Помощь студентам в учебе
Концессионные соглашения в сфере ЖКХ
|
Аннотация
ВВЕДЕНИЕ 7
1 ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О КОНЦЕССИОННОМ СОГЛАШЕНИИ 11
1.1 Понятие, предмет и признаки концессионного соглашения 11
1.2 Существенные условия концессионных соглашений 21
1.3 Основания возникновения, изменения и прекращения концессионных
соглашений 31
2 ПРИМЕНЕНИЕ КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО
КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА 43
2.1 Аренда и концессия, как формы публично-частного партнерства в
управлении жилищно-коммунального хозяйства 43
2.2 Влияние концессионных соглашений на повышение эффективности
управления жилищно-коммунальным комплексом 52
2.3 Анализ правовых проблем концессионных соглашений в сфере
жилищно-коммунального хозяйства 60
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 68
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 75
ВВЕДЕНИЕ 7
1 ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О КОНЦЕССИОННОМ СОГЛАШЕНИИ 11
1.1 Понятие, предмет и признаки концессионного соглашения 11
1.2 Существенные условия концессионных соглашений 21
1.3 Основания возникновения, изменения и прекращения концессионных
соглашений 31
2 ПРИМЕНЕНИЕ КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО
КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА 43
2.1 Аренда и концессия, как формы публично-частного партнерства в
управлении жилищно-коммунального хозяйства 43
2.2 Влияние концессионных соглашений на повышение эффективности
управления жилищно-коммунальным комплексом 52
2.3 Анализ правовых проблем концессионных соглашений в сфере
жилищно-коммунального хозяйства 60
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 68
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 75
Актуальность исследования обусловлена тем, что сфера жилищнокоммунального хозяйства (далее - ЖКХ) считается важной отраслью жизнеобеспечения населения, однако за последние годы износ коммунальной инфраструктуры увеличивается на глазах. Основной проблемой, препятствующей реформированию ЖКХ, является отсутствие собственных средств на развитие. Однако для ее реализации бюджетных средств недостаточно.
Для решения данной проблемы в 2015 году Президент Российской Федерации (далее - РФ) поручил в установленные сроки передать объекты тепло-, водоснабжения и водоотведения в управление по концессионным соглашениям, если они находятся в хозяйственном ведении государственных и муниципальных унитарных предприятий, признанных не эффективными1.
При данной форме государственно-частного партнёрства права собственности на объект соглашения сохраняются за органами государственной власти или местного самоуправления. Однако, в строительство или модернизацию объекта будут вложены средства частного инвестора. Данные условия важны при реализации крупных инфраструктурных проектов для сохранения управляемости данными объектами в общественных интересах и общего территориального развития.
В 2005 году был принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (в ред. от 03 августа 2018 г.) (далее - Закон о концессионных соглашениях)2, благодаря которому был создан эффективно работающий инструмент для привлечения инвестиций в сферу ЖКХ, а также сформирована новая система управления реализацией инвестиционных проектов.
По состоянию на 1 января 2019 года в ХМАО-Югре реализуются 32 концессионных соглашения общей стоимостью 13,9 млрд рублей3. Физический износ коммунальной инфраструктуры в среднем по автономному округу составляет более 50%, что ниже общероссийского более чем на 10%4.
Практика реализации концессионных соглашений показала, что механизмы согласования управленческих решений частного инвестора и государства непрозрачны и запутанны. Целостность условий концессионного соглашения нарушают меры по внесению изменений в соглашение, так как при исполнении соглашения часто приходится менять договоренные условия. При этом основным недостатком существующих механизмов отмечается
недостаточная координация потребностей в инвестиционных ресурсах и реальных объемах инвестиций со стороны как бизнеса, так и государства. Также были выявлены другие недостатки действующего законодательства.
Объектом исследования являются общественные отношения,
складывающихся в процессе заключения и исполнения концессионных соглашений и особенности их правового регулирования в сфере жилищнокоммунального хозяйства.
Предмет исследования: законодательство о концессионных соглашениях в Российской Федерации, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, практика антимонопольных и судебных решений по разрешению споров, связанных с реализацией концессионного законодательства, юридическая литература и материалы научных исследований по концессионным соглашениям в сфере ЖКХ.
....
Для решения данной проблемы в 2015 году Президент Российской Федерации (далее - РФ) поручил в установленные сроки передать объекты тепло-, водоснабжения и водоотведения в управление по концессионным соглашениям, если они находятся в хозяйственном ведении государственных и муниципальных унитарных предприятий, признанных не эффективными1.
При данной форме государственно-частного партнёрства права собственности на объект соглашения сохраняются за органами государственной власти или местного самоуправления. Однако, в строительство или модернизацию объекта будут вложены средства частного инвестора. Данные условия важны при реализации крупных инфраструктурных проектов для сохранения управляемости данными объектами в общественных интересах и общего территориального развития.
