Тема: СИСТЕМА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ (НА ПРИМЕРЕ ЧЕЛЯБИНСКА, МАГНИТОГОРСКА, ЗЛАТОУСТА)

В последнее время на фоне сложной внешнеэкономической обстановки, а также обострения и без того противоречивой внутригосударственной повестки все большую актуальность в России приобретают проблемы поиска фундаментальных основ выхода из кризиса, что подразумевает поиск необходимого баланса власти и свободы, коллективного и индивидуального в современном обществе - исходя из этого, растет пристальное внимание к вопросам местного самоуправления. Данная сфера, занимающая особое место в политической системе, является неотъемлемой и обыденной составляющей территориальной организации российского государства, обеспечивающей его жизнеспособность, начиная с низового уровня. По терминологии марксизма, «местное самоуправление - это базис, а на его фундаменте складывается здание (надстройка) всей государственной системы» . Государство признает этот факт, поэтому местное самоуправление - естественная социально-правовая норма человеческого бытия, идея демократизации власти в государстве - составляет одну из основ конституционного строя России, что практически не имеет аналогов в развитых демократических странах мира.
В 2020 году официальному закреплению института местного самоуправления в Российской Федерации исполняется 27 лет - с точки зрения истории это весьма небольшой срок для укоренения данного института в российской политической реальности, для его правильного восприятия не только чиновниками, но и простыми обывателями. Поэтому процесс становления местного самоуправления в нашей стране зачастую проходит методом проб и ошибок - в первую очередь из-за оставшихся нерешенными основополагающих вопросов и постулатов как в понимании природы данного института, так и заложенных в Конституции Российской Федерации. В первую очередь, это обусловлено неординарностью рассматриваемого политико-правового феномена, которая проявляется в его двуединой сущности (единство общественных и государственных начал, достижение автономии общества во взаимодействии с государственной властью). В идеале полноценное внедрение системы органов местного самоуправления гармонизирует отношения власти и общества, обеспечивает их единство и стабильность, способствует развитию гражданского общества, налаживает жизнь на местах, обеспечивает реализацию прав и свобод, которые осуществляются по месту жительства. Реализация этих принципов в федеративном государстве подобному России также зависит от разграничения полномочий между Федерацией, ее субъектами и муниципалитетами, уровня общественного развития, системы национального права, исторических традиций, национальных особенностей и много другого. Российская Федерация пока что далека от обозначенных идеалов: она находится в самом начале пути по решению этих насущных вопросов.
Неоспорим тот факт, что любые инновации и преобразования в сфере государственного управления отражаются на местном самоуправлении - тем самым это важнейшее первичное звено властной системы, имеющее за собой огромный потенциал, который необходимо использовать в правильном направлении. В качестве обратного эффекта именно оно определяет характер и вектор общественного развития, с которым государству приходится мириться (влияние государства сверху вниз - инициатива и реакция граждан снизу вверх). В последние годы сама система местного самоуправления в России подвергается существенному изменению, причем не всегда положительного характера (особенно в части преобразований не в пользу совершенствования муниципальных отношений, а в угоду политической выгоде) - местное самоуправление все больше превращается в поле для экспериментов законодателя, которые, в конечном счете, отражаются на простых гражданах.
Поэтому необходимость научного обращения к теме местного самоуправления в первую очередь вызвана трансформацией политического устройства в нашей стране. Большой научный и практический интерес в данной сфере представляет проведение детального анализа организационных составляющих системы местного самоуправления, подвергшихся нововведениям, для определения положительных и отрицательных сторон проведенных реформ, а также выработки предложений по совершенствованию направлений осуществления местного самоуправления. Очевидно, что этот вопрос невозможно рассматривать в отрыве от всей системы государственного управления как в отдельном субъекте Федерации, так и в стране в целом. Важно сделать акцент на последствиях, отразившихся на самом населении муниципалитетов (на нас с вами), в частности городов, которые являются основными двигателями региональной и федеральной экономики. Уже сейчас очевидно, что население все меньше интересуется политикой и реформами - оно скептически настроено ко всему тому, что предлагает государство. В этой связи актуальна теоретически обоснованная адаптация организационных моделей местного самоуправления к потребностям местного населения с оговоркой не растерять уже имеющиеся демократические завоевания.
