Тема: Подходы к оценке качества дорожного строительства на муниципальном уровне

Актуальность темы исследования. Согласно данным Росавтодора, по
состоянию на 01.01.2020 г. в России не соответствовало нормативам 55,82 % всех
автомобильных дорог. Примечательно, что наименьшей долей дорог, не
соответствующих нормативам (40,53 %), характеризуется Северо-Кавказский
федеральный округ (СКФО), который, как известно, не относится к числу
регионов – лидеров экономического развития. Из трех лидеров только Уральский
федеральный округ (УрФО) характеризуется относительно низкой (менее 50 %)
долей автомобильных дорог ненормативного качества. В Центральном
федеральном округе (ЦФО) этот показатель составляет 51,14 %, а в СевероЗападном федеральном округе (СЗФО) – 61,59 %[45]. Представленные показатели
свидетельствуют о том, что высокое социально-экономическое развитие региона
никак не способствует повышению качества строительства и содержания
автомобильных дорог, в том числе дорог местного значения.
Вместе с тем, для дальнейшего социально-экономического развития региона
дороги муниципального значения имеют не меньшую значимость, чем дороги
межмуниципального или федерального значения, поскольку, согласно данным
Росстата, на конец 2019 г. протяженность муниципальных дорог составляла
63,33 % всех автомобильных дорог России [75]. Объясняется это тем, что
муниципальные дороги являются постоянным звеном всех логистических цепочек,
связывающих производителя и массового потребителя. Именно поэтому
муниципальные дороги являются одним из элементов инвестиционной
привлекательности региона, которая тем выше, чем большее количество товаров
можно по ним доставить конечному потребителю. В данном случае имеет место не
только протяженность муниципальных автомобильных дорог, но и их состояние,
качество содержания и обустройства. Кроме того, чем выше эти параметры, тем
более активно развивается предпринимательство, тем выше уровень его
инвестиционной и инновационной активности, тем большее количество рабочих
мест оно создает и, соответственно, тем больше выпускает продукции и уплачивает
налогов. А, следовательно, повышаются доходы муниципального образования и
его населения, повышается уровень социального обеспечения местных жителей.
Способность муниципальных дорог приносить на муниципальный уровень не
только экономические, но и социальные выгоды, достижение их синергетического
эффекта на местном уровне, позволяет относить муниципальные дороги
одновременно и к одному из видов капитала, имеющего специфический
общественный характер, и к локальным общественным благам. Кроме того, они
также являются и одной из единиц транспортной системы региона и страны. Из
этого следует, что муниципальные дороги способствуют не только развитию
общества на местном уровне, но и увеличивают социально-экономический
потенциал региона и страны в целом.
Вместе с тем, в течение длительного периода социально-экономический
потенциал муниципальных дорог был недооценен, что приводило к
финансированию их строительства и ремонта по остаточному принципу. Это
препятствовало развитию конкуренции среди предприятий, осуществляющих
строительство и ремонт муниципальных дорог, и способствовало коррупционным
проявлениям, в ходе которых подряд на строительство муниципальных автодорог
отдавался наиболее «удобным» предприятиям и организациям. Следствием этого
стало значительное отставание качества автомобильных дорог от нормативных
показателей в большинстве муниципалитетов страны.
Вместе с тем, производство общественных благ является одной из функций
государства, которое таким образом подтверждает нацеленность своих действий на
увеличение благосостояния общества и решение возникающих перед ним проблем.
Не исполняя эту функцию на муниципальном уровне, государство не в состоянии
эффективно реализовывать и другие функции. Так, долгое игнорирование
потребностей муниципалитетов страны в качественном содержании и развитии
сети автомобильных дорог, их хроническое недофинансирование, приводило к
низкой эффективности других мероприятий, направленных на социальноэкономическое развитие местного населения. Основной причиной этого
становилась низкая транспортная доступность объектов и мероприятий социальнокультурной сферы для значительной части населения.
Осознание государственным аппаратом необходимости решения этой
проблемы некоторое время назад привело к разработке и дальнейшей реализации
двух мероприятий, существенных с точки зрения муниципальных дорог как
локального общественного блага:
– разработаны и приняты программы развития автомобильных дорог на всех
уровнях власти, включая муниципальный;
– внедрена контрактная система в сфере муниципальных заказов, которая
обязательна к применению органами власти при покупке ими товаров, работ и
услуг, в том числе в сфере строительства и содержания муниципальных дорог.
Эти мероприятия должны были позволить:
– муниципальным органам власти – привлечь финансирование в целях
нормативного содержания и строительства муниципальных дорог;
– профильным предприятиям и организациям – поставлять свои товары, работы,
услуги в автодорожной отрасли на конкурентной основе;
– снизить уровень коррупции в дорожной сфере.
Несмотря на произошедшие значимые изменения в дорожной сфере, и
муниципальные образования, и профильные предприятия и организации
свидетельствуют о сложностях использования системы государственных и
муниципальных заказов, не позволяющих им в полной мере гарантировать
нормативное качество содержания и строительства автомобильных дорог.
Обосновывается это тем, что действующая методика определения качества
автомобильных дорог разрабатывалась для Федерального дорожного агентства
(Росавтодор), в ведении которого находятся автомобильные дороги федерального
значения, протяженность которых составляет всего 3,7 % от общей протяженности
российских автомобильных дорог [75]. Указанные в ней методы диагностики
неисполнимы на муниципальном уровне ввиду их значительной трудоемкости и
стоимости в условиях большой протяженности муниципальных дорожных сетей,
небольшой штатной численности персонала и отсутствия достаточной
оснащенности местных органов власти соответствующим оборудованием....
