Помощь студентам в учебе
Организационно-правовые формы управления государственным имуществом
|
Аннотация 2
ВВЕДЕНИЕ 6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ 9
1.1 Понятие и состав государственной собственности 9
1.2 Основания возникновения и прекращения государственной
собственности 17
1.3 Понятие и формы управления государственным имуществом 26
ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ОСНОВНЫХ ФОРМ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ 33
2.1 Создание государственных унитарных предприятий и государственных
учреждений 33
2.2 Приватизация государственного имущества 45
2.3 Передача государственного имущества частным лицам в пользование 53
ГЛАВА 3. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ИНСТИТУТА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В РОССИИ 60
3.1 Совершенствование теоретических основ управления государственным
имущество 60
3.2 Эффективность управления государственным имуществом в России 69
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 77
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 82
ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Сравнительная характеристика правового статуса предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, и предприятий, основанных на праве оперативного управления (таблица) 93
ПРИЛОЖЕНИЕ 2. Распределение планируемых к приватизации в 2014-2016 гг. Федеральных государственных унитарных предприятий по видам деятельности.94
ПРИЛОЖЕНИЕ 3. Распределение планируемых к приватизации в 2014-2016 годах открытых акционерных общества, акции которых планируются к приватизации в 2014-2016 гг., по видам деятельности 95
ВВЕДЕНИЕ 6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ 9
1.1 Понятие и состав государственной собственности 9
1.2 Основания возникновения и прекращения государственной
собственности 17
1.3 Понятие и формы управления государственным имуществом 26
ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ОСНОВНЫХ ФОРМ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ 33
2.1 Создание государственных унитарных предприятий и государственных
учреждений 33
2.2 Приватизация государственного имущества 45
2.3 Передача государственного имущества частным лицам в пользование 53
ГЛАВА 3. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ИНСТИТУТА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В РОССИИ 60
3.1 Совершенствование теоретических основ управления государственным
имущество 60
3.2 Эффективность управления государственным имуществом в России 69
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 77
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 82
ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Сравнительная характеристика правового статуса предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, и предприятий, основанных на праве оперативного управления (таблица) 93
ПРИЛОЖЕНИЕ 2. Распределение планируемых к приватизации в 2014-2016 гг. Федеральных государственных унитарных предприятий по видам деятельности.94
ПРИЛОЖЕНИЕ 3. Распределение планируемых к приватизации в 2014-2016 годах открытых акционерных общества, акции которых планируются к приватизации в 2014-2016 гг., по видам деятельности 95
В условиях развития современной государственности важнейшее место в числе функций государственного управления занимают гарантии экономической и экологической безопасности; рост благосостояния населения; стабильное экономическое развитие; обеспечение достойного уровня жизни граждан и качественное исполнение социальных функций, предоставление населению государственных услуг; сохранение и приумножение национального наследия. Для выполнения каждой из них необходимы объекты государственной собственности, выступающие материальной основой исполнения
соответствующих государственных функций.
Государственная собственность по-прежнему занимает доминирующее положение на территории России, и вопрос об эффективности ее использования не утрачивает своего значения. Первостепенное значение вопроса об эффективном управлении государственной собственностью связано с проблемой обеспечения экономического роста. От качества управления государственным имуществом во многом зависит общая экономическая ситуация в стране, возможность вести частный бизнес и комфорт проживания граждан.
Однако, к сожалению, усиление роли государства в регулировании экономики власть зачастую понимает как политику наращивания количества объектов государственной собственности. В современных условиях особенно ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления с использованием детально регламентированного механизма управления и контроля над государственной собственностью.
Вместе с тем на сегодняшний день среди ученых нет единого мнения даже относительно понятия и перечня объектов государственной собственности, отсутствует общая и окончательная доктрина государственной (публичной) собственности, не сформировалось логичной и непротиворечивой нормативно-правовой базы для регулирования соответствующих отношений. Решению обозначенных научных задач способствует разработка основных направлений совершенствования управления государственной собственностью и его правового регулирования, что обуславливает актуальность избранной темы исследования.
Вопросы управления государственной собственностью в своих работах изучали А.П. Алехин, С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, А.В. Винницкий, С.Г. Еремин, А.В. Карасс, Ю.М. Козлов, В.В. Лунев, В.Л. Пилькевич, Резвых, В.В. Черников, М.В. Чечетов и другие ученые.
Целью работы является исследование организационно-правовых основ и вопросов эффективности управления государственной собственностью, выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию данного института.
