Помощь студентам в учебе
Проблема правового урегулирования отзыва депутатов
|
АННОТАЦИЯ 2
ВВЕДЕНИЕ 7
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОТЗЫВА ДЕПУТАТОВ
1.1. Институт отзыва депутатов 15
1.2. Правовое регулирование института отзыва депутатов: история развития и
становления 27
ГЛАВА 2 ПРАКТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ ОТЗЫВА ВЫБОРНОГО ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Отзыв депутатов: порядок и проблемы реализации 38
2.2. Институт отзыва депутатов в судебной практике 60
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 75
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 80
ВВЕДЕНИЕ 7
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОТЗЫВА ДЕПУТАТОВ
1.1. Институт отзыва депутатов 15
1.2. Правовое регулирование института отзыва депутатов: история развития и
становления 27
ГЛАВА 2 ПРАКТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ ОТЗЫВА ВЫБОРНОГО ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Отзыв депутатов: порядок и проблемы реализации 38
2.2. Институт отзыва депутатов в судебной практике 60
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 75
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 80
Подлинное народное представительство предполагает не только право на свободные выборы депутатов, но и право контроля за их деятельностью. В свою очередь, эффективный контроль за деятельностью депутатов, невозможен без признания и закрепления их ответственности, действенности обеспечивающих эту ответственность санкций.
Признавая безусловное значение ответственности, следует отметить, что именно эта категория в системе народного представительства оказалась наиболее размытой, аморфной и оттого лишенной возможности оказывать практическое воздействие.
Актуальность исследования. Во-первых, связана с потребностью теоретического осмысления сущности отзыва, с целью установления обоснованности закрепления института отзыва на государственном и (или) муниципальном уровнях в РФ. Во-вторых, актуальность обусловлена необходимостью решения вопросов, возникающих в ходе реализации процедуры отзыва выборных лиц избирателями. Вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов и иных выборных лиц путем их отзыва избирателями считается одним из наиболее проблемных в конституционном праве. Прежде всего, это обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации отказалась от закрепления принципа подотчетности и ответственности депутатов и иных выборных лиц перед избирателями. Однако федеральное законодательство, в ряде случаев, предусматривает возможность применения такой формы непосредственной демократии. Более детальное правовое регулирование процедура отзыва получает на уровне субъектов РФ. Естественно возникает вопрос: как интерпретировать умолчание Конституцией РФ и дозволение федеральным законодательством существования такой формы ответственности выборных лиц.
В зарубежных странах отзыв выборных лиц избирателями - большая редкость. В тех странах, где право отзыва закреплено законодательно, оно
может быть использовано, как правило, на местном уровне.
Что же касается российского опыта применения такой формы конституционно-правовой ответственности, как отзыв, неясность и противоречивость норм законодательства, отсутствие единых принципов и подходов приводят к сложностям реализации соответствующей процедуры.
Нет четкости в том, чем было обусловлено возникновение, а по существу восстановление данного института в современном законодательстве субъектов Федерации, без соответствующей регламентации в нормах федерального законодательства: поиском компромисса или влиянием традиции многолетнего закрепления данного права законодательством советского периода.
Исследование пробелов в российском законодательстве и коллизий между нормативными актами, изучение сущности института отзыва с учетом отечественного и зарубежного опыта в области регулирования и применения на практике процедуры отзыва позволило собрать в диссертации необходимый материал, сформулировать предложения по решению актуальных проблем права отзыва. Рассмотрены вопросы, не получившие должного освещения в трудах отечественных государстве, восполняются пробелы в научной оценке законодательства по теме исследования, высказано мнение по спорным ситуациям.
В законодательстве субъектов РФ нет единства в определении отзыва, при этом применяется несколько понятий, характеризующих исследуемый институт: «прекращение полномочий выборных лиц», «лишение выборного лица полномочий», «форма прямого волеизъявления граждан»», «форма ответственности выборного лица» и др. Подобно тому, как в законодательстве субъектов РФ отзыв рассматривается в нескольких аспектах, также и в научных исследованиях эта проблема освещается с разных сторон. Анализ позволяет сделать вывод о том, что есть три аспекта, концептуально определяющих институт отзыва: во-первых, отзыв как составляющая императивного мандата депутатов; во-вторых, отзыв как мера конституционной ответственности; в-третьих, отзыв как форма (институт) прямого народовластия.