В 2005 году был принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (в ред. от 03 августа 2018 г.) (далее - Закон о концессионных соглашениях)2, благодаря которому был создан эффективно работающий инструмент для привлечения инвестиций в сферу ЖКХ, а также сформирована новая система управления реализацией инвестиционных проектов.
По состоянию на 1 января 2019 года в ХМАО-Югре реализуются 32 концессионных соглашения общей стоимостью 13,9 млрд рублей3. Физический износ коммунальной инфраструктуры в среднем по автономному округу составляет более 50%, что ниже общероссийского более чем на 10%4.
Практика реализации концессионных соглашений показала, что механизмы согласования управленческих решений частного инвестора и государства непрозрачны и запутанны. Целостность условий концессионного соглашения нарушают меры по внесению изменений в соглашение, так как при исполнении соглашения часто приходится менять договоренные условия. При этом основным недостатком существующих механизмов отмечается
недостаточная координация потребностей в инвестиционных ресурсах и реальных объемах инвестиций со стороны как бизнеса, так и государства. Также были выявлены другие недостатки действующего законодательства.
Объектом исследования являются общественные отношения,
складывающихся в процессе заключения и исполнения концессионных соглашений и особенности их правового регулирования в сфере жилищнокоммунального хозяйства.
Предмет исследования: законодательство о концессионных соглашениях в Российской Федерации, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, практика антимонопольных и судебных решений по разрешению споров, связанных с реализацией концессионного законодательства, юридическая литература и материалы научных исследований по концессионным соглашениям в сфере ЖКХ.
....
На основании проведенного исследования, можно сделать следующие выводы и предложения.
Федеральным законом о концессионных соглашениях концессионное соглашение закреплено, как соглашение, в силу которого концессионер обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать концеденту, осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности на срок, установленный этим соглашением.
Исходя из проведенного анализа литературы различных авторов, а так же арбитражной практики (Постановление Арбитражного суда апелляционной инстанции дело № А32-30156/2013 25 мая 2015 года 15АП-6261/2015) по отказу в прекращение концессионного соглашения по соглашению сторон, ссылаясь на то, что это противоречит общественным интересам, можно сказать, что концессионные соглашения характеризуются правовым дуализмом
содержащихся в нем условий, так содержат в себе как гражданско-правовые условия, так и публичные.
Выше изложенное так же подчеркивает необходимость закрепления в Федеральном законе о концессионных соглашениях правило о том, что: «в случае, если заинтересованные лица (пользователи работ (услуг), выполняемых (оказываемых) концессионером, прокурор) считают, что изменение или расторжение концессионного соглашения противоречит общественным интересам, то они вправе обратиться в суд. Суд в случае выявления нарушения общественного интереса, вызванного изменением и расторжением концессионного соглашения по инициативе сторон, признаёт действия сторон противоречащими общественному интересу и обязывает их исполнять принятые на себя обязательства в соответствии с условиями концессионного соглашения до установленного в концессионном соглашении срока». Предлагаемую норму можно включить ч. 7 ст. 13 Закона о концессионных соглашениях.
Теоретический анализ литературы так же позволяет сделать выводы о том, что в законодательном уровне не определён предмет концессионного соглашения, что в свою очередь является поводом для дискуссии. Согласно разделу «Предмет концессионного соглашения» типового концессионного соглашения, утвержденном Правительством РФ, концессионер обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать имущество с использованием объекта Соглашения. Исходя из этого можно сказать, что предметом концессионных соглашений выступают комплекс действий, совершаемых концессионером по отношению к переданному ему имуществу.
Концессионное соглашение является единственным методом государственно-частного партнерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства в следующих случаях: 1) если между объявлением конкурса и вводом объекта в эксплуатацию пройдет более 5 лет; 2) если хотя бы для одного объекта не может быть определена дата ввода в эксплуатацию.
Основанием заключения концессионного соглашения всегда является решение уполномоченного публичного органа, представляющего интересы публично-правового образования, о реализации концессионного проекта. В решении указываются условия концессионного соглашения, критерии конкурса, вид конкурса (открытый конкурс или закрытый конкурс) или же решение о заключении концессионного соглашения без проведения конкурса (например, по частной инициативе либо с единой теплоснабжающей организацией) и др.
Антимонопольная практика показывает, что основная часть дел приходится на рассмотрение жалоб о признании конкурса недействительной, так как часто критерии конкурса направлены на обеспечение победы конкретного лица, что в свою очередь нарушает Закон о защите конкуренции (Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 4 сентября 2017 по делу N А40 - 23141/17, Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 24.05.2017 № Ф03-1208/2017 по делу № А04-9461/2016).