Поставленная цель обуславливает задачи исследования:
- рассмотреть понятие и состав государственной собственности;
- изучить основания возникновения и прекращения государственной собственности;
- охарактеризовать понятие и формы управления государственным имуществом;
- исследовать наиболее актуальные формы управления государственным имуществом (создание государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, приватизация, передача государственного имущества в пользование частным лицам);
- формулирование предложений по совершенствование теоретических основ управления государственным имуществом;
- изучение вопросов эффективности управления государственным имуществом в России.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере управления государственным имуществом.
Предметом исследования выступают правовые нормы, определяющие порядок управления государственным имуществом, а также теоретические исследования, посвященные данному вопросу.
Теоретическую основу исследования составили положения, идеи, выводы, содержащиеся в трудах отечественных ученых, посвящённые вопросам управления государственной собственностью. Исследование основывается на анализе федеральных законов и иных нормативных правовых актов, определяющих порядок управления государственной собственностью.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что в нем обозначены комплексные проблемы, которые нуждаются в первоочередном решении для повышения эффективности управления государственным имуществом. Положения и выводы, содержащиеся в работе, способствуют расширению и углублению имеющихся в современной науке представлений об институте государственной собственности и различных формах управления ей. Основные выводы автора могут служить основой для дальнейшего научного теоретического исследования вопросов управления государственным имуществом, а также совершенствования действующего законодательства об управлении государственной собственностью.
Структура исследования определена его целью и задачами и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы и приложений.
соответствующих государственных функций.
Государственная собственность по-прежнему занимает доминирующее положение на территории России, и вопрос об эффективности ее использования не утрачивает своего значения. Первостепенное значение вопроса об эффективном управлении государственной собственностью связано с проблемой обеспечения экономического роста. От качества управления государственным имуществом во многом зависит общая экономическая ситуация в стране, возможность вести частный бизнес и комфорт проживания граждан.
Однако, к сожалению, усиление роли государства в регулировании экономики власть зачастую понимает как политику наращивания количества объектов государственной собственности. В современных условиях особенно ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления с использованием детально регламентированного механизма управления и контроля над государственной собственностью.
Вместе с тем на сегодняшний день среди ученых нет единого мнения даже относительно понятия и перечня объектов государственной собственности, отсутствует общая и окончательная доктрина государственной (публичной) собственности, не сформировалось логичной и непротиворечивой нормативно-правовой базы для регулирования соответствующих отношений. Решению обозначенных научных задач способствует разработка основных направлений совершенствования управления государственной собственностью и его правового регулирования, что обуславливает актуальность избранной темы исследования.
Вопросы управления государственной собственностью в своих работах изучали А.П. Алехин, С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, А.В. Винницкий, С.Г. Еремин, А.В. Карасс, Ю.М. Козлов, В.В. Лунев, В.Л. Пилькевич, Резвых, В.В. Черников, М.В. Чечетов и другие ученые.
Целью работы является исследование организационно-правовых основ и вопросов эффективности управления государственной собственностью, выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию данного института.
Поставленная цель обуславливает задачи исследования:
- рассмотреть понятие и состав государственной собственности;
- изучить основания возникновения и прекращения государственной собственности;
- охарактеризовать понятие и формы управления государственным имуществом;
- исследовать наиболее актуальные формы управления государственным имуществом (создание государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, приватизация, передача государственного имущества в пользование частным лицам);
- формулирование предложений по совершенствование теоретических основ управления государственным имуществом;
- изучение вопросов эффективности управления государственным имуществом в России.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере управления государственным имуществом.
Предметом исследования выступают правовые нормы, определяющие порядок управления государственным имуществом, а также теоретические исследования, посвященные данному вопросу.
Теоретическую основу исследования составили положения, идеи, выводы, содержащиеся в трудах отечественных ученых, посвящённые вопросам управления государственной собственностью. Исследование основывается на анализе федеральных законов и иных нормативных правовых актов, определяющих порядок управления государственной собственностью.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что в нем обозначены комплексные проблемы, которые нуждаются в первоочередном решении для повышения эффективности управления государственным имуществом. Положения и выводы, содержащиеся в работе, способствуют расширению и углублению имеющихся в современной науке представлений об институте государственной собственности и различных формах управления ей. Основные выводы автора могут служить основой для дальнейшего научного теоретического исследования вопросов управления государственным имуществом, а также совершенствования действующего законодательства об управлении государственной собственностью.