Перечисленные аспекты отзыва, раскрывающие его содержание, определяются принципами, обусловливающими основные начала этой формы прекращения полномочий депутатов и иных выборных лиц. Предлагается классифицировать принципы отзыва в зависимости от сущности рассматриваемого института. Можно выделить две группы - материальные принципы, раскрывающие содержание отзыва; процессуальные принципы, характеризующие непосредственно процесс голосования.
Специфика функционирования российской государственности требует ответа на вопрос, какой вид мандата необходим народному представителю на уровне субъекта РФ и в системе местного самоуправления: императивный - предполагающий подотчетность и подконтрольность избирателям, свободный - обеспечивающий полную независимость от них выборного лица либо «полусвободный» - дающий возможность избирателям ограниченно контролировать своего избранника посредством отзыва. Подробный анализ указанных видов позволяет определить их преимущества и недостатки, а также выяснить приоритет мандата в России в зависимости от особенностей становления и развития отечественного парламентаризма.
Кроме того, сделать вывод о преимуществе вида мандата в современной России невозможно без рассмотрения проблемы профессионализма в деятельности народного избранника.
Вопросы отзыва привлекают внимание и в аспекте конституционно- правовой ответственности. В юридической науке проблема конституционной ответственности до конца не решена и продолжает вызывать споры.
Пробелы конституционно-правового регулирования ответственности выборных лиц в РФ приводит к безответственности государственных органов, муниципальных органов и должностных лиц. Совершенствование механизма отзыва как меры ответственности может быть достигнуто только на основе всестороннего использования научных знаний в этой области, что, безусловно, требует расширения научных исследований.
Выбор именно такого тематического аспекта предпринятой диссертантом исследовательской работы обусловлен, во-первых, отсутствием работ, посвященных комплексному изучению института отзыва выборных лиц, четкого регулирования процедур в федеральном законодательстве, недостаточной нормативной базой в большинстве регионов, в системе местного самоуправления и проблемами их совершенствования, а также слабой реализацией права отзыва по указанным причинам; во-вторых, потребностью систематизации представлений о реальной роли и месте института отзыва в конституционном праве современной России, поиска путей совершенствования механизма отзыва.
Именно этим обусловлен выбор объекта исследования - конституционно-правового института отзыва в Российской Федерации.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу досрочного прекращения полномочий выборного лица в форме волеизъявления избирателей, на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.
В данной работе рассматриваются предпосылки возникновения института отзыва, законодательство об отзыве и практика отзыва депутатов. Кроме того, рассматривается вопрос о сущностной характеристике отзыва избирателями депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, а также вопрос о современное правовое регулирование порядка отзыва выборных лиц местного самоуправления.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, иные источники права (например, уставы муниципальных образований), обеспечивающие регулирование общественных отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления, а также практика реализации норм об отзыве депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации, ее отдельных регионах и за рубежом.
Целью исследования является комплексное изучение сложившейся в Российской Федерации системы правового регулирования отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления, выявление проблем, складывающихся в правовом регулировании указанной области общественных отношений, разработка путей их решения, выработка рекомендаций по совершенствованию системы правового регулирования отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели решаются следующие основные задачи:
- дать общую характеристику ответственности депутатов;
- рассмотреть историю развития института ответственности депутатов;
- изучить институт отзыва депутатов;
- охарактеризовать порядок отзыва депутатов;
- изучить проблемные вопросы института отзыва депутатов;
- рассмотреть институт отзыва в практике КС РФ.
Методологическая основа исследования. В основе методологии представляемого исследования лежит метод системного подхода к изучению и объяснению правовых явлений и их системного анализа. Исходя из основных положений об обществе как о целостной социальной системе. В рамках данной системы государственный и муниципальный уровни власти находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Основные положения о местном самоуправлении, определенных в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Методология исследования основана на достижениях наук теории
государства и права, государственного, муниципального права.
