Тема: Правовой статус городского округа как вида муниципального образования

Важная роль в современной России принадлежит городским округам, как структурной части системы муниципальных образований. На территориях городских округов проживает более четверти всего населения нашей страны, расположены образовательные и научные центры, формируется культурная и социально-экономическая основа общества и государства. Однако правовое регулирование статуса городских округов не позволяет им более эффективно осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения.
Прежде всего, следует отметить недостатки законодательного определения городского округа, затрудняющее понимание его сущности и противоречащее действующему законодательству.
Кроме того, много вопросов вызывает возможность в крупных городских округах образовывать внутригородские районы, которые сами по себе являются самостоятельными муниципальными образованиями, однако в составе городских округов таковыми не являются. Но при всем при этом, население внутригородских районов самостоятельно осуществляет местное самоуправление посредством выборных и другие органов.
Существующие в настоящее время правовые коллизии в регулировании статуса городского округа являются причиной ряда негативных последствий, примером которых функционирование городских агломераций. При этом из граничащих с ними поселений муниципальных районов, ежедневно туда и обратно перемещается значительное количество жителей для работы, учебы и с другими целями, и фактически формируется единое социально-экономическое и культурное пространство. В результате, возникают вопросы соотношения полномочий городских округов и смежных поселений, перераспределения налоговых поступлений и т.д. Пока они не стоят в повестке дня органов власти разных уровней. Однако ясно, что их актуализация неизбежна.
Много проблем возникает на практике и при решении городскими округами вопросов местного значения. Как известно, местное самоуправление, являясь одной из основ конституционного строя Российской Федерации, решает значительную часть вопросов государственного значения. В связи с чем, особое значение приобретает проблема обеспечения законности прокуратурой деятельности органов местного самоуправления. В сфере местного самоуправления достаточно часто органами прокуратуры выявляются нарушения, связанные с несоответствием принимаемых муниципальных актов действующему федеральному законодательству, злоупотреблением органами местного самоуправления своими правами, а также с дисбалансом между правами граждан и властными полномочиями органов местного самоуправления.
В части осуществления надзора в сфере местного самоуправления можно выделить внешние и внутренние проблемы. Внешние проблемы порождаются ненадлежащими действиями органов местного
самоуправления, которые могут игнорировать или отклонять законные требования органов прокуратуры, не извещать органы прокуратуры о времени обсуждения проектов нормативных правовых актов и актов прокурорского реагирования, не всегда направляют в органы прокуратуры, как проекты, так и принятые местные нормативные правовые акты. Более того, встречаются случаи, когда органы местного самоуправления занимают пассивную позицию при необходимости приведения данных правовых актов в соответствие с действующим федеральным законодательством. К внутренним проблемам относится ряд недостатков организационного характера, а также отсутствие взаимодействия и сотрудничества с органами местного самоуправления.
Перечисленные проблемы не являются исчерпывающими, что еще раз подчеркивает актуальность и важность исследования вопросов в части определения правового статуса городского округа как вида муниципального образования.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы правового статуса городского округа являются предметом исследования ряда монографических работ. Так, правовой статус городского округа является предметом исследования кандидатской диссертации А.К. Захарова [43] и коллективной монографии А.Ю. Звягольского, И.В. Упорова, А.К. Захарова [44].
Отдельные аспекты правового статуса городских округов
рассматриваются в многочисленных научных публикациях. Так, исследуются особенности городских округов с внутригородским делением (И.В. Бабичев [12], Т.В. Ерохина [36], А.В. Ильиных [47]), анализируются проблемы снижения роли населения в управлении на муниципальном уровне и искажение принципа выборности глав муниципальных образований (А.В. Колесников [57]), отдельные полномочия городских округов (С.Г. Матвеева, А.Г. Быкова [62], О.А. Фомичева [131], О.А. Кожевников [56]) и др.
Однако следует признать, что правовому статусу городского округа как вида муниципального образования в доктрине уделяется недостаточное внимание, оставляя за пределами научно-теоретической проработки ряд проблем, требующих своего решения. Все это еще раз обосновывает выбор темы для исследования.
Объект исследования - общественные отношения, регулирующие правовой статуса городского округа как вида муниципального образования.
Предмет исследования - нормы действующего законодательства, устанавливающие и регулирующие правовой статус городского округа.