Структура исследования определена его целью и задачами и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы и приложений.
Управление государственной собственностью представляет собой нормотворческую и исполнительно-распорядительную деятельность органов государственной власти, должностных лиц по организующему властному воздействию на общественные отношения по реализации права государственной собственности, направленную на материальное обеспечение публичных функций государства.
Главная особенность государственной собственности обусловлена ее публичным характером, т.е. предназначением для осуществления публичных функций и задач государства. Названная особенность государственного имущества предопределяет его состав: в государственной собственности должно находиться только то имущество, которое необходимо для решения публичных задач. Государственное имущество является изъятым из гражданского оборота и должно подчиняться особому правовому режиму для четкого определения пределов участия в имущественных отношениях органов государственной власти при осуществлении ими социально значимых функций. Возникновение и прекращение государственной собственности характеризуется наличием специальных оснований и механизмов изменения ее состава. Поскольку изменение состава государственной собственности в большинстве случаев происходит при взаимодействии государственных органов с частными лицами и затрагивает интересы обеих сторон, в данной сфере чрезвычайно важно наличие законодательно закрепленных административных процедур, определяющих последовательность и порядок совершения соответствующих действий уполномоченными государственными органами и должностными лицами.
Формы управления государственным имуществом весьма многообразны и могут быть классифицированы в зависимости от объекта управления (управление государственными унитарными предприятиями, государственными
учреждениями, другими организациями с участием государства; государственным и муниципальным жилищным фондом; земельными участками; участками лесного фонда и лесов; водными объектами; объектами животного мира; недвижимым имуществом; объектами интеллектуальной собственности и др.) и от процедуры управления (приватизация государственного имущества; передача имущества в аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление; закрепление имущества за государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления и др.).
К сожалению, на сегодняшний день для рассматриваемой сферы характерно отсутствия системного законодательного регулирования. Закон не содержит перечня объектов государственной собственности и особенностей его правового режима, что является существенным пробелом в законодательстве и затрудняет определение конкретных форм управления государственным имуществом. В связи с этим представляются необходимыми разработка и принятие федерального закона о публичной собственности, который должен регламентировать: понятие публичного (государственного и муниципального) имущества; критерии и порядок определения состава публичного имущества; содержание права публичной собственности, специфические основания ее возникновения и прекращения; порядок разграничения собственности на федеральную, собственность субъектов федерации и муниципальную; цели, задачи, принципы и основные формы управления публичной собственностью (в соответствии с основными видами объектов собственности), разрешенные, предписанные и запрещенные способы распоряжения публичным имуществом в зависимости от его категории; правовые и организационные основы учета имущества; компетенцию органов власти в отношении публичной собственности; общие принципы управления собственностью на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые должны стать для них основой разработки собственной нормативно-правовой базы; правовые основы государственного контроля (надзора) за управлением публичным имуществом; критерии оценки эффективности управления публичной собственностью.
Наиболее актуальными и часто используемыми формами управления государственным имуществом являются: создание государственных унитарных предприятий и государственных учреждений и предоставление им государственного имущества на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления; приватизация государственного имущества; передача государственного имущества частным лицам в пользование. Анализ названных форм управления государственным имуществом и их правового закрепления в действующем законодательстве позволил сделать следующие выводы:
- законодательство о государственных предприятиях развивается по пути сужения видов унитарных предприятий. Исчезновение из гражданского оборота государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, путем преобразования их в акционерные общества соответствует основным направлениям государственной политики в сфере управления государственным имуществом;
- законодательство о государственных учреждениях развивается по пути их дифференциации и отступления от принципа полного финансового обеспечения учреждений государством. В связи с этим весьма актуален вопрос о правовой режиме имущества государственных учреждений, приобретенного за счет собственных доходов. Такое имущество подчиняется особому правовому режиму, исключающему для собственника возможность изымать его и фактически не ограничивающему возможность распоряжаться им самостоятельно. Как закон, так и научное сообщество не дают определенного ответа на вопрос о наименовании права, на основании которого учреждение таким имуществом обладает;
- законодательство о приватизации носит комплексный характер. Виды имущества, запрещенного к приватизации, определяются значительным числом нормативных актов различной отраслевой принадлежности и юридической силы, что делает приватизационное законодательство сложным и противоречивым. В качестве предпочтительных направлений дальнейшего развития института приватизации можно назвать систематизацию нормативной базы приватизации, а также снижение степени зависимости законодательства о приватизации от политических факторов, что позволит сделать нормативно-правовую базу приватизации более стабильной и позитивно отразится на инвестиционной привлекательности экономики государства;
- предоставление государственного имущества в пользование частным лицам представляет собой форму управления сформированным составом государственного имущества (в отношении которого не предполагается изменение формы собственности). При предоставлении государственного имущества частным лицам первостепенное значение имеют нормы Федерального закона «О защите конкуренции» закрепляющие конкурентные процедуры (конкурсы и аукционы) по предоставлению государственного имущества в пользование. Управление государственным имуществом, предоставляемым в пользование частным лицам, подразделяется на два этапа: предоставление названного имущества физическим и юридическим лицам и обеспечение надлежащего использования такого имущества в соответствии с установленными требованиями. Для каждого этапа и для различных видов объектов предоставляемого в пользование имущества необходимы законодательно закрепленные административные процедуры, детально определяющие порядок взаимодействия публичных и частных субъектов в данной области.