В данной работе использованы общие методы научного познания, включая такие методы эмпирического исследования, как наблюдение (например, за практикой реализации отзыва выборных лиц местного самоуправления), сравнение (например, норм, регулирующих те или иные отношения в области отзыва выборных лиц местного самоуправления в различных регионах России); методы теоретического исследования (например, восхождение от абстрактного к конкретному в каких-либо суждениях); методы, используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне исследования (например, анализ путем разложения предмета исследования на составные части, разработки различных классификаций, без которых невозможно получить подробное, полное и всестороннее представление о рассматриваемых явлениях, и синтез, с помощью которого автором выделяются наиболее существенные свойства и закономерности, формулируются обобщающие выводы).
Применение логических законов и правил позволяет выяснить причинно-следственные связи между отдельными социально¬экономическими и правовыми явлениями. В работе применяются также частные методы научного познания, такие как исторический, сравнительно - правовой (например, при изучении предпосылок возникновения отзыва; при сопоставлении и обобщении практики правового регулирования отзыва выборных лиц местного самоуправления), формально-юридический метод (например, при анализе текстов нормативных и индивидуальных правовых актов, регулирующих соответствующее наделение).
Источниковедческая база. Базовым информационным ресурсом исследования стало законодательство Российской Федерации и ее субъектов, регулирующее те или иные отношения в области отзыва выборных лиц местного самоуправления. В ходе проведения настоящего исследования нами было изучено законодательство около шестидесяти регионов России. В работе используется также новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Степень разработанности проблемы. Теоретической основой для исследования стали работы известных российских ученых, в том числе в области муниципального права. Вопросы отзыва выборных лиц местного самоуправления (отзыва депутатов местных советов) в той или иной степени затрагивались в работах С.А.Авакьяна, Автономов A.C., Акмалова A.A., Алексеев С.С., Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф., Безуглов A.A., Белоновский В.Н., Беленовский A.B., Бержель Ж.Л., Болдырев Ю., Бутенко А.П., Васильев Р.Ф., Владимирский М., Выдрин И.В., Гайда A.B., Максутов А.Б., O.E. Кутафин и В.И. Фадеев и др.
Научная новизна исследования. Заключается в том, что данная работа представляет собой первое комплексное исследование проблем, связанных с отзывом выборного лица местного самоуправления. При этом выносит на защиту следующие положения и выводы:
- теоретическое обоснование существования самостоятельного института отзыва выборного лица местного самоуправления;
- обязательное наличие института отзыва во всех муниципальных образованиях;
- постановка проблемы необходимости конкретизировать основания отзыва выборного лица местного самоуправления;
- разработка и обоснование предложений по совершенствованию законодательства по отзыву выборных лиц местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение заключается в том, что она дополняет имеющиеся исследования о правовой природе отзыва выборного лица местного самоуправления с учетом новейшего законодательства, требований современной практики.
Основные положения могут применяться в преподавании спецкурсов по муниципальному праву на юридических факультетах (в вузах). Результаты и выводы могут быть использованы при дальнейшем совершенствовании законодательства об отзыве выборных лиц местного самоуправления, а также непосредственно в практике органов местного
самоуправления.
Научная разработка в этой области будет способствовать более широкому применению на практике отзыва как средства воздействия населения на органы и должностных лиц местного самоуправления, что, в свою очередь, приведет к усилению роли населения в местном самоуправлении.
Признавая безусловное значение ответственности, следует отметить, что именно эта категория в системе народного представительства оказалась наиболее размытой, аморфной и оттого лишенной возможности оказывать практическое воздействие.
Актуальность исследования. Во-первых, связана с потребностью теоретического осмысления сущности отзыва, с целью установления обоснованности закрепления института отзыва на государственном и (или) муниципальном уровнях в РФ. Во-вторых, актуальность обусловлена необходимостью решения вопросов, возникающих в ходе реализации процедуры отзыва выборных лиц избирателями. Вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов и иных выборных лиц путем их отзыва избирателями считается одним из наиболее проблемных в конституционном праве. Прежде всего, это обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации отказалась от закрепления принципа подотчетности и ответственности депутатов и иных выборных лиц перед избирателями. Однако федеральное законодательство, в ряде случаев, предусматривает возможность применения такой формы непосредственной демократии. Более детальное правовое регулирование процедура отзыва получает на уровне субъектов РФ. Естественно возникает вопрос: как интерпретировать умолчание Конституцией РФ и дозволение федеральным законодательством существования такой формы ответственности выборных лиц.
