ВВЕДЕНИЕ 3
Глава I. Принципы административного судопроизводства в России. ... 7
1. Понятие и системность принципов административного
судопроизводства в России 7
2. Принцип диспозитивности 13
3. Состязательность и равноправие сторон при активной роли суда 20
Глава II. Принципы административного судопроизводства в
Германии 30
1. Понятие и значение принципов административного судопроизводства
в Германии 30
2. Судебный контроль за деятельностью органов публичной власти. ... 33
3. Принцип диспозитивности и его значение 40
4. Принцип исследования 51
4.1. Дихотомия принципа исследования и принципа
состязательности 53
4.2. Обязанность суда к исследованию 58
4.3. Обязанность активного участия сторон 60
4.4. Бремя представления доказательств и бремя доказывания 63
5. Принцип правового слушания 65
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 68
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 74
В сентябре 2015 года в действие вступил Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, что вызвало целый ряд дискуссий в научном сообществе.
В пояснительной записке к тогда еще проекту Федерального закона "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" было сказано, что целью настоящего Кодекса является повышение уровня правовой защиты граждан в их спорах с представителями государственной власти и местного самоуправления укрепление режима законности в деятельности властных органов.
В этих условиях суд должен гарантировать соблюдение установленных законом границ осуществления исполнительной власти, пресекать административный произвол, разрешая административно-правовые споры граждан с публичной властью. Ныне эти споры имеют массовый характер и касаются различных сторон жизни граждан: вопросов предоставления жилья, социальных пособий, земельных участков, регистрации предпринимательской деятельности, регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства, предоставления медицинской помощи, пенсионного обеспечения, приема в образовательные учреждения и т.д.
В целях обеспечения в административном судопроизводстве надлежащей состязательности и равноправия сторон, занимающих неравное
положение в публичных правоотношениях и располагающих в связи с этим не вполне равнозначными возможностями в доказывании обстоятельств по административному делу, был сделан акцент на активную роль суда при разрешении дела.
Изменения коснулись также и принципа диспозитивности в административном судопроизводстве, что предполагает контроль суда за развитием всего судебного процесса и за некоторыми действиями участвующих в деле лиц, в том числе по распоряжению материальным правом (контроль за заключением соглашения о примирении, отказом от предъявленных требований, признанием требований, предъявлением встречных требований).
В связи с этим в российской правовой науке наметился постепенный переход от изучения преимущественно административной юстиции как института к основополагающим правилам, на которых строится административное судопроизводство. Это означает, что значительное внимание в сфере административного права сегодня придается тем принципам административного судопроизводства, которые его определяют, позволяют выделить особенности данного вида судопроизводства и достичь цели эффективной правовой защиты. Ввиду этого, принципы административного судопроизводства имеют большое практическое и теоретическое значения.
В этом аспекте целесообразным представляется обращение к опыту Германии, где административное судопроизводство было законодательно урегулировано еще в 1960 г., определены принципы судопроизводства, а в доктрине выработано теоретическое обоснование связи одних принципов с непосредственно целью административного судопроизводства. Немецкая наука административного права также уделяет достаточное внимание концепции субъективного публичного права и судебному контролю за деятельностью органов публичной власти, на защиту и соблюдение которых
Объект исследования данной работы составляет комплекс отношений, участниками которых являются граждане, организации и органы публичной власти, по поводу защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в сфере государственного управления России и Германии.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие административное судопроизводство в России и Германии, а также научные исследования, посвященные принципам административного судопроизводства обеих стран.
Целью исследовательской работы является описание и сравнение принципов административного судопроизводства в России и Германии.
Исходя из цели, поставленной в работе, определены следующие задачи исследования:
1) исследование принципов административного судопроизводства в России, их понятия;
2) описание системности принципов административного судопроизводства, предлагаемых в российской доктрине;
3) анализ отдельных принципов административного судопроизводства в России, их особенностей и характерных признаков;
4) исследование принципов административного судопроизводства в немецкой доктрине;
5) анализ отдельных принципов административного судопроизводства в Германии, их особенностей и характерных признаков, с точки зрения их сравнения с принципами, представленными в отечественной науке.