Важнейшим принципом управления государственным имуществом является принцип эффективности управления, под которым следует понимать экономически эффективное достижение управляемым объектом (имуществом) характеристик, обеспечивающих требуемый уровень предоставляемых услуг, запланированное развитие инфраструктуры, достижение приоритетных целей государственного управления.
В последнее время государством был принят ряд действенных мер, направленных на повышение эффективности управления государственным имуществом, в частности, по обеспечению равного доступа граждан и юридических лиц к государственному имуществу (с помощью использования конкурентных процедур), а также обеспечение открытости и общедоступности сведений о планируемом предоставлении имущества в аренду, доверительное управление, концессию, планируемой приватизации имущества и т.д.
Вместе с тем, что в сфере управления публичным имуществом возникает множество проблем, связанных с нерациональным использованием активов. Эффективность управления государственным имуществом необходимо оценивать дифференцированно, исходя из исходя из целевого назначения соответствующего объекта, т.е. его предназначения для обеспечения конкретной государственной функции. В числе первоочередных задач государства, решение которых способно повысить эффективность управления государственной собственностью, следует назвать: структурную и количественную оптимизацию государственных
предприятий и иных организаций, созданных на базе государственной собственности; обеспечение полного и своевременного учета государственной собственности и всех проводимых с ней операций; создание действенной системы контроля за законностью управления государственной собственностью и использованием ее по назначению; выработку критериев принятия оптимальных решений по управлению государственной собственностью.
Главная особенность государственной собственности обусловлена ее публичным характером, т.е. предназначением для осуществления публичных функций и задач государства. Названная особенность государственного имущества предопределяет его состав: в государственной собственности должно находиться только то имущество, которое необходимо для решения публичных задач. Государственное имущество является изъятым из гражданского оборота и должно подчиняться особому правовому режиму для четкого определения пределов участия в имущественных отношениях органов государственной власти при осуществлении ими социально значимых функций. Возникновение и прекращение государственной собственности характеризуется наличием специальных оснований и механизмов изменения ее состава. Поскольку изменение состава государственной собственности в большинстве случаев происходит при взаимодействии государственных органов с частными лицами и затрагивает интересы обеих сторон, в данной сфере чрезвычайно важно наличие законодательно закрепленных административных процедур, определяющих последовательность и порядок совершения соответствующих действий уполномоченными государственными органами и должностными лицами.
Формы управления государственным имуществом весьма многообразны и могут быть классифицированы в зависимости от объекта управления (управление государственными унитарными предприятиями, государственными
учреждениями, другими организациями с участием государства; государственным и муниципальным жилищным фондом; земельными участками; участками лесного фонда и лесов; водными объектами; объектами животного мира; недвижимым имуществом; объектами интеллектуальной собственности и др.) и от процедуры управления (приватизация государственного имущества; передача имущества в аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление; закрепление имущества за государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления и др.).
К сожалению, на сегодняшний день для рассматриваемой сферы характерно отсутствия системного законодательного регулирования. Закон не содержит перечня объектов государственной собственности и особенностей его правового режима, что является существенным пробелом в законодательстве и затрудняет определение конкретных форм управления государственным имуществом. В связи с этим представляются необходимыми разработка и принятие федерального закона о публичной собственности, который должен регламентировать: понятие публичного (государственного и муниципального) имущества; критерии и порядок определения состава публичного имущества; содержание права публичной собственности, специфические основания ее возникновения и прекращения; порядок разграничения собственности на федеральную, собственность субъектов федерации и муниципальную; цели, задачи, принципы и основные формы управления публичной собственностью (в соответствии с основными видами объектов собственности), разрешенные, предписанные и запрещенные способы распоряжения публичным имуществом в зависимости от его категории; правовые и организационные основы учета имущества; компетенцию органов власти в отношении публичной собственности; общие принципы управления собственностью на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые должны стать для них основой разработки собственной нормативно-правовой базы; правовые основы государственного контроля (надзора) за управлением публичным имуществом; критерии оценки эффективности управления публичной собственностью.