В зарубежных странах отзыв выборных лиц избирателями - большая редкость. В тех странах, где право отзыва закреплено законодательно, оно
может быть использовано, как правило, на местном уровне.
Что же касается российского опыта применения такой формы конституционно-правовой ответственности, как отзыв, неясность и противоречивость норм законодательства, отсутствие единых принципов и подходов приводят к сложностям реализации соответствующей процедуры.
Нет четкости в том, чем было обусловлено возникновение, а по существу восстановление данного института в современном законодательстве субъектов Федерации, без соответствующей регламентации в нормах федерального законодательства: поиском компромисса или влиянием традиции многолетнего закрепления данного права законодательством советского периода.
Исследование пробелов в российском законодательстве и коллизий между нормативными актами, изучение сущности института отзыва с учетом отечественного и зарубежного опыта в области регулирования и применения на практике процедуры отзыва позволило собрать в диссертации необходимый материал, сформулировать предложения по решению актуальных проблем права отзыва. Рассмотрены вопросы, не получившие должного освещения в трудах отечественных государстве, восполняются пробелы в научной оценке законодательства по теме исследования, высказано мнение по спорным ситуациям.
В законодательстве субъектов РФ нет единства в определении отзыва, при этом применяется несколько понятий, характеризующих исследуемый институт: «прекращение полномочий выборных лиц», «лишение выборного лица полномочий», «форма прямого волеизъявления граждан»», «форма ответственности выборного лица» и др. Подобно тому, как в законодательстве субъектов РФ отзыв рассматривается в нескольких аспектах, также и в научных исследованиях эта проблема освещается с разных сторон. Анализ позволяет сделать вывод о том, что есть три аспекта, концептуально определяющих институт отзыва: во-первых, отзыв как составляющая императивного мандата депутатов; во-вторых, отзыв как мера конституционной ответственности; в-третьих, отзыв как форма (институт) прямого народовластия.
Перечисленные аспекты отзыва, раскрывающие его содержание, определяются принципами, обусловливающими основные начала этой формы прекращения полномочий депутатов и иных выборных лиц. Предлагается классифицировать принципы отзыва в зависимости от сущности рассматриваемого института. Можно выделить две группы - материальные принципы, раскрывающие содержание отзыва; процессуальные принципы, характеризующие непосредственно процесс голосования.
Специфика функционирования российской государственности требует ответа на вопрос, какой вид мандата необходим народному представителю на уровне субъекта РФ и в системе местного самоуправления: императивный - предполагающий подотчетность и подконтрольность избирателям, свободный - обеспечивающий полную независимость от них выборного лица либо «полусвободный» - дающий возможность избирателям ограниченно контролировать своего избранника посредством отзыва. Подробный анализ указанных видов позволяет определить их преимущества и недостатки, а также выяснить приоритет мандата в России в зависимости от особенностей становления и развития отечественного парламентаризма.
Кроме того, сделать вывод о преимуществе вида мандата в современной России невозможно без рассмотрения проблемы профессионализма в деятельности народного избранника.
Вопросы отзыва привлекают внимание и в аспекте конституционно- правовой ответственности. В юридической науке проблема конституционной ответственности до конца не решена и продолжает вызывать споры.
Пробелы конституционно-правового регулирования ответственности выборных лиц в РФ приводит к безответственности государственных органов, муниципальных органов и должностных лиц. Совершенствование механизма отзыва как меры ответственности может быть достигнуто только на основе всестороннего использования научных знаний в этой области, что, безусловно, требует расширения научных исследований.
Выбор именно такого тематического аспекта предпринятой диссертантом исследовательской работы обусловлен, во-первых, отсутствием работ, посвященных комплексному изучению института отзыва выборных лиц, четкого регулирования процедур в федеральном законодательстве, недостаточной нормативной базой в большинстве регионов, в системе местного самоуправления и проблемами их совершенствования, а также слабой реализацией права отзыва по указанным причинам; во-вторых, потребностью систематизации представлений о реальной роли и месте института отзыва в конституционном праве современной России, поиска путей совершенствования механизма отзыва.