Методологическую основу исследования образует комплекс современных философских, общенаучных и специально-научных методов
При написании работы были проанализированы касающиеся проблематики темы исследования положения конституций, административного и гражданского законодательства, актов высших судебных органов России и Германии.
Магистерская диссертация состоит из двух глав, восьми параграфов и четырех пунктов. В главе I рассматриваются понятие и отдельные принципы административного судопроизводства в России. Глава II включает в себя исследование понятия и принципов, характеризующих административное судопроизводство в Германии.
Для российской правовой действительности Кодекс административного судопроизводства, а вместе с ним и принципы административного судопроизводства, стали новым явлением. Несмотря на то, что об административном судопроизводстве в науке говорили с момента принятия Конституции Российской Федерации, оно нашло свое законодательное выражение только сейчас. Представляется, что в российской науке постепенно происходит поворот от отрицания потребности в КАС РФ к постепенному изучению его положений и выявлению смыслов, которые были заложены законодателем.
Особая роль административного правосудия в деле защиты прав и свобод граждан обусловливает разработку специальной административно-процессуальной формы, т.е. административного судопроизводства. Судебная защита прав и свобод человека и гражданина невозможна путем использования потенциала и возможностей гражданского судопроизводства. Именно поэтому суды, рассматривая административно-правовые споры, порождаемые нарушениями прав и свобод человека и гражданина, законных интересов организаций и юридических лиц, должны использовать специально разработанные административно-процессуальные правила.
Принципы судопроизводства должны устанавливаться в отдельном законодательном акте, ибо они положены в основу судебной деятельности по рассмотрению того или иного правового спора (частноправового или административно-правового). Принципы административного судопроизводства, устанавливаемые в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации, отражают особенности правосудия по делам из административных и иных публичных правоотношений.
Специальные правила административного судопроизводства логически связаны со специфическим характером материально-правовых отношений, важной особенностью которых является неравноправное положение его участников. Одной из сторон административно-правовых отношений выступает орган (должностное лицо), наделенный государственно¬властными полномочиями.
В рамках этого производства суд разрешает публично-правовой спор, одновременно осуществляя судебный контроль за законностью действий властных структур по отношению к гражданам и организациям.
В административном судопроизводстве происходит процессуальное обеспечение материально-правового неравенства сторон. Особенности материально-правовых отношений сущностно отражаются в принципах состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда. Проявляя свою активность в процессе, суд в целях правильного разрешения административных дел вправе истребовать доказательства по своей инициативе. Обязанность доказывания законности оспариваемых по административным делам и нарушающих права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов и организаций, должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. На этих субъектах (органы, организации и должностные лица)лежит обязанность подтверждать фактические данные, на которые они ссылаются как на основание своих возражений. По таким делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, которые обратились в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного
Российское административное судопроизводство имеет своей целью также защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений. Осуществление судебного контроля за деятельностью органов публичной власти поименовано в национальном законодательстве как укрепление законности в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Что касается опыта Германии в сфере административного судопроизводства стоит отметить, что немецкое административное судопроизводство направлено, в первую очередь, на защиту субъективных публичных прав граждан в сфере государственного управления, а уже во вторую очередь на осуществление судебного контроля за законностью актов публичной власти по отношению к лицам, не обладающим государственно¬властными полномочиями.
Таким образом, можно сделать вывод, что цели, для достижения которых существуют административное судопроизводство в России и Германии совпадают.
Для осуществления вышеназванных целей в административном праве Германии была разработана и признается в данное время конструкция субъективных публичных прав, определено место судебного контроля за деятельностью органов публичной власти, а для его эффективного осуществления специально были разработаны понятие правовой «связанности» администрации и конструкции ошибок административного усмотрения.
Принцип диспозитивности ввиду правовой «связанности» органов публичной власти выражен в административном судопроизводстве
следующим образом. Истец может подать административный иск, изменить его предмет и основание, отозвать иск. Ответчик в административном судопроизводстве может признать иск полностью или в части, направить встречный иск (за исключением случаев предъявления в суд иска о признании недействительным административного акта, или иска о признании, который направлен на признание права за заявителем, на подтверждение наличия или отсутствия определенного правоотношения). Стороны могут заключить соглашение о примирении, эффективность которого при разрешении споров в сфере государственного управления признана в немецком административном праве.