В связи с вышеизложенным интересен опыт Челябинской области - региона, ставшего первопроходцем в реализации кардинальных новелл законодательства о местном самоуправлении 2014 года - сейчас последствия данных реформ проявляются все больше и больше, касаясь деятельности не только властных органов, но и жизни граждан. Одним словом, Челябинская область является отражением почти всех современных положительных и негативных тенденций, происходящих в системе местного самоуправления.
На сегодняшний день проблема организации местного самоуправления находится в центре пристального внимания представителей различных научных направлений, экспертов, преподавателей и самих работников органов муниципальной власти. Пристальному изучению проблемных аспектов организации местного самоуправления посвятили свои труды множество современных авторов - большинство их работ стало теоретической базой исследования: С.А. Авакьян, О.Е. Кутафин, В.М. Баглай, Е.С. Шугрина, И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, Н.С. Бондарь, Ю.А. Тихомиров, А.А. Джагарян и другие.
Однако даже молодые ученые сегодня признают очевидный кризис местного самоуправления.
В системе местного самоуправления, основанного на самоуправленческих процессах, одновременно решаются серьезные государственные задачи - для полноценного функционирования этой системы нужно четко понимать, над воплощением какой оптимальной организационно-правовой модели самоуправления нужно работать. В рамках данного исследования предлагается проанализировать результаты пятилетней практики законодательных преобразований этой сферы, выявить положительные стороны, а также аспекты, которые проявили свою полнейшую несостоятельность в условиях «новой политической реальности».
В контексте перечисленной проблематики цель исследования состоит в том, чтобы посредством изучения нормативно-правовой базы, регулирующей организацию местного самоуправления, а также практики ее применения (на примере системы органов местного самоуправления в трех городских округах Челябинской области) выявить причины, тенденции и последствия, приведшие к современному состоянию местного самоуправления в российских городах, а также выработать механизмы и направления его совершенствования. В процессе достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- рассмотреть исторические этапы становления правового регулирования городского самоуправления в России и его современное состояние;
- дать характеристику законодательным положениям, устанавливающим модели местного самоуправления в городах Российской Федерации;
- изучить систему органов местного самоуправления в трех городских округах Челябинской области: Челябинске, Магнитогорске, Златоусте;
- отразить положения важных, а также связанных с Челябинской областью правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам правового регулирования организации местного самоуправления;
- выявить проблемы правового регулирования местного самоуправления и практики его осуществления в городах Челябинской области и Российской Федерации в целом и сформулировать рекомендации по совершенствованию данного института.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления местного самоуправления. Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, регулирующие организацию и осуществление местного самоуправления в городах, а также судебная и правоприменительная практика по этому вопросу.
Теоретическая значимость работы заключается в максимально глубоком освещении проблемного вопроса, выявлении новых сторон рассмотрения исследуемой проблемы посредством использования междисциплинарного подхода с целью комплексного исследования систем местного самоуправления в рассматриваемых городских округах Челябинской области в условиях реальной ситуации в стране и области (с учетом всех актуальных тенденций и процессов), а также сопоставление нескольких сфер и показателей различных наук (политологии и социологии) для поиска проблем и методов их решения. Научная новизна исследования заключается во всестороннем рассмотрении в рамках одного субъекта Федерации различных моделей организации местного самоуправления в отличных друг от друга городских округах. В рамках исследования применялись: системный, структурный, исторический методы исследования; общелогические методы (анализ, обобщение, индукция, дедукция, аналогия); методы эмпирического исследования (сравнение, наблюдение, описание) и теоретического познания (формализация, восхождение от абстрактного к конкретному). Практической значимостью работы может стать воплощение результатов исследования в реальной публично-властной практике. Несомненно, анализ опыта осуществления местного самоуправления в Челябинской области будет полезен другим субъектам Российской Федерации (в том числе и тем, кто в будущем желает провести аналогичную реформу).
Выпускная квалификационная работа состоит из: введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы и приложений.