Именно этим обусловлен выбор объекта исследования - конституционно-правового института отзыва в Российской Федерации.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу досрочного прекращения полномочий выборного лица в форме волеизъявления избирателей, на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.
В данной работе рассматриваются предпосылки возникновения института отзыва, законодательство об отзыве и практика отзыва депутатов. Кроме того, рассматривается вопрос о сущностной характеристике отзыва избирателями депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, а также вопрос о современное правовое регулирование порядка отзыва выборных лиц местного самоуправления.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, иные источники права (например, уставы муниципальных образований), обеспечивающие регулирование общественных отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления, а также практика реализации норм об отзыве депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации, ее отдельных регионах и за рубежом.
Целью исследования является комплексное изучение сложившейся в Российской Федерации системы правового регулирования отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления, выявление проблем, складывающихся в правовом регулировании указанной области общественных отношений, разработка путей их решения, выработка рекомендаций по совершенствованию системы правового регулирования отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели решаются следующие основные задачи:
- дать общую характеристику ответственности депутатов;
- рассмотреть историю развития института ответственности депутатов;
- изучить институт отзыва депутатов;
- охарактеризовать порядок отзыва депутатов;
- изучить проблемные вопросы института отзыва депутатов;
- рассмотреть институт отзыва в практике КС РФ.
Методологическая основа исследования. В основе методологии представляемого исследования лежит метод системного подхода к изучению и объяснению правовых явлений и их системного анализа. Исходя из основных положений об обществе как о целостной социальной системе. В рамках данной системы государственный и муниципальный уровни власти находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Основные положения о местном самоуправлении, определенных в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Методология исследования основана на достижениях наук теории
государства и права, государственного, муниципального права.
В данной работе использованы общие методы научного познания, включая такие методы эмпирического исследования, как наблюдение (например, за практикой реализации отзыва выборных лиц местного самоуправления), сравнение (например, норм, регулирующих те или иные отношения в области отзыва выборных лиц местного самоуправления в различных регионах России); методы теоретического исследования (например, восхождение от абстрактного к конкретному в каких-либо суждениях); методы, используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне исследования (например, анализ путем разложения предмета исследования на составные части, разработки различных классификаций, без которых невозможно получить подробное, полное и всестороннее представление о рассматриваемых явлениях, и синтез, с помощью которого автором выделяются наиболее существенные свойства и закономерности, формулируются обобщающие выводы).
Применение логических законов и правил позволяет выяснить причинно-следственные связи между отдельными социально¬экономическими и правовыми явлениями. В работе применяются также частные методы научного познания, такие как исторический, сравнительно - правовой (например, при изучении предпосылок возникновения отзыва; при сопоставлении и обобщении практики правового регулирования отзыва выборных лиц местного самоуправления), формально-юридический метод (например, при анализе текстов нормативных и индивидуальных правовых актов, регулирующих соответствующее наделение).
Источниковедческая база. Базовым информационным ресурсом исследования стало законодательство Российской Федерации и ее субъектов, регулирующее те или иные отношения в области отзыва выборных лиц местного самоуправления. В ходе проведения настоящего исследования нами было изучено законодательство около шестидесяти регионов России. В работе используется также новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Степень разработанности проблемы. Теоретической основой для исследования стали работы известных российских ученых, в том числе в области муниципального права. Вопросы отзыва выборных лиц местного самоуправления (отзыва депутатов местных советов) в той или иной степени затрагивались в работах С.А.Авакьяна, Автономов A.C., Акмалова A.A., Алексеев С.С., Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф., Безуглов A.A., Белоновский В.Н., Беленовский A.B., Бержель Ж.Л., Болдырев Ю., Бутенко А.П., Васильев Р.Ф., Владимирский М., Выдрин И.В., Гайда A.B., Максутов А.Б., O.E. Кутафин и В.И. Фадеев и др.
