в Законе об административной процедуре принципа свободы формы деятельности органов публичного управления, создав тем самым возможность для внедрения новых форм управленческой деятельности, в том числе, форм издания административных актов.
Для оптимизации законодательного регулирования форм административных актов в РФ по итогу проведенного исследования можно предложить законодателю:
1) . Принять кодифицированный правовой акт, содержащий основополагающие предписания, регулирующие административные процедуры.
2) . Внести изменения в Закон "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", где наряду с нормами о регистрации граждан по месту жительства можно ввести положения о необходимости присвоения каждому гражданину персонального адреса электронной почты, который мог бы считаться официальным для направления корреспонденции.
3) . Внести аналогичные изменения в законодательство о регистрации юридических лиц, где наряду с местом нахождения необходимо указать и официальный адрес электронной почты.