Особую роль в немецком административном судопроизводстве занимает принцип исследования, действие которого полностью исключает действие принципа состязательности. Таким образом, исследование дела происходит не путем представления доказательств тяжущимися сторонами, а судом, который определяет все обстоятельства дела, подлежащие исследованию для принятия правильного решения по делу. Принцип исследования находит свое выражение в обязанности суда к исследованию, обязанности сторон к активному участию в деле и перераспределением бремени доказывания. Истец должен указать на его право, которое было или может быть нарушено актом органа государственного управления, его действием (бездействием), а орган в свою очередь доказать законность акта либо совершаемого им действия (бездействия).
Отличительным для немецкого административного судопроизводства также является принцип правового слушания, который призван гарантировать взаимодействие участников процесса и суда, и выражается в праве на высказывание в суде, в праве на доступ к информации и обязанности суда принять во внимание высказанные доводы. Особенно
Сравнивая принципы административного судопроизводства в России и Германии, можно сделать следующие выводы. Как российское, так и немецкое административное судопроизводство основано на принципе диспозитивности. Ввиду природы административных и иных публичных правоотношений, принцип диспозитивности некоторым образом ограничен. Так, например, ограничены возможности органов публичной власти по представлению встречных исков в делах об оспаривании нормативных правовых актов органов публичной власти в России и административных актов в Германии. Возможность заключения соглашения о примирении также является выражением принципа диспозитивности в обоих административных судебных процессах и оценивается положительно.
Главным сущностным отличием немецкого административного судопроизводства является его основа - принцип исследования. Согласно немецкому пониманию данный принцип полностью исключает принцип состязательности, что связано непосредственно с тем, что суд рассматривает спор между субъектами, у которых отсутствуют властные полномочия, и органами публичной власти. В связи с этим у суда появляется обязанность к исследованию дела, и в этом он не связан представляемыми сторонами доказательствами. Именно принцип исследования призван обеспечить равное процессуальное положение неравных в материально-правовом смысле субъектов. Этому же служит принцип правового слушания в немецком административном судопроизводстве.
Российский законодатель выбрал иной способ построения административного судопроизводства, выбрав основным принципом принцип состязательности и равноправия сторон при активной роли суда. Таким образом, стороны в российском административном судебном процессе
72
должны состязаться, а суд оценивать представленные сторонами доказательства. Активная роль суда выражается в содействии сторонам в реализации их прав, создании условий и принятии мер для установления всех фактических обстоятельств, в том числе в самостоятельном выявлении и истребовании доказательств. Необходимо отметить, что такая позиция суда в процессе призвана обеспечить процессуальное равноправие сторон. Задача процессуального выравнивания положения субъектов неравного материального правоотношения решена законодателем путем введения активной роли суда, а также возложением бремени доказывания на властный субъект в делах об оспаривании нормативно-правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти. Можно сделать вывод о том, что данный принцип лишь частично схож с немецким принципом исследования.
Таким образом, и российское, и немецкое административное судопроизводство базируется на тех принципах, действие которых направлено на осуществление надлежащего судебного контроля за законностью актов органов публичной власти и обеспечение эффективной защиты субъективных публичных прав граждан.
1. Основной закон ФРГ / Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland - Bonner Grundgesetz - vom 29.5.1949 (BGBl I. S.1) (GG).
2. Гражданский кодекс / Burgerliches Gesetzbuch (BGB) vom 18.8.1896 (RGBl. I S.195).
3. Германское процессуальное уложение / Zivilprozessordnung vom 05.12.2005 (BGBl. I S. 3202, ber. 2006 S. 431, 2007 S. 1781).
4. Закон об административном судопроизводстве / Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) vom 19.03.1991 (BGBl 1, S. 17).
5. Закон об административных процедурах / Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) vom 25.5.1976 (BGBl. I S. 1253).
Россия
6. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
7. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
9. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
II. Судебная практика
Германия
10. BVerfGE 15, 275/282. // Das Fallrecht. - Режим доступа: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv010020.html.