Научная новизна исследования. Заключается в том, что данная работа представляет собой первое комплексное исследование проблем, связанных с отзывом выборного лица местного самоуправления. При этом выносит на защиту следующие положения и выводы:
- теоретическое обоснование существования самостоятельного института отзыва выборного лица местного самоуправления;
- обязательное наличие института отзыва во всех муниципальных образованиях;
- постановка проблемы необходимости конкретизировать основания отзыва выборного лица местного самоуправления;
- разработка и обоснование предложений по совершенствованию законодательства по отзыву выборных лиц местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение заключается в том, что она дополняет имеющиеся исследования о правовой природе отзыва выборного лица местного самоуправления с учетом новейшего законодательства, требований современной практики.
Основные положения могут применяться в преподавании спецкурсов по муниципальному праву на юридических факультетах (в вузах). Результаты и выводы могут быть использованы при дальнейшем совершенствовании законодательства об отзыве выборных лиц местного самоуправления, а также непосредственно в практике органов местного
самоуправления.
Научная разработка в этой области будет способствовать более широкому применению на практике отзыва как средства воздействия населения на органы и должностных лиц местного самоуправления, что, в свою очередь, приведет к усилению роли населения в местном самоуправлении.
Взаимодействие государства, органов местного самоуправления (далее — МСУ) и граждан имеет достаточно большое значение на современном этапе. Особенно важной представляется проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами МСУ. Несомненно, меры ответственности и санкции депутатов муниципального управления носят бесспорный и обязательный характер.
Для оценки представительно-правового статуса выборных должностных лиц местного самоуправления существенное значение имеет не только сам способ приведения к должности, но и конкретная процедура (механизм) приведения этого способа в исполнение, режим деятельности должностного лица (органа), его подконтрольность, подотчетность, ответственность.
Основанием муниципально-правовой ответственности является муниципальный деликт, представляющий собой деяние (действие или бездействие) субъекта муниципально-правовых отношений,
не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами муниципального права, и влекущее за собой применение установленных мер муниципально-правовой ответственности.
Вплоть до Октябрьской революции такой уникальный инструмент контроля за выборными представителями, как их отзыв, не был предусмотрен в законодательстве России.
После взятия власти в октябре 1917 года, большевики немедленно включили право отзыва депутатов любого уровня в один из первых своих декретов - «О праве отзыва делегатов» от 24 ноября 1917 года, а позднее - и в Конституцию РСФСР 1918 года.
Тем не менее, в период начального функционирования Советской власти, институт отзыва де-факто не развивался - по нашему мнению, из-за фактического стремления большевиков к большему контролю власти на местах, которому, теоретически, институт отзыва депутатов мог помешать. Положения о сельских Советах, а также волостных, уездных и губернских съездах, принятые в 1922 и 1924 гг., не наделяли правом отзыва своих избранников. Единственным актом, в котором упоминалась возможность отзыва депутатов как одного из способов привлечения к ответственности депутата, являлось Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа от 26 января 1922 г. В соответствии со статьёй 90 данного положения, требование об отзыве должно было исходить от «большинства той группы избирателей, каковою отзываемый член был избран в горсовет». Однако основания и порядок реализации отзыва депутата не устанавливались.
Ситуация начала меняться в середине 20-х годов, в связи с провозглашённой политикой «оживления Советов». 13 октября 1925 года ВЦИК СССР была принята инструкция о выборах, де предлагалось замещать отозванных депутатов кандидатами этого избирательного участка, избранных вместе с депутатами.
К концу существования СССР отзывы депутатов стали исключительным явлением. Однако, норма продолжала оставаться в законодательстве вплоть до распада СССР, и продолжила жить в российском законодательстве. При этом, сам институт отзыва депутатов никоим образом не упоминается в тексте Конституции РФ. Поэтому, вплоть до 2003 года, вопрос об отзыве депутатов местного самоуправления, как и остальные вопросы регламентации местного самоуправления, де-факто был отдан на усмотрение субъектов РФ, хотя в соответствии с пунктом «н» ч. 1 ст. 72 Конституции, они являются предметом совместного ведения федерального центра и регионов.
На современном этапе правовой основой отзыва представителей являются общие положения, содержащиеся в статье 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131, который перевел институт отзыва выборных представителей местного сообщества из категории факультативного в категорию обязательного для каждого муниципального образования. Отзыв выборных представителей местного сообщества призван обеспечивать их ответственность перед населением муниципального образования.