Купить

На международном уровне признано, что сильные местные органы власти играют решающую роль в содействии улучшению жизни граждан вне зависимости от страны или региона и являются существенным элементом демократического режима. Именно в этом ключе на уровне Конституции Российской Федерации воспринимается институт местного самоуправления как форма народовластия, имеющий свою уникальную специфику.
Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы. Процесс законодательного закрепления местного самоуправления постоянно сталкивается с препятствиями и коллизиями - мировая и внутрироссийская обстановка создают предпосылки для сокращения реальных возможностей органов местной власти и сосредоточения полномочий и финансов на более высоких уровнях. В такие моменты обостряется борьба двух тенденций: стремление институтов местного самоуправления к самостоятельности и вмешательство государства во внутренние дела муниципалитетов - из-за частых смен приоритетов дуалистическая российская модель местного самоуправления эволюционировала до децентрализованной, что в последнее время отчаянно бросились исправлять российские законодатели, ибо пройденный Россией исторический путь не оставляет сомнений в развитии всех государственных институтов в русле жесткой централизации.
Множественные попытки реформировать кризисную отрасль - как в рамках децентрализации, так и в рамках огосударствления - до сих пор не достигли значимых результатов, ведь местное самоуправление, основанное на высоком уровне индивидуально-гражданского правосознания людей и достаточной материально-технической базе муниципальных образований, нельзя ввести одномоментно, особенно в условиях, когда государственная власть считает себя самодостаточной силой, отделенной от населения. При таком однобоком правовом регулировании института, находящегося с государственной властью в одной стезе публичной власти, то и дело будет возникать запрос на 113
корректировку реформ по разным причинам, от политических до социальноэкономических, несмотря на наличие широкого спектра механизмов, форм и условий осуществления местного самоуправления, формирования органов местной власти.
Есть ли смысл в таком разнообразии в условиях тревожных тенденций, заключающихся в абсолютно политизированной интеграции органов местного самоуправления в систему органов государственной власти? Это выражается в ограничении выборности на местах, усилении влияния на органы местного самоуправления со стороны региональных властей, создании новых видов муниципальных образований и механизмов определения организационной структуры местной власти, что никак не отвечает принципам и традициям российского местного самоуправления. Под видом максимального приближения местной власти к населению происходит фактический отказ от полноценного функционирования органов местного самоуправления. Причем данные тенденции в большей степени распространяются на институты местного самоуправления в крупных российских городах, поскольку эти населенные пункты характеризуются сосредоточением на компактных территориях больших людских, экономических, культурных ресурсов, непосредственный контроль над которыми посредством применения различных управленческих механизмов сопряжен не только с необходимостью развития территорий, но и с политическими интересами органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Отметим, что Челябинская область одной из первых внедрила такие механизмы. При этом Конституционный Суд Российской Федерации в своих правовых позициях находит законные основания такого правового регулирования и признает необходимость решения проблем местного самоуправления столь кардинальным способом - вплоть до выхолащивания природы этого демократического института.
Нынешние противоречивые тенденции задели всю систему организации местных органов власти, в Челябинской области в частности: местные органы власти все больше реализуют на местах государственную политику, наделяются соответствующими полномочиями, на вопросы местной повестки часто не хватает ни времени, ни ресурсов при условии, что так и не найдено той золотой середины - того уровня осуществления местного самоуправления и модели его организации, в рамках которых органы местной власти были бы максимально приближены к местному населению, но и в то же время располагали реальными возможностями справляться с местными делами и с делегированными государственными полномочиями. Досталось и населению муниципальных образований, которое окончательно разуверилось в эффективности и необходимости существования органов местного самоуправления, поскольку стремительно теряет последние способы связи и рычаги влияния на них посредством прямых выборов, институтам отзыва должностных лиц. Практика показывает, что декларируемые высшими должностными лицами государства цели по выводу местного самоуправления из кризиса трактуются законодателями в совершенно ином ключе, далее и без того нестабильное федеральное правовое регулирование по-разному воспринимается в различных субъектах Российской Федерации, отчего фактическое правоприменение в большинстве случаев кардинально отличается от изначально заданного вектора решения тех или иных проблем, которые в итоге только обостряются.