Цель исследования - комплексный научно-правовой анализ правового статуса городского округа как вида муниципального образования в соответствии с нормами, действующего федерального, регионального законодательства и актов местного самоуправления на примере Самарской области.
Задачи исследования:
- рассмотреть понятие и выявить рассогласованность
законодательного определения понятия «городской округ»;
- охарактеризовать нормативно-правовое регулирование правового статуса городского округа;
- выявить особенности территориальной организации городского округа;
- проанализировать вопросы формирования и функционирования органов местного самоуправления в городском округе;
- исследовать вопросы местного значения городского округа;
- обобщить практику прокурорского надзора по вопросам местного самоуправления на территории городского округа.
Нормативно-правовую базу настоящей магистерской диссертации составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также законы субъектов Российской Федерации и нормативные акты органов местного самоуправления в части регулирования правового статуса городского округа как вида муниципального образования.
Методологическая основа исследования состояла из комплекса методов научного познания: диалектический метод познания, метод объективного и всестороннего анализа городского округа. Системный метод исследования позволил определить правовой статус городского округа. Формально-логические методы исследования позволили наметить подходы и пути совершенствования правового регулирования порядка формирования и компетенции органов местного самоуправления в городском округе.
Практическая значимость исследования заключается в определении понятие городского округа, его нормативно-правовой основы, территориальной организации и органов муниципальной власти. Рассмотрение и исследование данных вопросов в рамках настоящего исследования могут быть использованы в различных направлениях научно-теоретической и практической деятельности, связанных с функционированием и исследованием городского округа как вида муниципального образования.
Научная новизна отражается в положениях, выносимых на защиту:
- сформулировано понятие городского округа как один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, которые не обладают статусом муниципального образования, местное самоуправление осуществляется населением и (или) через органы местного самоуправления и органы местного самоуправления наделены правом реализации отдельных государственных полномочий.
- по ряду позиций заложенные во второй главе Федерального закона № 131-ФЗ нормы, регулирующие территориальную организацию местного самоуправления, нуждаются в совершенствовании. В частности, целесообразно не устанавливать статус муниципальных образований небольшим селам и поселкам (до одной тысячи населения), учитывая, что в данном случае управленческие расходы на самоуправление несоразмерны с его эффективностью; очевидно, что территории такого рода населенных пунктов должны управляться органами местного самоуправления поселения либо непосредственно районной властью, и в этом смысле субъекты РФ должны иметь надлежащие полномочия для решения такого рода проблем;
- на практике требует своего решения проблема правового регулирования формирующихся де-факто городских агломераций на основе прежде всего городских округов, являющихся административными центрами субъектов РФ, и здесь очень важен муниципально-правовой аспект. Статус агломерационной территории, как представляется, должен решаться законом субъекта РФ, где необходимо предусмотреть возможность учета интересов всех муниципальных образований, чьи территории входят в состав городской агломерации;
- пункт 13 ст. 21 ФЗ о прокуратуре в существующем виде не в полной мере отвечает потребностям прокурора при проведении проверки и, с учетом неоднозначного содержания, нуждается в корректировке;
- целесообразно в приказе № 195 закрепить обязанность прокурора обращаться в суд в случае, когда органы законодательной (представительной) власти не согласны с изложенной в заключении позицией прокуратуры и отказываются учесть ее замечания при подготовке и принятии нормативного правового акта.
Теоретическая база исследования представлена трудами следующих ученых: П.А. Астафичева, И.В.Бабичева, О.И. Баженова, В.В. Белозерова, А.А. Боева, В.И. Васильева, Т.В. Ерохиной, А.К. Захарова, А.В. Ильиных, Ю.О. Карпышевой, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Таболина, И.В. Упорова и др.
Структура магистерской диссертации: введение, три главы, шесть параграфов, заключение и список используемой литературы и используемых источников.

Купить

Проведенный в настоящей магистерской диссертации анализ позволяет сделать следующие выводы и предложения.
Во-первых, понятие городского округа сводится к тому, что под таковым понимается один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, которые не обладают статусом муниципального образования, местное самоуправление осуществляется населением и (или) через органы местного самоуправления и органы местного самоуправления наделены правом реализации отдельных государственных полномочий.