Проанализировав историю и нынешнее состояние правового регулирования отзыва депутатов, необходимо отметить, что в ближайшей перспективе она не будет упразднена полностью. Существующий в настоящем законодательстве порядок реализации данной процедуры, скорее, «заморозил» данную норму. Вспоминая историю с порядком выборов глав субъектов РФ, мы находим разумным предположение о том, что в определённый момент истории нашего государства, норма об отзыве депутата будет усовершенствована, исходя из запросов общества и политической ситуации, которая сложится в это время. А это значит, что «мёртвую» и «фиктивную» норму слишком рано относить к историческим реликтам.
В статье 24 ФЗ № 131 - ФЗ закрепляется механизм голосования по отзыву депутата.
Процедура отзыва определяется законами субъектов РФ и включает в себя следующие стадии:
1) назначение голосования по отзыву;
2) образование участков голосования;
3) составление списков участников голосования;
4) создание комиссии по проведению голосования;
5) гарантии для участников кампании по отзыву депутата;
6) проведение агитации и финансирование в период кампании по отзыву;
7) голосование по отзыву;
8) определение результатов голосования;
9) обработка итогов голосования;
10) порядок обжалования решений и действий, связанных с голосованием по отзыву и ответственность за нарушение прав граждан на участие в мероприятиях и голосовании по отзыву.
Рассмотрев вопрос о проблемах реализации отзыва депутатов автор приходит к выводу о том, что в современном законодательстве отсутствует соразмерность между требованиями для избрания депутата на должность и требованиями для его отставки. Установление более жестких критериев для отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления, затрудняет реализацию данного права жителей муниципального образования.
Помимо указанной сложности реализации механизма по отзыву депутата, в законодательстве предусмотрены случаи, когда данная процедура не может быть применена в принципе. В частности, это предусмотрено для пропорциональной или смешанной избирательных систем. Согласно ч. 2.1 ст. 24 Федерального закона №131-Ф3 в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.
Таким образом, происходит сокращение возможности применения населением мер муниципально-правовой ответственности к выборным должностным лицам местного самоуправления, что, несомненно, ведет к увеличению разрыва между муниципальной властью и местными жителями, в то время как основной идеей современной муниципальной реформы провозглашалось приближение органов местного самоуправления к населению.
Таким образом, отзыв, выступая действенным способом контроля за выборными лицами местного самоуправления, является по своей сущности формой непосредственного самоуправления, с помощью которой население муниципального образования участвует в осуществлении муниципальной власти. Доводы в пользу императивного характера данного института,
изложенные выше, свидетельствуют о необходимости предусматривать данный институт во всех муниципальных образованиях, не дожидаясь вступления в силу нового Федерального закона от 6 октября 2003 г.,
закрепляющего его обязательный характер.
Для оценки представительно-правового статуса выборных должностных лиц местного самоуправления существенное значение имеет не только сам способ приведения к должности, но и конкретная процедура (механизм) приведения этого способа в исполнение, режим деятельности должностного лица (органа), его подконтрольность, подотчетность, ответственность.
Основанием муниципально-правовой ответственности является муниципальный деликт, представляющий собой деяние (действие или бездействие) субъекта муниципально-правовых отношений,
не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами муниципального права, и влекущее за собой применение установленных мер муниципально-правовой ответственности.
Вплоть до Октябрьской революции такой уникальный инструмент контроля за выборными представителями, как их отзыв, не был предусмотрен в законодательстве России.
После взятия власти в октябре 1917 года, большевики немедленно включили право отзыва депутатов любого уровня в один из первых своих декретов - «О праве отзыва делегатов» от 24 ноября 1917 года, а позднее - и в Конституцию РСФСР 1918 года.
Тем не менее, в период начального функционирования Советской власти, институт отзыва де-факто не развивался - по нашему мнению, из-за фактического стремления большевиков к большему контролю власти на местах, которому, теоретически, институт отзыва депутатов мог помешать. Положения о сельских Советах, а также волостных, уездных и губернских съездах, принятые в 1922 и 1924 гг., не наделяли правом отзыва своих избранников. Единственным актом, в котором упоминалась возможность отзыва депутатов как одного из способов привлечения к ответственности депутата, являлось Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа от 26 января 1922 г. В соответствии со статьёй 90 данного положения, требование об отзыве должно было исходить от «большинства той группы избирателей, каковою отзываемый член был избран в горсовет». Однако основания и порядок реализации отзыва депутата не устанавливались.