В условиях нынешнего правового регулирования и правоприменения органы местного самоуправления исследуемых городских округов Челябинской области стали более зависимы от государственных органов Челябинской области, а последние в свою очередь зависимы от установок федеральных органов исполнительной власти. В рамках исследования системы органов местного самоуправления, ретроспективы их становления и современного состояния для каждого из рассматриваемых городских округов можно сделать ряд выводов и предложений:
- распространение на Челябинск законодательных новелл 2014 года было преждевременным и на практике показало себя неэффективным и тяжеловесным - городу-миллионеру необходимо вернуться к прежней, стандартной модели осуществления одноуровневого местного самоуправления;
- принявший новую модель организации местных властей (лишь в части конкурсного порядка избрания главы города) Магнитогорск является положительным примером оптимума при использовании последних законодательных новаций, доказывающих, что эффективное решение вопросов местного значения в условиях моногорода имеет место быть при косвенно избранном мэре города и без деления единого городского пространства на самостоятельные муниципальные образования, а доверительные отношения с крупным градообразующим предприятием и органами государственной власти области способны обеспечить не тотальное подчинение, а политическую и финансовую поддержку при воплощении крупных муниципальных проектов;
- прошедшая перезагрузка муниципальной власти в Златоусте должна быть продолжена посредством поиска оптимальной территориальной и организационной модели местного самоуправления посредством создания муниципального округа или зоны опережающего экономического развития.
Обозначенное в данном исследовании на примере трех городских округов Челябинской области состояние организационных основ местного самоуправления, а также тенденции, проблемы и перспективы развития этой сферы позволяют говорить о том, что российское местное самоуправление в данный момент времени находится на перекрестке двух дорог, выбор одной из которых в дальнейшем определит все развитие российской государственности: автономность системы местного самоуправления или ее огосударствление с потерей одной из конституционных основ демократического развития российского общества, поскольку именно на местах в большей степени зарождаются и проявляются принципы свободы, равноправия, непосредственного участия населения в управлении. Тот и другой сценарий будущего невозможно будет реализовать в один момент: этот процесс будет длительным и болезненным. Пока что органы местного самоуправления в условиях недостаточности финансирования и своей компетенционной неопределенности вынуждены соединять реализацию государственной политики на местах с пока еще спящим потенциалом самоорганизации местного населения, а это можно считать игрой в одни ворота. Постепенный отрыв власти от народа, усугубившийся в последние годы, чреват катастрофическими последствиями в виде подрыва общественного согласия в нашей стране.
Для преодоления таких негативных тенденций и для приведения ситуации с обесцениванием институтов местного самоуправления как в Челябинской области, так и в России в нормативное состояние необходимо применять нетрадиционные подходы, начав с пересмотра действующей системы взаимодействия государственных органов власти с муниципалитетами. Следует перестать рассматривать органы власти на местах как безмолвный и ни на что не способный исполнительный аппарат - нужно выстраивать партнерско- доверительные отношения с местными властями и местным населением, подкрепляя это должным правовым регулированием и финансированием, особенно в части поддержки организации местного самоуправления в крупных городах, где заложен большой экономический и гражданский потенциал.
Такой рывок можно совершить только при наличии желания (политической воли) на всех уровнях государственного и местного управления. В этой ситуации актуален афоризм: «Закон как дышло - куда открыл, туда и вышло». На данном этапе дышло открыто в сторону ограничения потенциала местного самоуправления, заведения местных органов власти (в больших городах в частности) под государственную власть регионов для всеобъемлющего контроля, но при малейшем повороте дышла в противоположную сторону есть все шансы выстроить облик местного самоуправления в рамках подлинной демократии, на что найдется отклик и среди местного населения. Можно как угодно относиться к местному самоуправлению, но при наличии в правовой системе России местного самоуправления и эффективно функционирующих местных органов власти будет обеспечено всестороннее развитие населенных пунктов и благополучие населения, что в перспективе заложит надежный фундамент суверенной российской государственности и функционирования всех ее составляющих - как государственных, так и общественных.

Купить