Купить

В ходе исследования было выявлено, что организация строительства дорог
местного значения осуществляется на базе следующих теоретических подходов:
1) подход, состоящий в рассмотрении внутригородских дорог как локального
общественного блага. С точки зрения этого подхода внутригородские дороги
являются перегружаемым общественным благом, определяемым потребностью
местного населения;
2) проектный подход, определяющий цели, специфические условия, ресурсы и
порядок осуществления дорожного строительства на местном уровне. Было
установлено, что в качестве глобальной цели строительства дорог местного
значения с точки зрения проектного подхода всегда рассматривается цель
социально-экономического развития территории;
3) подход, рассматривающий строительство автомобильных дорог как
муниципальный заказ. При рассмотрении данного подхода был выявлен ряд
особенностей размещения муниципального заказа на строительство дорог
местного значения, которые в значительной степени влияют на качество
строительства и содержания дорог местного значения.
Последний из представленных подходов в наибольшей степени определяет
условия взаимодействия подрядных организаций в сфере дорожного строительства
и заказчиков соответствующих работ и услуг. Объясняется это текущим
состоянием нормативной правовой регламентации указанных отношений.
Действующее законодательство предусматривает, что основой взаимоотношений
муниципальных заказчиков и подрядчиков в сфере дорожного строительства
является контрактная система муниципальных закупок, в ходе которой
устанавливаются требования к дорожному объекту и подрядчику на исполнение
услуг или работ, предусмотренных в отношении этого объекта. Нормативноправовая регламентация муниципальных закупок направлена на усиление
конкуренции в области муниципальных закупок, а потому содержит перечень
процедур, обязательных к исполнению как заказчиками, так и участниками
муниципальных закупок. Учитывая то, что деятельность в сфере строительства,
ремонта и содержания муниципальных автомобильных дорог достаточно сложна и
многогранна, данный вид деятельности имеет особенности размещения
муниципального заказа. К ним отнесены: обязательность осуществления закупок
работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог в электронной форме –
до 1 сентября 2020 г., и право на реализацию закупки в форме электронного
аукциона или открытого конкурса – с указанной даты; значительные суммы
контрактов; высокая сложность подготовки и реализации закупки; наличие
коррупционных схем проведения закупок; появление у заказчиков механизма
воспрепятствования привлечения соисполнителей при помощи проведения
открытого конкурса (с 1 сентября 2020 г.). Итогами реализации закупки в форме
электронного аукциона становятся: устранение конкуренции в ходе закупки,
недостаточное качество проведения дорожных работ, повышение цены контракта
до разрешенного законом максимума. Потенциально возможным итогом
90
реализации закупки в форме открытого конкурса является возможность устранения
конкуренции еще до начала проведения закупки. Если таковая возможность будет
реализована муниципальным заказчиком, также следует ожидать низкого качества
проведения дорожных работ. В противном случае можно ожидать высокого
качества проведения дорожных работ.
Проведенный анализ развития дорожно-уличной сети таких агломераций как
Красноярск, Челябинск и Мурманск показал, что по состоянию на конец 2019 г. все
три перечисленные агломерации имели высокие доли протяженности дорожной
сети, не соответствующей нормативным требованиям к ее транспортноэксплуатационному состоянию. Несмотря на то, что в 2008 г. Мурманск обладал
наилучшими показателями состояния дорожной сети, к концу 2019 г. его
показатели являются худшими из трех рассмотренных агломераций. Наилучшими
показателями обладает Челябинск, Красноярск занимает промежуточное
положение между двумя названными агломерациями. Причины значительной
разницы между анализируемыми показателями трех агломераций заключаются в:
1) заинтересованности региональной и федеральной власти, организаций
сопредельных государств в развитии улично-дорожной сети определенной
агломерации, и, соответственно, их участии в разработке соответствующих планов
и их дальнейшем финансировании в данной агломерации;
2) разных подходах, принятых муниципальными заказчиками дорожного
строительства для решения проблем, возникающих при формировании конкурсной
документации по дорожному строительству;
3) разном уровне обеспеченности муниципальных заказчиков оборудованием,
необходимым для оценки качества дорожного строительства и ремонта.
В настоящее время система контроля качества исполнения контрактов по
дорожному строительству отсутствует. Данный вывод обоснован следующим:
– отнесением к муниципальным контрактам всех контрактов, заключенных
органами власти на всех этапах реализации проектного подхода в дорожном
строительстве;
– реализацией контроля только на этапе после проведения строительных или
ремонтных работ в отношении автомобильной дороги.
Осуществление контрольных мероприятий только на одном из этапов
реализации проектного подхода не позволяет считать эти мероприятия системой.
В то же время в ходе мониторинга исполнения муниципальных контрактов был
выявлен большой перечень проблем, препятствующих достижению нормативного
качества автомобильных дорог. Среди основных проблем отмечены:
1) отсутствие паспортов дорог, предусмотренных ВСН;
2) отсутствие методики определения потребности в ремонте улично-дорожной
сети;
3) слабая оснащенность местных органов власти автоматической техникой для
проверки качества состояния дорог, а также качества их строительства и ремонта;
4) отсутствие проекта на ремонт дорог, в том числе вынуждающее
муниципальных заказчиков нарушать запрет 44–ФЗ на установление требований к
материалам, если объектом закупки являются работы или услуги;...
Купить