11. BVerfGE 55, 1/6. BayVBl. 1872, S. 81.
12. BVerfGE 60, 1/5. Urteil vom 01.09.2013.
13. BVerwG, 4 B 16.08. Beschluss vom 28.04.2008.
14. BVerwG, NJW 1964, S. 786.
15. BVerwGE 106, 171/173. Urteil vom 20.07.1998.
16. BVerwGE 117, 228/230. Urteil vom 11.03.2006.
17. BVerwGE 14, 103/105. Urteil vom 15.02.2005.
18. BVerwGE 30, 358/360. Urteil vom 24.04.2015.
19. BVerwGE 34, 69. Urteil vom 18.7.1969.
20. BVerwGE 8, 329. Urteil vom 04.2.1966.
Россия
21. Определение Верховного Суда РФ от 19.12.2016 N 88-КГ16-13. // Справочная правовая система "КонсультантПлюс". - Режим доступа: http://www.consultant.ru.
22. Определение Верховного Суда РФ от 20.04.2017 N 21-КГ17-1. // Справочная правовая система "КонсультантПлюс". - Режим доступа: http://www.consultant.ru.
23. Определение Конституционного Суда РФ от 28.01.2016 N 109-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Даньшина Сергея Викторовича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства
Российской Федерации" // Справочная правовая система "КонсультантПлюс". - Режим доступа: http://www.consultant.ru.
24. Постановление Конституционного Суда РФ от 16.07.2004 N 15-П "По делу о проверке конституционности части 5 статьи 59 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Губернатора Ярославской области, Арбитражного суда Красноярского края, жалобами ряда организаций и граждан". // Собрание законодательства РФ, 02.08.2004, № 31, ст. 3282.
25. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан". // Собрание законодательства РФ. 2003, № 30, ст. 3101.
26. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 13.06.2017 N 21 «О применении судами мер процессуального принуждения при рассмотрении административных дел» // Справочная правовая система "КонсультантПлюс". - Режим доступа: http://www.consultant.ru.
27. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" // РГ, № 222, 2016.
28. Пояснительная записка к проектам федеральных законов О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» и проект федерального конституционного закона «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Справочная правовая система "КонсультантПлюс". - Режим доступа: http://www.consultant.ru.
III. Специальная литература
Германия
29. A. Schmidt-ABmann. Funktionen der Verwaltungsgerichtsbarkeit. - FS-
Menger, 2011. S. 31-39.
30. Budach/Johlen, Der Prozessvergleich. - JuS, 2002.
31. D. Lorenz, VerwaltungsprozeBrecht. - Springer-Verlag Berlin Heidelberg GmbH, 2013. S. 1080.
32. H. Maurer. Allgemeines Verwaltungsrecht. 15. Auflage. Verlag C.H. Beck.
- Munchen, 2009. S. 841.
33. J. Dolderer. Der Vergleich vor dem Verwaltungsgericht. - FS Maurer, 2005.
S. 24-29.
34. J. Munch. Prozessrecht und materielles Recht. - Mohr Siebeck, 2015. S. 190.
35. J.J.Nolte. Die Eigenart des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes. Grund und Grenzen der Anwendung des Zivilprozessrechts im Verwaltungsprozess. - Mohr Siebeck, 2015. S. 389.
36. Kopp/Schenke. Verwaltungsgerichtsordnung. Kommentar. 17. Auflage.
- C. H. Beck Verlag. 2011. S. 1180.
37. Kothe, Redeker. Beweisantrag und Amtsermittlung im Verwaltungsprozess.
- Boorberg, 2012.
38. M. Happ. Die Station in der offentlichen Verwaltung. -Verlag C.H. Beck Munchen, 2012. S. 264.
39. M. Kaufmann. Untersuchungsgrundsatz und Verwaltungsgerichtsbarkeit. - Mohr Siebeck, 2012. S. 410.
40. M. Nierhaus. BeweismaB und Beweislast. - Berlin, 1985. S. 340.
41. O. Kopp. Individueller Rechtsschutz und offentliches Interesse. - BayVBl. 1980. S. 210.
42. R. Kohler-Rott, Der Untersuchungsgrundsatz im Verwaltungsprozess und die Mitwirkungslast der Beteiligten. - Munchen, 1997. S. 250.