Во-вторых, местное самоуправление наиболее приближено к населению и является подсистемой публичной власти, обеспечивающее защиту прав и законных интересов гражданина и общества. В одних отношениях органы местного самоуправления являются автономной подсистемой публичной власти, действующей по «поручению» местного сообщества, в других - «продолжением» государственной власти, но с особым общественным компонентом, который и отличает ее от государственной власти. Будучи провозглашенным и закрепленным на конституционном уровне, местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации и регулируется комплексом нормативных правовых актов, составляющие ее правовую основу деятельности. Высшей юридической силой на территории Российской Федерации обладает Конституция Российской Федерации, нормы которой имеют прямое действие и подлежат непосредственному применению. Центральное, системообразующее значение в области местного самоуправления отведено Федеральному закону № 131-ФЗ, в котором
установлены основные правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления. Другие федеральные законы, в части местного самоуправления не должны противоречить названному Закону.
В-третьих, по ряду позиций заложенных во второй главе Федерального закона № 131-ФЗ нормы, регулирующие территориальную организацию
местного самоуправления, нуждаются в совершенствовании. В частности, целесообразно не устанавливать статус муниципальных образований небольшим селам и поселкам (до одной тысячи населения), учитывая, что в данном случае управленческие расходы на самоуправление несоразмерны с его эффективностью; очевидно, что территории такого рода населенных пунктов должны управляться органами местного самоуправления поселения либо непосредственно районной властью, и в этом смысле субъекты РФ должны иметь надлежащие полномочия для решения такого рода проблем.
Помимо Федерального закона № 131-ФЗ территориальные вопросы местного самоуправления регулируются также земельным
законодательством. Здесь проблема заключается в том, что территориальная «нарезка» муниципальных образований уже произошла, и для расширения городских поселений ввиду их развития, потребуется часть территории соседних сельских поселений, но вот по каким основаниям часть территории сельского поселения должна отходить к городу, представляет собой большой вопрос, на который пока нет четкого ответа. Предполагаем, что вопрос должен решаться путем согласования интересов городского поселения, сельского поселения, муниципального района под общей координацией субъекта РФ, за которым должно быть полномочие решать данный вопрос с возможностью судебного обжалования соответствующего решения.
В практике требует своего решения и проблема правового регулирования формирующихся де-факто городских агломераций на основе прежде всего городских округов, являющихся административными центрами субъектов РФ, и здесь очень важен муниципально-правовой аспект. Статус агломерационной территории, как представляется, должен решаться законом субъекта РФ, где необходимо предусмотреть возможность учета интересов всех муниципальных образований, чьи территории входят в состав городской агломерации.
В-четвертых, свои полномочия городской округ реализует посредством деятельности органов местного самоуправления, формирование которых имеет определенные особенности. Структура органов местного самоуправления закреплена в ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ и в уставах соответствующих муниципальных образований. Особое внимание уделено было правовому статусу представительного органа местного самоуправления.
В-пятых, системообразующее значение в области правового регулирования вопросов местного самоуправления занимает Федеральный закон № 131-ФЗ. По многим вопросам органы местного самоуправления наделены полномочиями по принятию муниципальных правовых актов, что регулируется также отдельной главой 7 Федерального закона № 131-ФЗ.
В-шестых, основными элементами любой прокурорской деятельности являются предмет и объект. Предметом надзора являются нормативные правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц, имеющих подзаконный характер и действующие только на территории конкретного муниципального образования. Эффективность прокурорского надзора в сфере местного самоуправления, как и любого другого надзора, зависит от его организации. Основной формой осуществления прокурором надзора в сфере местного самоуправления является прокурорская проверка. По результатам проведенной прокурорской проверки прокурор применяет правовые средства реагирования, которые являются эффективным средством профилактики правонарушений и преступлений. Пункт 13 ст. 21 ФЗ о прокуратуре в существующем виде не в полной мере отвечает потребностям прокурора при проведении проверки и, с учетом неоднозначного содержания, нуждается в корректировке. Кроме того, целесообразно в приказе № 195 закрепить обязанность прокурора обращаться в суд в случае, когда органы законодательной (представительной) власти не согласны с изложенной в заключении позицией прокуратуры и отказываются учесть ее замечания при подготовке и принятии нормативного правового акта.

Купить