Наиболее актуальными и часто используемыми формами управления государственным имуществом являются: создание государственных унитарных предприятий и государственных учреждений и предоставление им государственного имущества на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления; приватизация государственного имущества; передача государственного имущества частным лицам в пользование. Анализ названных форм управления государственным имуществом и их правового закрепления в действующем законодательстве позволил сделать следующие выводы:
- законодательство о государственных предприятиях развивается по пути сужения видов унитарных предприятий. Исчезновение из гражданского оборота государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, путем преобразования их в акционерные общества соответствует основным направлениям государственной политики в сфере управления государственным имуществом;
- законодательство о государственных учреждениях развивается по пути их дифференциации и отступления от принципа полного финансового обеспечения учреждений государством. В связи с этим весьма актуален вопрос о правовой режиме имущества государственных учреждений, приобретенного за счет собственных доходов. Такое имущество подчиняется особому правовому режиму, исключающему для собственника возможность изымать его и фактически не ограничивающему возможность распоряжаться им самостоятельно. Как закон, так и научное сообщество не дают определенного ответа на вопрос о наименовании права, на основании которого учреждение таким имуществом обладает;
- законодательство о приватизации носит комплексный характер. Виды имущества, запрещенного к приватизации, определяются значительным числом нормативных актов различной отраслевой принадлежности и юридической силы, что делает приватизационное законодательство сложным и противоречивым. В качестве предпочтительных направлений дальнейшего развития института приватизации можно назвать систематизацию нормативной базы приватизации, а также снижение степени зависимости законодательства о приватизации от политических факторов, что позволит сделать нормативно-правовую базу приватизации более стабильной и позитивно отразится на инвестиционной привлекательности экономики государства;
- предоставление государственного имущества в пользование частным лицам представляет собой форму управления сформированным составом государственного имущества (в отношении которого не предполагается изменение формы собственности). При предоставлении государственного имущества частным лицам первостепенное значение имеют нормы Федерального закона «О защите конкуренции» закрепляющие конкурентные процедуры (конкурсы и аукционы) по предоставлению государственного имущества в пользование. Управление государственным имуществом, предоставляемым в пользование частным лицам, подразделяется на два этапа: предоставление названного имущества физическим и юридическим лицам и обеспечение надлежащего использования такого имущества в соответствии с установленными требованиями. Для каждого этапа и для различных видов объектов предоставляемого в пользование имущества необходимы законодательно закрепленные административные процедуры, детально определяющие порядок взаимодействия публичных и частных субъектов в данной области.
Важнейшим принципом управления государственным имуществом является принцип эффективности управления, под которым следует понимать экономически эффективное достижение управляемым объектом (имуществом) характеристик, обеспечивающих требуемый уровень предоставляемых услуг, запланированное развитие инфраструктуры, достижение приоритетных целей государственного управления.
В последнее время государством был принят ряд действенных мер, направленных на повышение эффективности управления государственным имуществом, в частности, по обеспечению равного доступа граждан и юридических лиц к государственному имуществу (с помощью использования конкурентных процедур), а также обеспечение открытости и общедоступности сведений о планируемом предоставлении имущества в аренду, доверительное управление, концессию, планируемой приватизации имущества и т.д.
Вместе с тем, что в сфере управления публичным имуществом возникает множество проблем, связанных с нерациональным использованием активов. Эффективность управления государственным имуществом необходимо оценивать дифференцированно, исходя из исходя из целевого назначения соответствующего объекта, т.е. его предназначения для обеспечения конкретной государственной функции. В числе первоочередных задач государства, решение которых способно повысить эффективность управления государственной собственностью, следует назвать: структурную и количественную оптимизацию государственных
предприятий и иных организаций, созданных на базе государственной собственности; обеспечение полного и своевременного учета государственной собственности и всех проводимых с ней операций; создание действенной системы контроля за законностью управления государственной собственностью и использованием ее по назначению; выработку критериев принятия оптимальных решений по управлению государственной собственностью.