43. S. Auer. Inhalt und Reichweite der Verweisung in § 173 VwGO. -Verlag C.H. Beck Munchen, 1990. S. 178.
44. Schoch/Schneider/Bier. Verwaltungsgerichtsordnung: VwGO. - Loseblatt- Kommentar, 2016. S. 1100.
45. Statistisches Bundesamt, Fachserie 10, Reihe 2.4, 2015. S. 580.
46. T. Mehde. Verwaltungskontrolle als Daueraufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit. - Die Verwaltung 2010. S. 156.
47. W. Grunsky. Grundlagen des Verfahrensrechts. - Gieseking, 1982. S. 250.
Россия
48. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации / Н.Г. Салищева, Н.Ю.Хаманева / Отв. ред.
Славин М.М.; Ин-т государства и права РАН, Акад. правовой ун-т при Ин-те государства и права РАН. - М.: Акад. правовой ун-т, 2001. - 67 с.
49. Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина, М.А. Штатиной. - М.: Спарк, 2003. - 328 с.
50. Административное судопроизводство: учебник для студентов юридических вузов, факультетов и юристов, повышающих квалификацию. 1-е изд. / под ред. М.К. Треушникова. - М.: Издательский Дом "Городец", 2017. - 463 с.
51. Боннер А.Т. Принцип диспозитивности советского гражданского процесса. / А.Т. Боннер - М.: 1987. - 78 с.
52. Братановский С.Н. Административное право: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / С.Н. Братановский, М.Ф. Зеленов, Г.В. Марьян. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014.
- 975 с.
53. Викут М.А., Зайцев И.М. Гражданский процесс: Курс лекций.
- Саратов, 1998. - 336 с.
54. Гражданский процесс: Учебник. 2-еизд., перераб. И доп. / Под ред. М.К. Треушникова. - М.: Издательский Дом "Городец", 2007. 784 с.
55. Зоммерман К. П., Старилов Ю. Н. Административное судопроизводство (юстиция) в Германии. История развития и основные черты. / К.П. Зоммерман, Ю.Н. Старилов // Государство и право.
- 1999. - № 7. С. 70-77.
56. Кипп Ю. Ведение судьей судебного процесса по административным
делам. / Ю. Кипп. // Ежегодник публичного права - 2015:
Административный процесс. - Инфотропик Медиа. - 2015.
57. Костарева Т. А. О судебной системе ФРГ / Т.А. Костарева // Журнал российского права. - 1997. - № 8. С. 128-138.
58. Курс гражданского процесса / Т.В. Сахнова. - 2-е изд., перераб. и доп.
- М.: Статут, 2014. - 784 с.
59. Мицкевич Л. А. Очерки теории административного права: современное наполнение: монография / Л. А. Мицкевич.
- М.: Проспект, 2015. - 296 с.
60. Рожкова М.А., Глазкова М.Е., Савина М.А. Актуальные проблемы унификации гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства: Монография. / Под ред. М..А. Рожковой. - М.: "ИЗиСП", "ИНФРА-М", 2015. - 303 с.
61. Россинский Б.В. Административное право: учебник / Б. В. Россинский,
Ю. Н. Старилов. - 5-е изд., пересмотр. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2015.
— 576 с.
62. Старилов Ю.Н., Давыдов К.В. Административный договор: порядок заключения, прекращение и ответственность за нарушение / Ю.Н.
Старилов, К.В. Давыдов // Административное право и процесс. - 2013.
- № 7.
63. Треушников М.К. Судебные доказательства. / М.К. Треушников. - М.: Издательский дом "Городец", 2004. - 272 с.
64. Шишкин С.А. Состязательность в гражданском и арбитражном судопроизводстве. / С.А. Шишкин - М., 1996. - 192 с.
65. Щербакова Л.В. Место и роль действий по исполнению административно-договорного обязательства в системе юридических фактов / Л.В. Щербакова // Административное и муниципальное право.
- 2013. - № 4.
66. Яковлева А.П. Состязательность административного судопроизводства и активная роль суда. / А.П. Яковлева // Вестник поволжского института управления. - 2015. - № 6 (51).
67. Яковлева А.П. Состязательность административного судопроизводства и активная роль суда. / А.П. Яковлева // Вестник поволжского института управления. - 2015. - № 6 (51).
68. Ярков В.В. Принципы административного судопроизводства: общее и особенное. / В.В. Ярков. // Закон. - 2016. - № 7.