Поэтому целесообразно разработать наиболее обширный, а возможно и закрытый, перечень требований к участникам конкурсных процедур на право заключения концессионного соглашения в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Например, законодательно закрепить, что участник должен обладать профессиональной и технической квалификацией, располагать финансовыми и человеческими ресурсами, оборудованием, управленческими ресурсами, надежностью и опытом, необходимым для исполнения контракта. Так же необходимо законодательно установить конкретный минимальный размер задатка в размере 1% от предложенной суммы предложения участника конкурса, в целях недопущения ограничения конкуренции, а так же подтверждения достаточного финансового состояния, что в свою очередь позволило бы сделать отбор участников конкурса более прозрачным.
Наряду с этим необходимо отметить, что при заключении концессионного соглашения необходимо четко и полно сформулировать все необходимые условия концессионного соглашения, в противном случае концессионное соглашение может быть признано судом незаключенным.
...
Федеральным законом о концессионных соглашениях концессионное соглашение закреплено, как соглашение, в силу которого концессионер обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать концеденту, осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности на срок, установленный этим соглашением.
Исходя из проведенного анализа литературы различных авторов, а так же арбитражной практики (Постановление Арбитражного суда апелляционной инстанции дело № А32-30156/2013 25 мая 2015 года 15АП-6261/2015) по отказу в прекращение концессионного соглашения по соглашению сторон, ссылаясь на то, что это противоречит общественным интересам, можно сказать, что концессионные соглашения характеризуются правовым дуализмом
содержащихся в нем условий, так содержат в себе как гражданско-правовые условия, так и публичные.
Выше изложенное так же подчеркивает необходимость закрепления в Федеральном законе о концессионных соглашениях правило о том, что: «в случае, если заинтересованные лица (пользователи работ (услуг), выполняемых (оказываемых) концессионером, прокурор) считают, что изменение или расторжение концессионного соглашения противоречит общественным интересам, то они вправе обратиться в суд. Суд в случае выявления нарушения общественного интереса, вызванного изменением и расторжением концессионного соглашения по инициативе сторон, признаёт действия сторон противоречащими общественному интересу и обязывает их исполнять принятые на себя обязательства в соответствии с условиями концессионного соглашения до установленного в концессионном соглашении срока». Предлагаемую норму можно включить ч. 7 ст. 13 Закона о концессионных соглашениях.
Теоретический анализ литературы так же позволяет сделать выводы о том, что в законодательном уровне не определён предмет концессионного соглашения, что в свою очередь является поводом для дискуссии. Согласно разделу «Предмет концессионного соглашения» типового концессионного соглашения, утвержденном Правительством РФ, концессионер обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать имущество с использованием объекта Соглашения. Исходя из этого можно сказать, что предметом концессионных соглашений выступают комплекс действий, совершаемых концессионером по отношению к переданному ему имуществу.
Концессионное соглашение является единственным методом государственно-частного партнерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства в следующих случаях: 1) если между объявлением конкурса и вводом объекта в эксплуатацию пройдет более 5 лет; 2) если хотя бы для одного объекта не может быть определена дата ввода в эксплуатацию.
Основанием заключения концессионного соглашения всегда является решение уполномоченного публичного органа, представляющего интересы публично-правового образования, о реализации концессионного проекта. В решении указываются условия концессионного соглашения, критерии конкурса, вид конкурса (открытый конкурс или закрытый конкурс) или же решение о заключении концессионного соглашения без проведения конкурса (например, по частной инициативе либо с единой теплоснабжающей организацией) и др.
Антимонопольная практика показывает, что основная часть дел приходится на рассмотрение жалоб о признании конкурса недействительной, так как часто критерии конкурса направлены на обеспечение победы конкретного лица, что в свою очередь нарушает Закон о защите конкуренции (Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 4 сентября 2017 по делу N А40 - 23141/17, Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 24.05.2017 № Ф03-1208/2017 по делу № А04-9461/2016).
Поэтому целесообразно разработать наиболее обширный, а возможно и закрытый, перечень требований к участникам конкурсных процедур на право заключения концессионного соглашения в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Например, законодательно закрепить, что участник должен обладать профессиональной и технической квалификацией, располагать финансовыми и человеческими ресурсами, оборудованием, управленческими ресурсами, надежностью и опытом, необходимым для исполнения контракта. Так же необходимо законодательно установить конкретный минимальный размер задатка в размере 1% от предложенной суммы предложения участника конкурса, в целях недопущения ограничения конкуренции, а так же подтверждения достаточного финансового состояния, что в свою очередь позволило бы сделать отбор участников конкурса более прозрачным.
Наряду с этим необходимо отметить, что при заключении концессионного соглашения необходимо четко и полно сформулировать все необходимые условия концессионного соглашения, в противном случае концессионное соглашение может быть признано судом незаключенным.
...