Ситуация начала меняться в середине 20-х годов, в связи с провозглашённой политикой «оживления Советов». 13 октября 1925 года ВЦИК СССР была принята инструкция о выборах, де предлагалось замещать отозванных депутатов кандидатами этого избирательного участка, избранных вместе с депутатами.
К концу существования СССР отзывы депутатов стали исключительным явлением. Однако, норма продолжала оставаться в законодательстве вплоть до распада СССР, и продолжила жить в российском законодательстве. При этом, сам институт отзыва депутатов никоим образом не упоминается в тексте Конституции РФ. Поэтому, вплоть до 2003 года, вопрос об отзыве депутатов местного самоуправления, как и остальные вопросы регламентации местного самоуправления, де-факто был отдан на усмотрение субъектов РФ, хотя в соответствии с пунктом «н» ч. 1 ст. 72 Конституции, они являются предметом совместного ведения федерального центра и регионов.
На современном этапе правовой основой отзыва представителей являются общие положения, содержащиеся в статье 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131, который перевел институт отзыва выборных представителей местного сообщества из категории факультативного в категорию обязательного для каждого муниципального образования. Отзыв выборных представителей местного сообщества призван обеспечивать их ответственность перед населением муниципального образования.
Проанализировав историю и нынешнее состояние правового регулирования отзыва депутатов, необходимо отметить, что в ближайшей перспективе она не будет упразднена полностью. Существующий в настоящем законодательстве порядок реализации данной процедуры, скорее, «заморозил» данную норму. Вспоминая историю с порядком выборов глав субъектов РФ, мы находим разумным предположение о том, что в определённый момент истории нашего государства, норма об отзыве депутата будет усовершенствована, исходя из запросов общества и политической ситуации, которая сложится в это время. А это значит, что «мёртвую» и «фиктивную» норму слишком рано относить к историческим реликтам.
В статье 24 ФЗ № 131 - ФЗ закрепляется механизм голосования по отзыву депутата.
Процедура отзыва определяется законами субъектов РФ и включает в себя следующие стадии:
1) назначение голосования по отзыву;
2) образование участков голосования;
3) составление списков участников голосования;
4) создание комиссии по проведению голосования;
5) гарантии для участников кампании по отзыву депутата;
6) проведение агитации и финансирование в период кампании по отзыву;
7) голосование по отзыву;
8) определение результатов голосования;
9) обработка итогов голосования;
10) порядок обжалования решений и действий, связанных с голосованием по отзыву и ответственность за нарушение прав граждан на участие в мероприятиях и голосовании по отзыву.
Рассмотрев вопрос о проблемах реализации отзыва депутатов автор приходит к выводу о том, что в современном законодательстве отсутствует соразмерность между требованиями для избрания депутата на должность и требованиями для его отставки. Установление более жестких критериев для отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления, затрудняет реализацию данного права жителей муниципального образования.
Помимо указанной сложности реализации механизма по отзыву депутата, в законодательстве предусмотрены случаи, когда данная процедура не может быть применена в принципе. В частности, это предусмотрено для пропорциональной или смешанной избирательных систем. Согласно ч. 2.1 ст. 24 Федерального закона №131-Ф3 в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.
Таким образом, происходит сокращение возможности применения населением мер муниципально-правовой ответственности к выборным должностным лицам местного самоуправления, что, несомненно, ведет к увеличению разрыва между муниципальной властью и местными жителями, в то время как основной идеей современной муниципальной реформы провозглашалось приближение органов местного самоуправления к населению.
Таким образом, отзыв, выступая действенным способом контроля за выборными лицами местного самоуправления, является по своей сущности формой непосредственного самоуправления, с помощью которой население муниципального образования участвует в осуществлении муниципальной власти. Доводы в пользу императивного характера данного института,
изложенные выше, свидетельствуют о необходимости предусматривать данный институт во всех муниципальных образованиях, не дожидаясь вступления в силу нового Федерального закона от 6 октября 2003 г.,
закрепляющего его обязательный характер.
